從工部到建設(shè)部 建設(shè)主管部門變遷簡史

邵一霖

從工部到建設(shè)部 建設(shè)主管部門變遷簡史

邵一霖

眾所周知，擬訂城市建設(shè)的政策、規(guī)劃并指導實施，指導城市市政公用設(shè)施建設(shè)、監(jiān)督管理建筑市場，如今都屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的職責。而住建部，則由原建設(shè)部改制而來。那么，在更早以前，這些職能由什么機構(gòu)承擔？人們熟悉的建設(shè)主管部門，又是什么時候才產(chǎn)生的？

古老的工部：職能比后來的“建設(shè)部”要廣得多

或許有些人猜到了，在中國，最早的“建設(shè)部”是古老的工部——“吏、戶、禮、兵、刑、工”中的工部。

工部制度是中國數(shù)千年來中央集權(quán)和官本位體制的產(chǎn)物，它掌管城市建設(shè)和建筑設(shè)計統(tǒng)籌、備料、施工、經(jīng)費的審核，同時也統(tǒng)一了工程做法。這項流傳千年的制度對在短時間內(nèi)建造大型項目以及對古代建筑的發(fā)展都有著重要的影響作用。

不過，工部的職能比后來的“建設(shè)部”要廣得多：“掌天下造作之政令，與其經(jīng)費，以贊上奠完萬民。凡土木興建之制，器物利用之式，渠堰疏障之法，陵寢供億之典，百司以達于部，尚書、侍郎率其屬以定議，大事上之，小事則行。”從這段話，足以看出工部掌管全國范圍內(nèi)的土木工程建設(shè)修繕、水利設(shè)施工程、機械制造業(yè)、軍火槍械、采礦冶煉業(yè)、紡織業(yè)等國家主管行業(yè)，以及制造貨幣、鑄錢、熔鑄、統(tǒng)一度量衡等相關(guān)行業(yè)。

清代是帝制中國的最后一個王朝，在政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置上也是最成熟完備的。清朝同明朝一樣，仍設(shè)有吏部、禮部、戶部、兵部、刑部、工部六部，分掌各項事務(wù)。在建設(shè)活動管理機構(gòu)的設(shè)置上，采用了機構(gòu)并設(shè)的多元制，例如工程建設(shè)，既有工部管理，又有內(nèi)務(wù)府的營造司、總理工程處，還有單獨指派大臣進行承修的工程，已達到管理機構(gòu)之間相互牽制，權(quán)力集中皇帝，形成中央集權(quán)。

清朝的建筑事務(wù)，在管理上有內(nèi)外之分。全國水利工程、各項器物制作工程和土木工程建設(shè)歸工部管。工部下設(shè)營繕、虞衡、都水、屯田四清吏司、料估所、節(jié)慎庫、制造庫和一些行政事務(wù)機構(gòu)。營繕司掌營建之政令與工部庶務(wù)，主管各項營繕工程，凡涉及到壇廟、衙署、府第、營房、倉庫、宮苑、都城等營繕工程，都由該部門進行堪估興工。虞衡司掌山川水澤之利，都水司掌江防、海防、歲修搶修工程，屯田司掌陵園修繕事務(wù)。

另一方面，皇室內(nèi)廷的工程項目則由內(nèi)務(wù)府負責承辦。內(nèi)務(wù)府是皇帝和其家族宮廷事務(wù)的管理者，為最高統(tǒng)治者而服務(wù)的內(nèi)部機構(gòu)。內(nèi)務(wù)府衙門分七司、三院等多個機構(gòu)部門。七司三院指的是廣儲司、都虞司、掌禮司、會計司、慶豐司、慎刑司及營造司。三院是上駟院、武備院、奉宸苑。其中主管建設(shè)的部門是營造司。

需要指出的是，傳統(tǒng)朝廷權(quán)大責小、公共服務(wù)職能較少。看上去，工部職能無所不包：土木工程建設(shè)修繕、水利設(shè)施工程、機械制造、軍火槍械、采礦冶煉……但實際上，主要是為官家服務(wù)，而不具有現(xiàn)代政府為公民事務(wù)服務(wù)的特征。

