城市管理智慧的新考驗 聚焦“共享單車之問”

本刊記者 袁業飛

城市管理智慧的新考驗 聚焦“共享單車之問”

本刊記者 袁業飛

共享單車正快步進入城市，就在運營平臺“攻城拔寨”的同時，這種自由度極高的租賃模式與城市管理碰撞出了“火藥味”，亂停車、未成年騎行等問題頻發。

短短一兩個月內，共享單車給公眾帶來便捷的同時，各地丟棄單車、亂停亂放行為屢被報道。怎樣既最大程度發揮共享單車的公共效益，又不擾亂公共區域的正常秩序？

共享單車運營，正考驗著城市管理智慧。

（一）單車大躍進，管理成難題

據第三方數據研究機構比達咨詢發布的《2016中國共享單車市場研究報告》顯示，截至2016年底，中國共享單車市場整體用戶數量已達1886萬，預計2017年，共享單車市場用戶規模將繼續保持大幅增長，年底將達5000萬用戶規模。

摩拜、ofo等共享單車大舉進駐各大城市，通過資金鋪路的方式，以幾近瘋狂的投放速度獲取用戶。據中國自行車協會官網報道，2016年以來，共享單車已在全國30多個城市投放，總投放數量超200萬輛。據媒體報道，公開數據統計顯示，2017年共享單車預計投放總量將極可能接近2000萬輛。

然而，動輒以十萬計的投放量使城市管理的壓力陡增，無序停放導致的占道矛盾日益突出。

就在上月，廈門出臺了《自行車停放區設置指引（試行）》引導自行車有序停放，深圳南山區城管局也約談四大共享單車運營商提出整改要求。上海作為共享單車投放量和注冊戶數均處全國首位的城市，近日也頒布了首個共享單車規范征求意見稿，甚至有傳中心城區要求即日起暫停投放單車……

如此種種顯示，城市管理者對數量瘋漲的共享單車的容忍度正在逼近臨界點。

亂象頻繁，矛盾迭出

隨著共享單車公司競爭加劇，越來越多的共享單車被投放到城市人流密集地區。共享單車在給出行帶來方便的同時，隨之而來的“亂象”也層出不絕，其中亂停違停問題尤為突出。

2月17日，一段顯示幾名安保人員搬運拖走摩拜單車的視頻，與幾張呈現近百輛摩拜單車被丟棄路邊、歪倒溝中的照片，讓武漢東湖綠道與摩拜單車同時陷入輿論漩渦。

18日凌晨，武漢東湖綠道物業管理公司發布致歉聲明稱，這是對隨意停放的摩拜單車的一次集中整治，但在過程中發生了簡單粗暴的行為。

摩拜單車方面隨后發布聲明稱，極少數用戶不按規定停放，致使一些區域出現不和諧景象。摩拜單車武漢公司承諾，將進一步加大管理力度、提高運營水平。摩拜單車武漢公司公關部有關負責人介紹，被丟棄的單車近百輛，其中30多輛被不同程度損壞。

隨后，武漢東湖綠道物業管理公司發布《關于東湖綠道處理摩拜單車的致歉和情況說明》，承諾嚴查此次行為，開除負責此次整治的安保隊長；賠償摩拜公司損失；主動聯系摩拜共同努力整改，為游客提供多元化優質服務。

不過，致歉說明同時將問題擺上了桌面：綠道開通以來，包括摩拜單車在內的大量社會自行車進入綠道，為游客提供了便利；但無序停靠、隨意擺放，造成摩拜單車占據人行步道和電瓶車道，極大影響游客安全及綠道經營秩序，多次發生險情。

包括摩拜單車在內的共享單車被丟棄或被損壞，并非只在武漢發生。

公開報道顯示，2016年11月24日，成都市天府新區華陽街道辦事處城管辦公室，收繳了204輛共享單車，成為全國首個城管收繳共享單車的城市，引發關注。

今年1月，天津李七莊綜合執法人員就給停在盲道上的一批共享單車貼了違法占道經營的通知單。2月21日，杭州西湖區城管局北山執法中隊、靈隱中隊陸續接到市民的投訴電話，稱大批共享單車占用人行道，有的甚至還占壓了盲道。

