期待網彩解禁的“春天”

莊嘉

編者按：自2015年1月至今，我國互聯網彩票業已經歷了多次嚴打整頓。近期，財政部、民政部、國家體育總局又出重拳，聯合發文《關于對擅自利用互聯網銷售彩票問題整改落實情況進行督察有關事宜的通知》，再次重申嚴打違規互聯網售彩。雖然政策性嚴打的成效立竿見影，但治標未必能治本。“違規通過互聯網銷售彩票”依然暗流涌動，其根源在于當前網絡彩票仍然存在職能部門權責不明晰、利益分配失衡、未成年人網絡購彩等諸多改革難點……

整頓：

互聯網售彩遭遇政策性嚴打

“互聯網+”時代，彩票搭上互聯網的順風車進入了發展的快車道。據彩通咨詢發布的《2014年互聯網彩票市場分析報告》，我國互聯網彩票（以下簡稱“網彩”）行業的銷售規模從2005年的1億元增長到2014年的850億元。至2014年，網彩已占全年彩票銷售額的22.2%。以上海為例，全市網彩占全部彩票銷售的比例，由2012年的8%提升至2014年的57%。叫停前的網彩產業已呈現出爆發性增長的態勢。

然而隨著網彩銷售額的迅猛增長，違規銷售網彩亦越來越普遍。據2014年年底彩票行業的反腐審計報告指出，“被抽查的18個省、直轄市中，有17個未經財政部批準擅自利用互聯網銷售的彩票，金額高達630億元。更有170億元公益金的使用涉嫌違法違規”。

針對野蠻生長的互聯網售彩，監管層自2015年1月開始出重拳整治網彩違規發行、銷售的頑疾。自2015年1月15日至2017年2月，財政部、民政部、國家體育總局、公安部、工商總局等監管部門接連發文：《關于查處擅自利用互聯網銷售彩票有關情況的通報》《制止擅自利用互聯網銷售彩票》公告、《關于做好查處擅自利用互聯網銷售彩票工作有關問題的通知》《關于對擅自利用互聯網銷售彩票問題整改落實情況進行督察有關事宜的通知》……歷經多次大范圍的專項整治，監管部門反復重申嚴打擅自利用互聯網銷售或者變相銷售彩票的現象。

盡管監管層的嚴打成效立竿見影，違規現象大幅減少，但“野火燒不盡，春風吹又生”，一旦監管政策稍有松動，嚴打治標不治本的弊端就會凸顯。在市場需求的驅動下，網絡售彩難以斷絕。截至2017年2月23日，支付寶、微信等平臺上仍有彩票入口。更有甚者，有的代銷平臺通過“坐私莊”、設立特殊賬戶的白名單、O2O等方式偷偷恢復網絡售彩。違規通過互聯網銷售彩票依然暗流涌動！

互聯網售彩監管難的根源

誠如中國彩票行業沙龍創始人、全國民政行職委彩票專指委副主任蘇國京所言，“網彩行業問題錯綜復雜，單純依靠嚴打難以治本”。追根溯源，互聯網售彩監管難的癥結在于體制機制存在缺陷。

缺陷一：職能部門權責不明晰，管控未成年人購彩成難題

根據《彩票管理條例》（以下簡稱“《條例》”）等法律法規，我國形成了福彩和體彩并行的格局，財政部、民政部、國家體育總局等監管部門對彩票具有監督管理職能。而“中國福利彩票發行管理中心、國家體育總局體育彩票管理中心”兩大彩票發行機構、省級彩票銷售機構亦兼具彩票的銷售、管理以及監督的多重職能。這樣的規定等同于令彩票行業的管理部門身兼數職，既當裁判員，又當運動員。在兩類彩票各自為營的體系中，各部門內部的自我監管模式客觀上助長網絡售彩亂象的產生，成為內部腐敗的源頭。

《條例》第18條規定，“彩票發行機構、銷售機構、代銷者不得向未成年人銷售彩票”。另據《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）第23條之規定，“禁止為未成年人開設投注賬號。不得向未成年人兌獎”。但上述條款過于理想，無可操作性的實施流程。隨著未成年人對電腦、手機操作的日益熟悉，他們只需將成年的親朋好友的銀行賬戶綁定在注冊賬號上，就可在互聯網狀態下輕而易舉地購彩，亦如現階段共享單車遭遇的未成年人使用的監管困境一般。某些代銷平臺為追求利潤最大化，在銷售過程中會對未成年人購彩問題亦采取睜一只眼閉一只眼的策略。

缺陷二：發行費分配、公益金使用亟待規范

正如易觀智庫高級分析師李子川所言，“互聯網彩票產業夾雜著中央、地方與網彩代銷平臺三者利益的博弈”。這種利益博弈最集中的體現莫過于“彩票發行費的分配”與“彩票公益金的使用”兩方面。