清末新政：工部職能被拆分細化

清末政治制度的演變不同于西方國家，不是在資本主義發(fā)展之下所產(chǎn)生的上層建筑的變革，而是在內(nèi)憂外患的壓迫之下產(chǎn)生。其政治制度的改革是先于經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的一種特殊現(xiàn)象。一方面在西方國家的船堅炮利面前，清朝政府的政治機構(gòu)和官制設(shè)置顯得不合時宜，不得不建立新的政府機構(gòu)；另一方面，隨著交流的不斷深入，對西方國家政治制度的考察，國內(nèi)的資產(chǎn)階級改良派也提出了改革行政機構(gòu)。

光緒三十二年（1906），清政府籌備立憲，工部作為清朝六部之一，對其進行改革重組，將工部并入商部改名稱為農(nóng)工商部。光緒三十三年十二月農(nóng)工商部奏歸并工部辦法折中決定：農(nóng)工商部接受工部原有管轄的河工、水利、溝渠、海塘、船政、江防、陶冶、礦物、度量衡等相關(guān)事務(wù)并進行管理；由民政部接管工部原有土木工程事項并進行管理；由陸軍部接管工部原有軍器、戰(zhàn)船、軍需等事務(wù)并進行管理；由內(nèi)務(wù)府、禮部分別接管工部原有關(guān)內(nèi)、外廷典禮及制辦各種器物的事務(wù)并進行管理；由度支部接管工部全部工關(guān)稅收事務(wù)。至此，工部撤銷。

從原先的六部分而治之到其后由民政部總體管理全國事務(wù)，將巡警、民政、衛(wèi)生、建設(shè)、市政等納入一個體系內(nèi)，使得現(xiàn)代國家的服務(wù)職能從理論變?yōu)閷嵺`，這在舊的王朝制度下是未曾涉及的。但在衰敗動蕩的政局環(huán)境之下，國家面臨著內(nèi)憂外患，不能有一個穩(wěn)定的改革環(huán)境，注定了其命運不會長久。不過，隨后成立的中華民國當中繼續(xù)沿用了這個民政部，民政部下各司的職權(quán)情況被繼承到內(nèi)務(wù)部，統(tǒng)管社會治安、衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)事務(wù)等全國事務(wù)，不得不說是受到了清末憲改的影響，同時也是對民政事業(yè)的發(fā)展。

工部局：帶來第一套現(xiàn)代意義上的建筑管理體制

1853年之后，經(jīng)歷了太平天國起義和上海小刀會起義，大批華人涌入上海租界，從原先的華洋分居到現(xiàn)在的華洋雜居，曾經(jīng)華洋之間緊張的關(guān)系開始變得緩和了。但帶來的是租界內(nèi)治安、稅收、衛(wèi)生管理情況的復雜。在1854年英法美召開的會議上，根據(jù)第二次土地章程決議成立了工部局（Municipal Council）這個部門，作為租界管理的行政機構(gòu)。

工部局包含兩個層級的機構(gòu)，一為決策咨詢機構(gòu)董事會和各委員會，二為執(zhí)行機構(gòu)工部局下屬各部門。董事會由納稅人大會選舉產(chǎn)生，而執(zhí)行機構(gòu)則由火政、工務(wù)、警務(wù)、教育、衛(wèi)生、財務(wù)等部門組成。隨著建設(shè)活動的頻繁，工務(wù)處的成立讓租界內(nèi)的工程建設(shè)更加規(guī)范化。而工務(wù)部門下面的機構(gòu)包含：行政部、營造部、土地查勘部、建筑查勘部、道路工程師部、工場部、溝渠部、公園及空地部、會計部九個部門對涉及到的建設(shè)事務(wù)進行管理。同時，租界管理機構(gòu)還頒布了一系列的建筑法規(guī)，如《華氏新屋建筑規(guī)則》與《西式新屋建筑規(guī)則》等，這些規(guī)范對租界的市政建設(shè)和建設(shè)項目管理有著重要的作用。做到了從立項、招標、預(yù)算、圖樣、結(jié)構(gòu)、施工、監(jiān)理、驗收、取締等環(huán)節(jié)有法可依，保證了管理機構(gòu)處于高效有序的狀態(tài)下運轉(zhuǎn)。

