低效用地將成整治重點《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》

柯善北

低效用地將成整治重點《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》

柯善北

“十三五”開局以來，在工業化和城鎮化兩個維度上，傳統產業去產能、僵尸企業清理以及引導調控城市規模、優化城市空間布局一直是經濟領域的熱點。而這些經濟發展的發力點都離不開低效用地再開發的支撐。隨著我國城鎮化建設取得突飛猛進的發展，一批現代化城市興起，城鎮用地結構布局不斷優化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于歷史的或現代化進程中的原因，城鎮外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

日前，《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》（以下簡稱《意見》）由中央全面深化改革領導小組、國務院共同審定，印發實施。專家指出，我國經濟正處在結構性調整和產業轉型升級的關鍵時期，同時“四化”同步推進，新型城鎮化建設步伐加快。深入推進城鎮低效用地再開發，恰逢其時，一舉多得，這標志著我國將從過去的粗放式城鎮化建設，進入新的階段。

（一）政府“一肩挑”模式遭遇困境

改革開放以來，我國城鎮化建設取得突飛猛進發展的同時，一方面，城鎮快速擴張占用大量耕地良田，土地開發強度過高，與資源環境承載力不相適應，以犧牲農用地為代價的城鎮化模式已難以為繼；另一方面，城鎮內部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大。

舊城鎮、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設施落后，環境臟亂，群眾意見大；閑置浪費現象存在，個別地區甚至出現“空城”“鬼城”……除了建筑危舊、閑置浪費等情況，國土部有關負責人表示，城鎮內部存在大量的低效用地還表現在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低；產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業等。

同時，據該負責人介紹，影響城鎮低效用地再開發的制約因素也有許多，首當其沖的是土地權利關系復雜，需兼顧平衡各方利益，協調難度大、周期長、成本高；激勵措施不夠，在土地取得方式、用途認定、價款繳納等方面缺少鼓勵優惠政策，各方參與積極性不高，一些社會資本“望而卻步”；部分土地歷史遺留問題多，特別是經濟發達地區，由于早前集體經濟發展迅速、“三來一補”等加工貿易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續不全，需要既依法依規又實事求是地加以解決。

再者，受到發展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響，一些地區在招商引資時放松了節約集約用地的要求。一些基層干部甚至表示，決不能因為沒有達到土地集約標準這種“小事”，就耽誤了招商引資的“大事”。種種因素聚焦導致的結果就是，政府財政壓力愈來愈大，市場主體積極性不高。

隨著我國土地有償使用制度改革的不斷深化，逐步形成了政府控制土地一級市場，工業和經營性用地必須采取“招拍掛”方式出讓的法律政策體系，這一制度安排有利于加強和規范新增建設用地市場的供應秩序，防止國有資產流失。但對于低效建設用地再開發而言，如果要求由原土地使用權人自行改造或與市場主體合作改造的，也必須以“招拍掛”方式辦理供地手續，這往往難以保證原土地使用權人繼續獲得土地使用權，進而將其排除在改造開發利益分配之外。

這一方面使得市場機構和自組織團體參與積極性大大降低；另一方面即便是政府主導，原地安置也不容易實現。直接后果是政府的財政壓力會越來越大，同時補償協商容易陷入困境。

（二）

城鎮低效用地盤活利用潛力巨大。據廣東省調查統計，該省城鎮低效用地370多萬畝，改造后可節約土地超過100萬畝，相當于全省4年的新增建設用地規模。在此背景下，《意見》的出臺確是恰逢其時。

《意見》從五個方面闡明了城鎮低效用地再開發這項的工作意義所在，明確了任務，推出了要求。

提出了指導思想、基本原則和總體目標

力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強；城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長；城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升。

明確內涵，充分發揮專項規劃的統領作用

從節約集約用地、促進產業升級、改善人居環境、提升城市發展質量等方面，提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產和環保要求的產業用地，以及老城區、城中村、棚戶區、老工業區等作為改造開發重點。

考慮到各地情況千差萬別，《意見》要求各市縣人民政府結合地方實際，提出低效用地的具體認定標準，做好調查摸底、標圖建庫和項目實施方案編制等基礎工作。重點組織編制低效用地再開發專項規劃，加強規劃對開發規模、布局、用途、時序的統領。

制定激勵措施

鼓勵原國有土地使用權人自主或聯合改造開發；積極引導城中村集體建設用地改造開發鼓勵產業轉型升級優化用地結構；鼓勵集中成片開發；加強公共設施和民生項目建設。

妥善處理各類歷史遺留建設用地問題

按照依法依規、尊重歷史的原則，對歷史遺留建設用地，以用地行為發生時間為界限，明確了3類不同的處理政策：發生在1986年12月31日前的歷史遺留建設用地，確權后直接登記發證；發生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設用地，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，依照有關規定，落實處理（處罰）措施后，按土地現狀辦理征收手續；發生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設用地，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，按照有關規定，繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費后，落實處理（處罰）措施后，辦理土地轉用征收手續。

完善保障措施

針對改造開發容易產生的問題，《意見》著重提出了四方面的措施要求：

制定實施細則。《指導意見》明確要求，省級國土資源部門要研究制定實施細則，細化各項政策規定，并加強檢查指導；市縣國土資源部門要明確具體操作辦法，加強實施管理，確保改造開發工作順利實施。