摩拜單車剛進入北京不久，也發生過車輛被某園區物業收走的情況。據事后摩拜單車相關人員了解，物業收車是因為園區不能隨意停放自行車。

成都市華陽街道的城管以非法占道經營為由扣押了轄區內百余輛違規停放的共享單車，此舉引發輿論關注。不過，消息曝出不久，成都市城管委員會卻否定了華陽街道城管的執法行為，認為對于共享單車按照《非機動車管理條例》進行管理，隨后，相關部門又將扣押的共享單車退還。

近日，河南鄭州200多輛共享單車被街道辦事處扣留。此外，還有報道稱，有人將共享單車丟進黃浦江、珠江。

（二）從“共享”到“共治”，治理模式轉型勢在必行

單車很好地解決了市民出行的“最后一公里”問題。成都市民馮女士表示，由于住處離地鐵站太遠，自己原本想買一輛自行車用于通勤，但現在有了各類共享單車，這個購買需求也就不復存在。

但另一方面，負面效應也隨之而來。北京市民陳先生表達了對單車亂停放現象的擔憂。他表示自己的確看到一些共享單車占用人行道的情況，并且認為，車輛應該停放在指定區域，雖然會對自己造成一定不便，但還是“規范要緊”。而制定規范，則是政府的職責。

上海交通大學安泰經管學院應用經濟系副研究員黃少卿指出，在談論政府的職責時，首先需要建立分析框架：一是可能存在的市場失靈狀況；二是針對這些狀況，政府如何介入處理；三是在政府也可能出現失靈的情況下，如何做得更好。

第一個“失靈”，是道路作為公共資源的分配問題。城市道路就像一個公共池塘，“魚”是有限的，但所有人都可以來打魚。短時間內，大量共享單車進入本就擁擠的城市道路，還不斷刺激新的交通需求產生，在缺乏適當管理的背景下，它是否會成為城市擁堵的新來源？

黃少卿提出，在資源有限的情況下，政府可以進行宏觀調控，讓市場競爭機制充分發揮作用。比如，此前專車數量逐步擴大，政府采取數量管制、擁堵費等價格控制等手段，來倒逼市場做出反饋，促成公共資源的合理分配。但同時也要注意，分配額度可能為權力尋租留下空間，需要設計合理機制——比如價格手段，以避免可能的政府失靈。

同濟大學經濟與管理學院教授諸大建認為，造成空間資源有限這一困境的根本原因，是城市還未適應自行車社會。無論宏觀層面的城市規劃，還是微觀層面的道路設計、停車擺放、管理機制，都沒有為大量公共自行車到來做好準備，政府提供的公共空間資源仍然不足。

那么，如何共建一個單車友好城市，是否可以從現在開始，做一個自行車發展的十年、二十年規劃？沒有空間，現在地鐵站附近有許多無人認領的老舊自行車，是不是可以清理騰出地方？沒有管理，是不是可以設計政府、企業、用戶、金融機構四位一體的政策機制，找到交集，實現精細化管理？諸大建指出，以上種種，都是城市管理者需要主動考慮的方向。

第二個 “失靈”，是押金使用問題。根據移動應用分析平臺App Annie的數據顯示，截至2016年11月，摩拜單車月活躍用戶量已達512萬，其押金為每人299元，每月活躍用戶押金總額超過了15億元。

同濟大學法學院副教授劉春彥稱，押金“一對多”的特點、龐大的用戶基數、不自動退回（需要2～7個工作日才能到賬）的規則，無形中形成了巨大的“資金池”。即便單車企業們承諾，專款存入銀行、支付寶等第三方支付平臺，而不作他用，也會產生十分可觀的利息。因此押金自然帶有了金融屬性，存在相應的監管漏洞。

第三個“失靈”，是信息安全問題。黃少卿指出，通過GPS定位、移動端支付支撐的共享單車服務，會產生海量信息，如家庭住址、公司地址，日常活動路線等。當這些信息被平臺公司得到后，如果使用與處理不當，會形成對個人隱私的侵犯。特別是，在“客戶不提供信息，企業無法提供服務”的前提下，個人與企業間的談判地位不對等，更需要政府作為代理人來介入。

他認為，押金去向與隱私保護都屬于信息監管與合理披露的范疇。首先，要對信息進行清晰劃分：個人隱私、商業機密信息受保護，但公共信息應及時向公眾及政府披露告知；如民眾關心的資金流向，以及對城市管理有益的信息。

其次，政府需要明確，自身對這些信息進行管理的必要性。“如果信息導致市場失靈，也會導致政府失靈”，若金融公司不披露信息，政府無從知道資金去向，更別提進行資產監督與管理。因此，最后落實到措施上，要回到源頭，通過立法給政府賦權，明確政府對哪些信息有監管權。否則，在信息的監管和使用上，也會遇到很多麻煩與障礙。

