從行政監察法到國家監察法的三大定位變化

鄧聯繁

將行政監察法修改為國家監察法，不只是法律名稱的改變，還涉及法律定位的改變。換言之，不只是形式上的稱呼改變，還涉及法律內容、法律實質、法律屬性的改變。

今年的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》在部署“今后一年的主要任務”時，將第一部分“以良法促進發展、保證善治”的第一個要點確定為：“貫徹落實黨中央關于深化國家監察體制改革的決策部署，將行政監察法修改為國家監察法，為構建集中統一、權威高效的國家監察體系提供法治保障?！边@充分表明將行政監察法修改為國家監察法在今后一年立法中的極端重要性與優先性。應該看到，將行政監察法修改為國家監察法，不只是法律名稱的改變，還涉及法律定位的改變。換言之，不只是形式上的稱呼改變，還涉及法律內容、法律實質、法律屬性的改變。

從關于監察的特別法到一般法

一般法與特別法的區別，體現在適用時間、空間、對象以及立法事項等方面，前者是普遍性的，后者則是特定的。例如，證券投資基金法與證券法、高等教育法與教育法，就是特別法與一般法的關系。按照行政監察法的規定，監察機關屬于人民政府的組成部分，監察對象主要是行政機關及其工作人員。而按照國家監察體制改革的要求，新成立的監察委員會對黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、人民團體和民主黨派、工商聯機關工作人員，國有企事業單位管理人員以及其他履行公職的人員依法實施監察，也就是實現對公職人員監察的全面覆蓋。顯然，從行政監察法到國家監察法，擴大了適用范圍，是從特別法到一般法的變化。

從特別法的行政監察法到一般法的國家監察法，契合監察監督制度的基本原理與發展實踐。就基本原理而言，權力導致腐敗，所有機關、崗位的權力都需要受到監察監督，監察監督對象不能局限于行使行政權力的行政機關及其工作人員。就發展實踐而言，在全面依法治國、全面從嚴治黨的進程中，黨中央著力推進反腐敗全覆蓋、巡視監督全覆蓋、派駐監督全覆蓋，做到了無禁區、無死角、無空白，成效顯著。在黨內監督實現全覆蓋的背景下，將行政監察體制改革為國家監察體制，將行政監察法修改為國家監察法，實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，于是成為必然，有利于增強監察制度的獨立性與權威性，促進全面扎緊制度之籠。

從具有反腐敗功能的行政法到“反腐敗國家立法”

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以法律為主干，以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體。在全國人大官網的“中國法律法規信息庫”中，行政監察法屬于“行政法”這一法律部門。修改后的國家監察法，不限于行政機關，顯然不再屬于行政法的范疇，而是“反腐敗國家立法”的重要里程碑。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象?！毙姓O察法第十八條規定：“監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察。”可見，行政監察法具有反腐敗功能，無疑屬于重要的反腐敗法律，但其并非聚焦反腐敗、專責反腐敗的法律，表現在廉政監察只是其規定的三大監察內容之一。《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》指出，試點地區監察委員會“履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”。這表明國家監察聚焦反腐倡廉，監察內容更加精準與專一。由此不難理解，王岐山同志2017年1月6日在十八屆中央紀委七次全會上的工作報告中指出：“國家監察委員會就是國家反腐敗機構，制定國家監察法實質是推進反腐敗國家立法?！?/p>

中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》指出，深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。2017年1月9日下午，在國務院新聞辦舉行的十八屆中央紀委七次全會精神新聞發布會上，監察部副部長肖培提到，習近平總書記給監察委員會一個鮮明而準確的定位，就是它是中國的反腐敗機構；中央紀委副書記吳玉良面對路透社記者關于“中國為什么還沒有制定一個反腐敗法”時，以制定出臺國家監察法予以回答。以上信息表明，監察體制改革與國家監察法的焦點在于反腐敗。行政監察法具有反腐敗功能，但其首要標簽是行政法而非反腐敗法律。國家監察法則不是行政法，其首要標簽是反腐敗國家立法，是推進反腐敗國家立法的重要成果。

從全國人大常委會通過的“其他法律”到全國人大通過的“基本法律”

根據憲法第六十二條第三款、第六十七條第二款和《立法法》第七條規定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。這些規定表明，法律依制定主體的不同，有基本法律和非基本法律之分，兩者的效力也有所不同。

行政監察法1997年5月9日由第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議對之進行了修改，說明行政監察法不是基本法律。王岐山同志在十八屆中央紀委七次全會上的工作報告中指出：“為十三屆全國人大一次會議審議通過國家監察法、設立國家監察委員會、產生國家監察委員會組成人員，做好組織機構、干部人事、法律法規準備”，表明國家監察法是基本法律。之所以要由全國人大而不是全國人大常委會審議通過國家監察法，是因為監察體制改革是重大政治改革，國家監察法涉及國家監察委員會這一新的國家機構。之前的行政監察機關屬于人民政府序列，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作；在國家監察體制下，監察委員會則由人民代表大會產生，監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。因此，國家監察法需要全國人民代表大會審議通過，從而為設立全新的監察委員會提供符合憲法要求的法律依據。