從以上租界建筑管理機構(gòu)的職能演變，以及頒布的建筑法規(guī)可以看到政府管理機構(gòu)與建筑法制化管理是如何進行運作的。租界建筑管理體制和中國本土建筑師的成熟以及土木工程專業(yè)的蓬勃發(fā)展緊密相關(guān)。這套制度的出現(xiàn)也是中國領(lǐng)土上第一套現(xiàn)代意義上的建筑管理體制，是中國建筑現(xiàn)代轉(zhuǎn)型在制度層面的推動力。租界內(nèi)的建設(shè)活動所體現(xiàn)出來的先進性對周邊中國管轄范圍具有一定的吸引力。因此，呼吁借鑒租界內(nèi)的管理模式和建設(shè)方式的聲音越來越大，在上海率先模仿了租界的建設(shè)模式，陸續(xù)的，全國都成立了工務(wù)局加強對本轄區(qū)的建設(shè)活動的管理。

北洋時代：建設(shè)主管職能被全部劃歸內(nèi)務(wù)部

1912年，中華民國成立。新的政府必定要有新的機構(gòu)去替代原先王朝制度下的部門以維持社會穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)。所以，整合社會的資源，重新組織一個新的政府職權(quán)體系就變成了政府當務(wù)之急要去實現(xiàn)的事情。

隨后，南京臨時政府設(shè)立了包括內(nèi)務(wù)部在內(nèi)的九個部門。主管建設(shè)方面的職務(wù)則被全部劃歸到內(nèi)務(wù)部，管理警察、宗教、禮俗、戶口、田土、水利工程、行政事務(wù)，監(jiān)管所轄范圍內(nèi)地方官、部內(nèi)設(shè)民治、警務(wù)、土木、疆理、衛(wèi)生五局。土木司掌管之事務(wù)：（1）本部統(tǒng)轄土木工程事項；（2）地方公共土木工程事項；（3）修理河川道路、堤防、港灣及調(diào)查事項；（4）關(guān)于收用土地事項。另據(jù)《內(nèi)務(wù)部土木據(jù)治事簡章》，土木局下設(shè)材料科、路工可、屋工科、水工科、橋工科、海工科、圖案科。內(nèi)務(wù)部的下屬機構(gòu)還包括：護軍管理處、京都市政公所、古物陳列所、壇廟管理處、督辦全國國道籌備事宜處、河道管理處等機構(gòu)。

在民國政府遷到北京之后，頒布《內(nèi)務(wù)部官制》。“管理地方行政、救濟、慈善、感化、人戶、賑恤、選舉、土地、警察、土木工程、禮俗宗教、著作出版及衛(wèi)生事務(wù)、監(jiān)督所轄官署和地方長官” 。在職權(quán)方面同南京時期的臨時政府相差不大。在1916年6月袁世凱稱帝失敗病死，繼任大總統(tǒng)，申令仍遵民國初年《臨時約法》，法令一切仍舊，內(nèi)務(wù)部于1928年6月結(jié)束。

南京政府：“建設(shè)廳”終于出現(xiàn)

近代中國從租界吸收市政建設(shè)管理制度，以籌備城市管理機構(gòu)，在二十世紀初到二十年代期間戰(zhàn)亂不間斷，隨著國內(nèi)政局的趨向穩(wěn)定，政府逐步建立起城市管理、工程建設(shè)法規(guī)。同時在各省市也成立相關(guān)機構(gòu)以加強對建筑活動的管理。并在全國范圍內(nèi)頒布了一系列建筑管理規(guī)范，并規(guī)定了中央、省、市管理機構(gòu)的設(shè)立。雖然法規(guī)有些不切實際之處，但通過實踐不斷的進行調(diào)整和持續(xù)改進，其法規(guī)本身對建筑有法可依、規(guī)范管理發(fā)揮了積極的意義。