第四個“失靈”，是公司財產的安全保護問題。現在每天有大量共享自行車被人為拆損、丟棄。黃少卿認為，共享單車企業本質上是租賃公司，財產必然會經過轉手，雖然有定位系統來監控，但仍難以保證財產權得到有效保護。共享單車雖是“別人的車”，但大量財產損壞，是一系列機制在起作用，不能簡單訴諸道德。許多發達國家，早年公共自行車也被大量涂抹破壞。市場本身不能完全解決問題，還需要政府在法律、機制上作出規定，制定好游戲規則。

第五個“失靈”，是上游企業的負外部性影響問題。黃少卿認為，這一點可能并不嚴重，但值得關注。如今自行車的生產模式已發生變化，以前是供需對等，現在是集中采購、集中處理、集中生產，前期要投入大量固定資產。如果共享單車企業某一天認為，市場飽和，不再采購生產，或進行壓價；而私人自行車的需求又已大幅減少，上游企業的產品可能就會壓在倉庫。在經濟學中，這被稱為“敲竹杠”或“套牢”，也是市場失靈的一種表現。可能也需要政府介入管理。

最后，政府的監管不作為，也可能是一種“失靈”。城市管理者覺得沒有把握，就觀察、拖延，不斷地進行專家論證，但民眾會覺得，沒有緩解市場失靈的因素。實際上，沒有讓市場表現得更好，就是政府失靈的表現，會造成民眾對公共管理的不滿。最終還是政府承擔后果。因此，在共享單車問題上，政府的態度應該要更積極主動。

（三）政府應盡快出臺管理辦法，明確什么不能做

如果共享單車像網約車一樣在法律“真空”領域就是時間早晚的問題。據共享單車服務企業的內部人士稱，日前上海市交通委已經邀請摩拜單車、優拜單車、ofo 等召開了相關會議。

前不久，武漢市政協委員鄺遠平也在武漢市“兩會”上建議，隨著互聯網新經濟崛起，政府部門應主動成為規則制定者，而非被動管理方。破解共享單車管理無序難題，應盡快完善制度，盡快出臺關于共享單車的管理辦法，引導共享單車行業健康有序發展。

金卡（深圳）律師事務所主任律師張興彬認為，城管可以對亂停亂放的單車進行臨時管制，但問題的關鍵在于管制時間和管制措施。對于共享單車，張興彬建議，作為城市管理者不應該簡單地把單車封存在倉庫里面，“要用疏而不是堵的辦法，和相關單位、企業之間進行更好的對接，不相互推諉，制訂出更有序的管理辦法和措施，讓這些共享單車公共資源流動，充分利用起來。”

中國自行車協會理事長馬中超說，共享單車發展得太快，是行業和政府管理部門始料未及的。平臺在擴張初期往往忽視管理，等造成后果再治理成本就太大了。他認為，行業應直面問題主動與政府管理部門互動，找到規范方面的保障途徑。

城市交通專家徐康明認為，目前共享單車的發展還處于快速擴張階段，由于沒有相關規章可依，政府和企業的應對有些滯后。

徐康明表示，政府和企業應共同合作，采用負面清單的模式完善與共享單車有關的規章。“負面清單就是規定哪些事情不能做，目前至少有五點需要關是騎車人，哪些人群不能騎；第三是車況問題，什么樣的車輛不能繼續使用；第四是押金，不能被挪做哪些使用；第五是用戶信息，信息不得泄露。”

他指出，一方面，希望政府出臺相關規范的同時，也能劃出一片專門的停車區域，諸如在上海，當地增加了許多停車點，一些收費停車點也向共享單車開放。

另一方面，作為企業，他們出臺相關措施，諸如制定用戶信用評級，并獎勵用戶舉報違規停車等不合理用車行為。同時，針對爭議較多的地鐵口車輛停放問題，他們也加強與政府方面的溝通。諸如在不太歡迎自行車的北京西站，通過溝通，當地管理方會將亂停放的車輛收集，他們再去回收。