在我國的網彩銷售模式中，各運營商基本實行的是移動終端購票，省級彩票中心出票的“代購型”合作經營模式，購票與出票程序同步進行，并以電子交易憑證代替傳統的紙質票據。根據《條例》《彩票管理條例實施細則》（以下簡稱“《實施細則》”）的規定，“彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金。其中，彩票發行費專項用于彩票發行機構、銷售機構的業務費用支出以及彩票代銷者的銷售費用支出”。因此，在“代購型”合作經營模式下，代銷平臺最渴望獲得更多的發行費。

據《關于進一步規范和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》（財綜〔2015〕94號，以下簡稱“《彩票資金構成的通知》”）的規定，“樂透型、數字型、競猜型等彩票的發行費比例不得高于13%（傳統型，即開型彩票的發行費比例不得超過15%）”。這說明我國目前的彩票發行費（即“傭金”）并非固定。彩票行業專家、彩通咨詢聯合創始人李劍表示，“現有的網彩銷售平臺，大多通過與各省的彩票中心進行合作”。彩票發行費的分配方案由省彩票中心與網彩代銷商協商確定。在分配方案協商確定的過程中，為追求更高的傭金，不受行政區劃限制的代銷商會待價而沽；各省的彩票中心為提高銷售業績，則不惜做出讓步。這為彩票中心工作人員與代銷者利用職務便利串通牟利提供了契機。

此外，據《彩票資金構成的通知》的規定，“彩票公益金比例不得低于彩票銷售年度總額的20%”。除部分上繳國家統籌外，公益金的剩余部分由地方支配。盡管《實施細則》第60條規定“彩票公益金的管理、使用單位，應當及時向社會進行公告或者發布消息，依法接受財政部門、審計部門和社會公眾的監督”，但相關條文過于原則，且針對彩票監管的法律法規未對公益金跨行政區域的流動性管理，公益金在民政、體育、財政等部門之間流轉的比例作出限定，立法空窗為公益金的挪用打開了方便之門。

重啟：互聯網售彩的未來規劃

在網絡、電商飛速發展的當下，“互聯網+彩票”是大勢所趨。但誠如蘇國京所言，“彩票的高度博弈性在網上可能被成倍放大。因此無論博彩業發達的歐洲，抑或是互聯網發源地美國，均對互聯網售彩持審慎態度，要求其發行、銷售、開獎、監管等各環節相互獨立。在售彩過程中，彩民會受到購彩金額限制，監管部門還可凍結彩民賬號，以防彩民染上賭癮”。故唯有健全嚴格的網絡售彩配套機制，解禁的“春天”或許還將來臨。

賦予中立部門監管權，理順利益分配鏈

目前，我國規制網彩的高效力規范性文件僅有三部，分別是國務院于2009年5月4日公布的《條例》，三部委于2012年1月18日發布的《實施細則》，以及財政部于2010年9月26日發布的《暫行辦法》。但上述文件對職能部門的權責、未成年人購彩、發行費分配、公益金使用等問題僅作原則性規定，且條文內容更多地體現為傳統的行政管理模式。據此，我國對互聯網售彩尚無完整規范和實施細則。

但正如哲學家黑格爾在《法哲學原理》中所言，“法律決非一成不變，相反，如同天空和海綿因風浪而起變化，法律也因情況和時運而變化”。因此，有必要采納蘇國京的建議，通過立法（如出臺《彩票法》）、修法等形式將《實施細則》《暫行辦法》予以進一步細化。在細化的過程中，應設計專門的中立部門負責監管網彩，明確其不承擔發行、銷售職能，且獨立于財政、民政、體育等部門，將彩票的經營與監管作必要區分，切實提高網彩監管的權威性。另一方面，依據彩民身份證、銀行卡等基本信息，確定劃分各省網彩銷量的標準，并據此分配各地享有的公益金。同時，制定全國統一的網彩代銷傭金比例，并適時進行調整。傭金水平應既能覆蓋網絡運維及營銷推廣成本，又能區別于實體網點的傭金。從公益金及傭金兩層面進一步理順網彩行業利益分配的鏈條，在避免因傭金差異造成無序競爭的基礎上保障實體與虛擬網點的利益。

建設網彩服務系統，打造全程監管體系

據《暫行辦法》第30條規定，“彩票發行機構應當建立互聯網銷售彩票管理系統。管理系統應當包括銷售監控系統、后臺管理系統和前端服務平臺”。據此，應建立一套適應網絡銷售的可提供購彩電子憑證、中彩查詢及規避未成年人購彩等功能的銷售系統，并增加數據稽核驗證系統，監控網彩銷售、分成、公益金使用等重要數據信息，以達到《彩票管理條例》的起草人之一、北大公益彩票事業研究所執行所長王薛紅博士所期待的“令彩票整個過程的公開化”。

此外，正如李子川所言，“未來網彩行業或采取牌照制，一些規模較大的平臺將成為優先進入者，其他一些規模較小的平臺將面臨淘汰或者轉型”。因此，在現有準入門檻的基礎上，進一步健全網彩代銷準入制度，從資金、人員、技術、管理等各方面設置公開透明的準入門檻，分期分批發放準入牌照。同時，應建立網彩代銷準入后續監管機制，完善定期考核、評價代銷商資質和業績，資質年度認證以及淘汰制度，打造有出有進的全程監管體系。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com