1927年，民國南京政府成立。1928年，內(nèi)政部成立，接管北洋政府時期的內(nèi)務(wù)部。內(nèi)政部對中央和地方的行政、水利、土木、警務(wù)、人口、宗教等各項事務(wù)進行管轄。內(nèi)政部下主管全國土木建設(shè)事業(yè)的部門名稱幾經(jīng)更改，從最開始的土木司到地政司再到營建司。其中，營建司掌理營建工程行政之計劃、考核；都市工程建設(shè)之計劃、審核；鄉(xiāng)村工程建設(shè)之指導；公有建筑標準圖案之計劃、審核、平民住宅建筑工程之計劃、指導；自來水工程、溝渠工程等市政工程之指導以及不屬于其他各部、會職掌民營公用事業(yè)之監(jiān)督事項。

1937年，內(nèi)政部地政司下增設(shè)一科，統(tǒng)管全國的建筑行政、都市計劃及土木市政工程。1938年《建筑法》頒布，確認管理建筑工程活動的機關(guān)在中央為內(nèi)政部，在省為建設(shè)廳，在地市為工務(wù)局。

1942年，內(nèi)政部地政司變?yōu)榈卣穑`屬于行政院。地政司主管建筑的科室變?yōu)闋I建司。內(nèi)政部營建司成為管理全國建筑活動的權(quán)力機構(gòu)，直到國民黨撤往臺灣。

在地方，建設(shè)廳、工務(wù)局的職能在法規(guī)中是這樣規(guī)定的：土地行政；建筑及修理公用房屋、公園、公共體育場、公共墓地；指導及取締市民建筑；道路、橋梁、溝渠、堤岸及其他工程建設(shè)。職掌的范圍涉及到規(guī)劃、房產(chǎn)、建工、環(huán)保、國土、交通、園林等眾多方面。

各地工務(wù)局大同小異，但架構(gòu)基本相同。工務(wù)局分為“局、科、股”三級體制。工務(wù)局具體負責的職責包括有：公共工程與工程設(shè)施的設(shè)計、營造和管理；公共建筑工程活動的審查與取締；管理設(shè)計機構(gòu)及其技術(shù)人員和營造廠商的注冊登記等事項；制訂建筑法規(guī)。地方政府在制訂相應(yīng)的城市建筑管理條例方面積累了一定的經(jīng)驗，從二十年代到1937年之間，用實踐進行了檢驗，為國民政府頒布全國性的建筑法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

在南京政府職掌期間，一共頒布了二十幾部法規(guī)。其中以《建筑法》、《建筑師管理規(guī)則》、《管理營造業(yè)規(guī)則》、《建筑技術(shù)規(guī)則》四部法規(guī)最為重要。法規(guī)在層級化、制度化中國的建筑工程活動中起著重要的作用，在工程建設(shè)的行業(yè)組織和技術(shù)管理等系統(tǒng)當中起著不可或缺的作用。

《建筑法》由國民政府頒布，其余三部法規(guī)由內(nèi)政部或行政院頒布。《建筑法》是對建設(shè)活動進行約束管理的根本法，其余三部法規(guī)在《建筑法》的基礎(chǔ)之上進行制訂。《建筑師管理規(guī)則》與《建筑營造業(yè)規(guī)則》是行業(yè)管理規(guī)范，《建筑技術(shù)規(guī)則》則是建筑工程實踐項目中應(yīng)當執(zhí)行的技術(shù)規(guī)范。由于全國性質(zhì)的法規(guī)頒布推廣未有前例，在法規(guī)進行實施的過程中，出現(xiàn)了一些法規(guī)條文理論高于實際的情況。當時要求營造廠的主任技師須持有實業(yè)部的建筑技師證，營造廠才有資格登記。但當時很多不具備資質(zhì)的營造廠憑借著豐富的項目經(jīng)驗也在市場上占得一席之地。可見法規(guī)的制定脫離了實際。其次若無穩(wěn)定的政治經(jīng)濟環(huán)境，法規(guī)的執(zhí)行也是一紙空文。

盡管在制訂和實施的過程中面臨著眾多的問題，但是四大建筑法規(guī)作為政府部門專門針對建筑活動頒布的管理條例，使中國的工程建設(shè)活動進入到一個有法可依、有序管理、層級化、制度化的新的階段。其意義具有先驅(qū)性質(zhì)，在中國建筑制度史上占有一席之地，也為日后中華人民共和國的建筑事業(yè)提供了堅實的基礎(chǔ)。