“再者，希望用戶文明停放車輛。”他指出，在勸導用戶文明停車上，企業出臺了相關措施鼓勵用戶規范用車。此外，更現實的是，仍需要一些好的范例以及足夠的停車位置。

其實從全世界范圍內的公共自行車項目來看，無論是在法國、德國還是西班牙，基本都有政府深度參與的身影，“共享單車”本來就不是一個指望靠普通民眾回報的創業項目。帶有“公益”屬性的它需要政府和企業的雙管齊下，共同合作。政府通過政策的引導，企業通過合理的運營，才能建立起一個良性的共享單車生態圈。

（四）城市管理要擁抱新生事物，管理方式要適應共享經濟的模式

現代城市是一個動態的平衡體，一夜之間突然冒出來成千上萬輛單車，必然要給市容環境和交通秩序造成較大沖擊。

共享單車伴隨并借助互聯網技術應運而生，與傳統的公共自行車相比，除了款式更為時尚外，不用固定的停車樁，采用手機掃描開鎖、落鎖結費的方式，用車還車更為方便，免去了公共自行車在高峰期無車可用或無法還車之虞，這是其受到市民特別是年輕人追捧的最主要原因。

任何新生事物不可能是完美的。方便與有序往往是一對矛盾，兩者很難兼顧。由于沒有固定的借還車地點，無序停放甚至占用盲道、擠占公共自行車樁位等成為較普遍的現象，給市容環境和秩序帶來的影響不容小覷，這也是共享單車為人詬病之處。要有效解決這一問題，固然需要用車者的自覺，增強文明用車意識，需要投放企業尋求技術上的突破，有效約束用車者的行為，但更需要城市管理者積極應對，進一步加強和規范管理。

針對共享單車的“長驅直入”，作為城市管理者需要面對和解決的，并非只有無序停放之類的問題，如何加強對投放企業以及整個行業的監管更為重要。共享單車進入時間短，發展速度快，相應的管理沒有同步跟上，目前總體上處于放任自流的狀態。如何加強宏觀指導和調控，確保這一新興行業的有序發展？如何加強對進入企業資質的審核把關，避免魚目混珠、惡性競爭？如何加強對企業的日常監管，規范其經營行為，最大限度地減少或避免對城市管理帶來的負面影響？諸如此類的問題考驗著城市管理者的智慧。盡快明確責任部門，落實管理責任，填補管理空白，已成當務之急。

首先，城市管理部門要創新管理方法，實行堵疏結合，在治理亂停亂放的同時，也要因地制宜為共享單車停放提供更有利的條件；其次，單車企業要加強行業自律，自覺遵守市場規則和城市相關管理規定，提升自身管理能力和服務水平，維護好共享單車的運行秩序，切實做到合理投放、有序停放，便民不擾民；此外，市民也要增強文明意識和社會公德意識，用心呵護好共享單車，使用共享單車時要遵守城市管理秩序，不妨礙交通，不影響他人通行，不占用或破壞公物。這樣才能形成良性互動的強大合力，使共享單車跑得更遠，騎得更順，真正實現共享共贏。

此外，共享單車的出現使原本“一家獨大”的公共自行車面臨很大的沖擊，管理部門將如何應對，人們同樣拭目以待。雖然，一個是政府行為，一個是企業行為，兩者的運營模式有很大的不同，但在推行綠色出行、解決城市交通“最后一公里”和服務市民方面，所起的作用和效果是相似的。從某種意義上說，共享單車是市場的力量參與到了公共服務中來，做了政府原本在做的事情。這無疑是一件好事，使得服務資源更加豐富，市民擁有更大的選擇權，也可以減輕政府在投入方面的壓力。

為此，在發展公共自行車方面，有必要調整思路，重新定位。一方面要適當收縮戰線，把更多的空間讓渡給企業，發揮市場的力量為我所用；另一方面要進一步明確服務的對象，做到精準發力，并不斷提升服務的質量和檔次。公共自行車只有實現與共享單車的錯位發展、互補發展，才能走得更遠。否則，如果無視共享單車迅猛發展的態勢，無視“野蠻人入侵”的現實，固守原先的理念和思路不放，我行我素，按部就班，以不變應萬變，甚至盲目擴張，則很有可能在競爭中敗下陣來，造成公共服務資源的浪費與損失。

“現在遇到的問題是傳統的管理模式正在跟共享單車這一新生事物發生沖突。我認為當前政府部門要做的是明確法規：一是任何人都不能私自扣留共享單車；二是有損壞的單車要及時進行修理；三是城市管理要擁抱新生事物，管理方式要適應共享經濟的模式。”國務院參事、中國城市科學研究會理事長、住建部原副部長仇保興說。