低效用地將成整治重點《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》

柯善北

低效用地將成整治重點《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》

柯善北

“十三五”開局以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化兩個維度上，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、僵尸企業(yè)清理以及引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化城市空間布局一直是經(jīng)濟領(lǐng)域的熱點。而這些經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)力點都離不開低效用地再開發(fā)的支撐。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進的發(fā)展，一批現(xiàn)代化城市興起，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于歷史的或現(xiàn)代化進程中的原因，城鎮(zhèn)外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

日前，《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》（以下簡稱《意見》）由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院共同審定，印發(fā)實施。專家指出，我國經(jīng)濟正處在結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，同時“四化”同步推進，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快。深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，恰逢其時，一舉多得，這標(biāo)志著我國將從過去的粗放式城鎮(zhèn)化建設(shè)，進入新的階段。

（一）政府“一肩挑”模式遭遇困境

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進發(fā)展的同時，一方面，城鎮(zhèn)快速擴張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，以犧牲農(nóng)用地為代價的城鎮(zhèn)化模式已難以為繼；另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大。

舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設(shè)施落后，環(huán)境臟亂，群眾意見大；閑置浪費現(xiàn)象存在，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”……除了建筑危舊、閑置浪費等情況，國土部有關(guān)負責(zé)人表示，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的低效用地還表現(xiàn)在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低；產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)等。

同時，據(jù)該負責(zé)人介紹，影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的制約因素也有許多，首當(dāng)其沖的是土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，需兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、周期長、成本高；激勵措施不夠，在土地取得方式、用途認定、價款繳納等方面缺少鼓勵優(yōu)惠政策，各方參與積極性不高，一些社會資本“望而卻步”；部分土地歷史遺留問題多，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于早前集體經(jīng)濟發(fā)展迅速、“三來一補”等加工貿(mào)易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續(xù)不全，需要既依法依規(guī)又實事求是地加以解決。

再者，受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響，一些地區(qū)在招商引資時放松了節(jié)約集約用地的要求。一些基層干部甚至表示，決不能因為沒有達到土地集約標(biāo)準(zhǔn)這種“小事”，就耽誤了招商引資的“大事”。種種因素聚焦導(dǎo)致的結(jié)果就是，政府財政壓力愈來愈大，市場主體積極性不高。

隨著我國土地有償使用制度改革的不斷深化，逐步形成了政府控制土地一級市場，工業(yè)和經(jīng)營性用地必須采取“招拍掛”方式出讓的法律政策體系，這一制度安排有利于加強和規(guī)范新增建設(shè)用地市場的供應(yīng)秩序，防止國有資產(chǎn)流失。但對于低效建設(shè)用地再開發(fā)而言，如果要求由原土地使用權(quán)人自行改造或與市場主體合作改造的，也必須以“招拍掛”方式辦理供地手續(xù)，這往往難以保證原土地使用權(quán)人繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，進而將其排除在改造開發(fā)利益分配之外。

這一方面使得市場機構(gòu)和自組織團體參與積極性大大降低；另一方面即便是政府主導(dǎo)，原地安置也不容易實現(xiàn)。直接后果是政府的財政壓力會越來越大，同時補償協(xié)商容易陷入困境。

（二）

城鎮(zhèn)低效用地盤活利用潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當(dāng)于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。在此背景下，《意見》的出臺確是恰逢其時。

《意見》從五個方面闡明了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)這項的工作意義所在，明確了任務(wù)，推出了要求。

提出了指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強；城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級逐漸加快，投資消費有效增長；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

明確內(nèi)涵，充分發(fā)揮專項規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

從節(jié)約集約用地、促進產(chǎn)業(yè)升級、改善人居環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量等方面，提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開發(fā)重點。

考慮到各地情況千差萬別，《意見》要求各市縣人民政府結(jié)合地方實際，提出低效用地的具體認定標(biāo)準(zhǔn)，做好調(diào)查摸底、標(biāo)圖建庫和項目實施方案編制等基礎(chǔ)工作。重點組織編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，加強規(guī)劃對開發(fā)規(guī)模、布局、用途、時序的統(tǒng)領(lǐng)。

制定激勵措施

鼓勵原國有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā)；積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)；鼓勵集中成片開發(fā)；加強公共設(shè)施和民生項目建設(shè)。

妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問題

按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則，對歷史遺留建設(shè)用地，以用地行為發(fā)生時間為界限，明確了3類不同的處理政策：發(fā)生在1986年12月31日前的歷史遺留建設(shè)用地，確權(quán)后直接登記發(fā)證；發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，依照有關(guān)規(guī)定，落實處理（處罰）措施后，按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)；發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實，按照有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費后，落實處理（處罰）措施后，辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

完善保障措施

針對改造開發(fā)容易產(chǎn)生的問題，《意見》著重提出了四方面的措施要求：

制定實施細則。《指導(dǎo)意見》明確要求，省級國土資源部門要研究制定實施細則，細化各項政策規(guī)定，并加強檢查指導(dǎo)；市縣國土資源部門要明確具體操作辦法，加強實施管理，確保改造開發(fā)工作順利實施。

強化社會監(jiān)督。建立改造開發(fā)工作信息公開制度，對涉及的各個環(huán)節(jié)實行全過程公開，接受社會和公眾監(jiān)督；同時涉及土地出讓的必須開展地價評估、集體決策、結(jié)果公示，確保改造開發(fā)公開、公平、公正。

