國(guó)外公務(wù)員改革之路

任文岱

20世紀(jì)80年代，由于長(zhǎng)期發(fā)展演變中積累的矛盾導(dǎo)致了一些“制度疲勞”，再加上當(dāng)時(shí)的財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)信息化以及經(jīng)濟(jì)全球化，西方公務(wù)員制度也走上了改革之路。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部公共部門(mén)人力資源教研室主任宋世明教授曾撰文指出，20世紀(jì)80年代西方公務(wù)員制度，政府各部門(mén)特別是基層部門(mén)，在人事管理權(quán)限上缺乏靈活性和自主權(quán)，這種集權(quán)化的管理模式使管事與管人相脫節(jié)，既抑制了各部門(mén)特別是基層部門(mén)的積極性，又影響了工作效率。

同時(shí)，職位分類(lèi)制度過(guò)于復(fù)雜僵化；終身雇傭制度雖然保證了公務(wù)員非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退，但降低了政府人力資源開(kāi)發(fā)的靈活性；對(duì)公務(wù)員規(guī)制過(guò)度也遏制了公務(wù)員的創(chuàng)造性。

由此，西方國(guó)家開(kāi)始了一場(chǎng)轟轟烈烈的公務(wù)員制度改革。

靈活的公務(wù)員招錄形式

美國(guó)在20世紀(jì)70年代之后，單一的終身性雇傭模式開(kāi)始消解，開(kāi)始推行公務(wù)員合同雇傭制。

90年代之后，各種彈性、靈活的公務(wù)員雇用形式紛紛推行，美國(guó)、英國(guó)、新西蘭和澳大利亞等西方國(guó)家，越來(lái)越多地使用合同聘用制作為政府機(jī)構(gòu)改革的主要方式，公務(wù)員隊(duì)伍構(gòu)成趨于多元化。

在克林頓政府時(shí)期，形成彈性雇傭政策，公務(wù)員錄用形式多樣，有1至4年的定期雇傭、期限不超過(guò)一年的臨時(shí)雇傭、商業(yè)性臨時(shí)雇傭以及交流性雇傭。

美國(guó)一直注重嚴(yán)格細(xì)化公務(wù)員錄用的程序規(guī)定，以保證公務(wù)員錄用的公平公正。但在當(dāng)時(shí)的實(shí)踐中，過(guò)于復(fù)雜、繁瑣的公務(wù)員錄用程序已經(jīng)成為傳統(tǒng)公務(wù)員錄用制度存在的最大問(wèn)題。

據(jù)了解，美國(guó)與公務(wù)員錄用有關(guān)的法律、規(guī)章、指導(dǎo)準(zhǔn)則之類(lèi)的文件有數(shù)百頁(yè)之多。為此，1994年，美國(guó)政府廢除了長(zhǎng)達(dá)萬(wàn)余頁(yè)的《聯(lián)邦人事管理手冊(cè)》，簡(jiǎn)化規(guī)制，優(yōu)化流程，從而提高管理績(jī)效。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)白宮新聞秘書(shū)處辦公室在2010年5月公布了以“簡(jiǎn)化聯(lián)邦政府公務(wù)員的錄用程序，以利于選拔優(yōu)秀人才”為主題的總統(tǒng)備忘錄，以圖開(kāi)辟奧巴馬政府時(shí)期公務(wù)員改革的新局面。

備忘錄指出，聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擯棄繁文縟節(jié)的錄用申請(qǐng)材料，錄用負(fù)責(zé)人員要合理規(guī)劃當(dāng)前和未來(lái)的職位需求量并充分參與整個(gè)錄用過(guò)程，并為聯(lián)邦人事管理委員會(huì)和預(yù)算管理辦公室提供錄用目標(biāo)，以提高錄用質(zhì)量和效率，盡可能地預(yù)見(jiàn)錄用可能出現(xiàn)的問(wèn)題并努力避免其發(fā)生，設(shè)專(zhuān)人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)備忘錄。

實(shí)際上，20世紀(jì)80年代后，歐洲大多數(shù)國(guó)家也在人事錄用、薪酬和職位分類(lèi)等方面放松管制，消除繁雜的規(guī)則以增強(qiáng)靈活性。

1998年，英國(guó)政府加大實(shí)施公務(wù)員快速通道的錄用方式，通過(guò)對(duì)應(yīng)考人員開(kāi)展快速提升的方式，使具有潛力和實(shí)力的人員可以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到理想的職位，包括研究生快速通道、業(yè)務(wù)技術(shù)快速通道、人力資源快速通道等。

除此之外，英國(guó)還普遍推行電子錄用項(xiàng)目，以改進(jìn)錄用方法，成功地將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用到公務(wù)員錄用中，突破傳統(tǒng)的公務(wù)員考試模式，簡(jiǎn)化錄用程序，提高錄用效率。

結(jié)果導(dǎo)向，注重績(jī)效

西方公務(wù)員改革過(guò)程中，逐漸摒棄傳統(tǒng)的公務(wù)員制度對(duì)公務(wù)員重程序的管理辦法，逐步建立起結(jié)果導(dǎo)向機(jī)制，將薪酬與業(yè)績(jī)掛鉤，注重績(jī)效評(píng)估，更多地以結(jié)果管理來(lái)代替程序規(guī)則控制。