強化社會監督。建立改造開發工作信息公開制度，對涉及的各個環節實行全過程公開，接受社會和公眾監督；同時涉及土地出讓的必須開展地價評估、集體決策、結果公示，確保改造開發公開、公平、公正。

加強信息化建設。建立城鎮低效用地數據庫，將改造開發項目審批、實施、竣工驗收等及時上圖入庫，提高信息化水平，實行改造開發工作全程動態監管。

嚴守廉政紀律。建立責任追究機制，加強廉政風險排查，扎好籠子、定好規矩，從源頭上防止尋租行為發生；規范資金管理，項目收益要公開透明，確保資金安全高效使用；嚴格監督管理，加強項目實施跟蹤評估，及時糾正發現的問題，保證改造開發工作規范健康開展。

（三）需防范適用范圍不適當擴大問題

城鎮低效用地再開發，不僅有利于推進節約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優化用地結構布局、推動產業轉型升級、促進城鎮更新改造等方面將發揮積極作用。

據有關專家介紹，一是可以有效增加建設用地供應，減少城鎮建設占用耕地的數量，有利于保護稀缺的耕地資源，同時為經濟社會發展提供空間；二是可以調整優化城鎮用地布局，有利于推動供給側結構性改革，促進產業轉型升級，提高經濟發展質量和效益；三是可以加強城鎮基礎設施建設，有利于改善城鎮人居環境，促進宜居城市、美麗城鎮建設；四是可以有效釋放社會需求，帶動社會投資，增強經濟發展動力。

但同時專家也指出，政策落地需防范出現適用范圍不適當而導致擴大問題的現象。對此，《意見》也明確提出了預防措施。

首先，嚴格控制改造開發范圍，加強規劃統籌。按照既有利于對低效粗放用地改造、優化用地結構布局的要求，《意見》將城鎮低效用地限定在第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地，并且要求權屬清晰、不存在爭議。為防止標準過低、造成大拆大建，2009年以后發生的建設用地不納入改造開發范圍。

同時健全協商和社會監督機制。要求建立公開暢通的渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調查，充分尊重原土地使用權人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協調好政府、改造方、土地權利人等各方利益，嚴格保護歷史文化遺產、特色風貌和保障公益性用地。

（四）著力點在激勵原土地使用者投入改造

面對我國工業化、城鎮化的加快發展和土地資源供給的剛性約束，粗放的土地利用方式顯然已經難以為繼。業內專家指出，譬如城市化快速推進、工業經濟發達的浙江和廣東，其面臨著大量城市存量建設用地低效利用，舊廠房、舊城鎮亟待改造的現狀，如何激勵原土地使用者改造建設用地的積極性，應是其政策創新的重要著力點。

除鼓勵原土地使用權人改造地塊，嘗試界定房屋征收的公共利益也是落實重點。該專家以深圳舉例，《深圳市房屋征收與補償實施辦法》對房屋征收的公共利益進行了具體界定，對補償的標準進行明確，分別是被征收房屋價值（含已經取得的合法國有土地使用權的價值）的補償、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償和因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

而城中村改造的土地權屬調整中，深圳主要通過城市更新的辦法完成土地整備。具體政策為，原農村集體經濟組織必須自行處理征收土地范圍內的土地產權關系，自行拆除地上建筑物等，政府將處置土地的80%交由原農村集體經濟組織進行城市更新，其余20%納入政府土地儲備，政府將不再另行支付補償費用。

同時，該專家建議，長期以來城鄉二元的土地制度下，大量低效利用的宅基地和集體建設用地難以盤活，集體土地的價值難以顯化。如何通過完善集體土地權能，促進存量集體建設用地的有序流轉，將成為各地制度創新的關鍵。與此同時，創新宅基地退出政策，完善集體土地權能，還要區分不同時期的歷史遺留問題。

調動各方參與，實現利益共享

提高土地利用效率、建立最嚴格的集約用地制度已是勢在必行，但目前節約集約用地現狀與目標還有一定差距，不少基層國土干部、專家學者認為，一些深層癥結正在制約節約集約用地水平的進一步提升。

過去，城鎮低效用地改造開發主要由政府主導，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發產生的土地增值收益，致使改造開發困難重重。

現有政策空間和地方的實踐經驗表明，必須在全國層面改革和創新集體建設用地管理制度、土地出讓制度等，充分發揮市場配置資源的作用，調動各方參與再開發的積極性，實現利益共享，才能有效促進城鄉低效建設用地再開發。

“節約用地是一個綜合性問題，而不是單純的土地利用問題”，中國土地勘測規劃院專家認為，僅靠單個部門很難推動，目前節約集約用地之所以還面臨種種障礙，也正是因為沒有形成合力。未來需要建立起以政府為主導、部門之間相互協調、社會公眾廣泛參與的“共同責任”機制，明確各級政府、各部門、各行業在推進低效用地再開發中的責任，各司其職、協調聯動，加強對節約集約用地各個環節的監督、檢查和執法，保證和促進各項措施落地。 “具體而言，首先，應完善集體建設用地再開發的管理制度，改進城鎮土地供應制度和收益分配制度，繼而改進控制性詳細規劃制度，以及完善政府征收補償標準的確定規則。最后，一定要構建建設用地再開發的法律仲裁制度。”