加強信息化建設(shè)。建立城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫，將改造開發(fā)項目審批、實施、竣工驗收等及時上圖入庫，提高信息化水平，實行改造開發(fā)工作全程動態(tài)監(jiān)管。

嚴守廉政紀(jì)律。建立責(zé)任追究機制，加強廉政風(fēng)險排查，扎好籠子、定好規(guī)矩，從源頭上防止尋租行為發(fā)生；規(guī)范資金管理，項目收益要公開透明，確保資金安全高效使用；嚴格監(jiān)督管理，加強項目實施跟蹤評估，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，保證改造開發(fā)工作規(guī)范健康開展。

（三）需防范適用范圍不適當(dāng)擴大問題

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅有利于推進節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進城鎮(zhèn)更新改造等方面將發(fā)揮積極作用。

據(jù)有關(guān)專家介紹，一是可以有效增加建設(shè)用地供應(yīng)，減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的數(shù)量，有利于保護稀缺的耕地資源，同時為經(jīng)濟社會發(fā)展提供空間；二是可以調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益；三是可以加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，促進宜居城市、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)；四是可以有效釋放社會需求，帶動社會投資，增強經(jīng)濟發(fā)展動力。

但同時專家也指出，政策落地需防范出現(xiàn)適用范圍不適當(dāng)而導(dǎo)致擴大問題的現(xiàn)象。對此，《意見》也明確提出了預(yù)防措施。

首先，嚴格控制改造開發(fā)范圍，加強規(guī)劃統(tǒng)籌。按照既有利于對低效粗放用地改造、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局的要求，《意見》將城鎮(zhèn)低效用地限定在第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭議。為防止標(biāo)準(zhǔn)過低、造成大拆大建，2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開發(fā)范圍。

同時健全協(xié)商和社會監(jiān)督機制。要求建立公開暢通的渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，嚴格保護歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地。

（四）著力點在激勵原土地使用者投入改造

面對我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和土地資源供給的剛性約束，粗放的土地利用方式顯然已經(jīng)難以為繼。業(yè)內(nèi)專家指出，譬如城市化快速推進、工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的浙江和廣東，其面臨著大量城市存量建設(shè)用地低效利用，舊廠房、舊城鎮(zhèn)亟待改造的現(xiàn)狀，如何激勵原土地使用者改造建設(shè)用地的積極性，應(yīng)是其政策創(chuàng)新的重要著力點。

除鼓勵原土地使用權(quán)人改造地塊，嘗試界定房屋征收的公共利益也是落實重點。該專家以深圳舉例，《深圳市房屋征收與補償實施辦法》對房屋征收的公共利益進行了具體界定，對補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進行明確，分別是被征收房屋價值（含已經(jīng)取得的合法國有土地使用權(quán)的價值）的補償、因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償和因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

而城中村改造的土地權(quán)屬調(diào)整中，深圳主要通過城市更新的辦法完成土地整備。具體政策為，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須自行處理征收土地范圍內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，自行拆除地上建筑物等，政府將處置土地的80%交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行城市更新，其余20%納入政府土地儲備，政府將不再另行支付補償費用。

同時，該專家建議，長期以來城鄉(xiāng)二元的土地制度下，大量低效利用的宅基地和集體建設(shè)用地難以盤活，集體土地的價值難以顯化。如何通過完善集體土地權(quán)能，促進存量集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)，將成為各地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。與此同時，創(chuàng)新宅基地退出政策，完善集體土地權(quán)能，還要區(qū)分不同時期的歷史遺留問題。

調(diào)動各方參與，實現(xiàn)利益共享

提高土地利用效率、建立最嚴格的集約用地制度已是勢在必行，但目前節(jié)約集約用地現(xiàn)狀與目標(biāo)還有一定差距，不少基層國土干部、專家學(xué)者認為，一些深層癥結(jié)正在制約節(jié)約集約用地水平的進一步提升。

過去，城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補償，無緣分享改造開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重。

現(xiàn)有政策空間和地方的實踐經(jīng)驗表明，必須在全國層面改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理制度、土地出讓制度等，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，調(diào)動各方參與再開發(fā)的積極性，實現(xiàn)利益共享，才能有效促進城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地再開發(fā)。

“節(jié)約用地是一個綜合性問題，而不是單純的土地利用問題”，中國土地勘測規(guī)劃院專家認為，僅靠單個部門很難推動，目前節(jié)約集約用地之所以還面臨種種障礙，也正是因為沒有形成合力。未來需要建立起以政府為主導(dǎo)、部門之間相互協(xié)調(diào)、社會公眾廣泛參與的“共同責(zé)任”機制，明確各級政府、各部門、各行業(yè)在推進低效用地再開發(fā)中的責(zé)任，各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動，加強對節(jié)約集約用地各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，保證和促進各項措施落地。 “具體而言，首先，應(yīng)完善集體建設(shè)用地再開發(fā)的管理制度，改進城鎮(zhèn)土地供應(yīng)制度和收益分配制度，繼而改進控制性詳細規(guī)劃制度，以及完善政府征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定規(guī)則。最后，一定要構(gòu)建建設(shè)用地再開發(fā)的法律仲裁制度。”