2001年，美國(guó)布什政府實(shí)施“人力資本戰(zhàn)略管理”改革。人力資本戰(zhàn)略管理是一種注重以成果而非過(guò)程導(dǎo)向加以錄用、配置、開(kāi)發(fā)、評(píng)估人力資源的管理模式。

據(jù)了解，美國(guó)對(duì)公務(wù)員績(jī)效的考評(píng)采用“綜合測(cè)評(píng)體系”，考評(píng)重點(diǎn)主要包括公務(wù)員工作業(yè)績(jī)和內(nèi)部協(xié)調(diào)情況，服務(wù)對(duì)象反映情況，創(chuàng)新和學(xué)習(xí)情況，與其工作相關(guān)的相關(guān)財(cái)務(wù)情況等，這種考評(píng)反映了公務(wù)員工作的綜合性特點(diǎn)，有助于公務(wù)員分析改進(jìn)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，考評(píng)還強(qiáng)調(diào)個(gè)性化考評(píng)，注重運(yùn)用培訓(xùn)手段促進(jìn)考評(píng)工作順利進(jìn)行。

美國(guó)對(duì)于績(jī)效考評(píng)的結(jié)果，與獎(jiǎng)懲嚴(yán)格掛鉤?？?jī)效考評(píng)優(yōu)秀者，既有物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，包括獎(jiǎng)勵(lì)假期、發(fā)獎(jiǎng)金（一般從幾千美元到數(shù)萬(wàn)美元不等）；又有精神獎(jiǎng)勵(lì)，包括提級(jí)晉升、以其姓名命名建筑物或自然景觀等。對(duì)績(jī)效考評(píng)不合格又長(zhǎng)期不作改進(jìn)者，先發(fā)出口頭警告，之后是書(shū)面警告，如仍不見(jiàn)效，是試用期的公務(wù)員就可以直接解雇，是正式公務(wù)員，雖不能直接解雇，但可通過(guò)其他合法方式如行為失范、嚴(yán)重違紀(jì)等，予以懲戒乃至除名。

英國(guó)在20世紀(jì)70年代，建立了公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度。負(fù)責(zé)該項(xiàng)制度的專(zhuān)門(mén)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在中央和地方政府分別實(shí)行“內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)”和“組閣式”兩種不同的模式，對(duì)公務(wù)員的觀察和分析問(wèn)題的能力、溝通與交流的能力、宏觀決策的能力、高效率工作能力以及計(jì)劃與組織能力等10個(gè)方面的素質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。

2012年6月，英國(guó)政府推出新一輪《公務(wù)員改革計(jì)劃》，旨在進(jìn)一步推動(dòng)英國(guó)公務(wù)員制度的改革。明確提出進(jìn)一步改變公務(wù)員的職業(yè)價(jià)值和待遇。在文化上更加傾向于“快速、扁平化、結(jié)果導(dǎo)向”的趨勢(shì)，建立基于“快速和結(jié)果導(dǎo)向”的公務(wù)員評(píng)價(jià)機(jī)制。運(yùn)用定期績(jī)效評(píng)估鑒別履職情況，針對(duì)不達(dá)標(biāo)的績(jī)效考核專(zhuān)門(mén)進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。

公務(wù)員工資與級(jí)別掛鉤

根據(jù)2015年第一季度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，英國(guó)現(xiàn)有40.6萬(wàn)名公務(wù)員，其中約3700人為助理國(guó)秘（大致相當(dāng)于我國(guó)的副部級(jí)）以上高級(jí)公務(wù)員，其余是普通公務(wù)員。

英國(guó)公務(wù)員薪酬制度設(shè)計(jì)遵循配套原則，即薪酬制度應(yīng)與公務(wù)員等級(jí)和晉升等相配套，按照公務(wù)員類(lèi)別、等級(jí)劃分制定不同的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，與不同職級(jí)公務(wù)員所需資格條件的高低相匹配。同時(shí)還要求結(jié)構(gòu)合理，公務(wù)員的薪酬收入應(yīng)以標(biāo)準(zhǔn)工資為主，獎(jiǎng)金和津貼等福利為輔。

對(duì)于普通公務(wù)員的薪酬管理，英國(guó)政府按照中央統(tǒng)一管理、部門(mén)適當(dāng)調(diào)整的原則，將部分權(quán)力下放到具體的部門(mén)，助理國(guó)秘以上的高級(jí)公務(wù)員薪酬則由中央政府集中統(tǒng)一管理。

2008年金融危機(jī)后，英國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重困難，在控制公務(wù)員薪酬增長(zhǎng)的同時(shí)，英政府加大公務(wù)員薪酬改革創(chuàng)新制度。根據(jù)英財(cái)政部2015—2016財(cái)年計(jì)劃，英國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)全面廢除自動(dòng)晉檔制度，將薪酬增長(zhǎng)同工作年限徹底脫鉤，改與績(jī)效表現(xiàn)掛鉤。對(duì)公務(wù)員工作目標(biāo)完成情況、管理技巧、人際溝通能力、工作態(tài)度、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平、工作經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行綜合評(píng)估并加權(quán)匯總，確定其績(jī)效表現(xiàn)，并將之與不同的薪酬增長(zhǎng)率或者工資級(jí)別晉升規(guī)則相對(duì)應(yīng)，保證績(jī)效表現(xiàn)突出的公務(wù)員獲得較高的薪酬增長(zhǎng)率或者更多的工資等級(jí)晉升機(jī)會(huì)。

美國(guó)公務(wù)員現(xiàn)行工資制度重要的法律依據(jù)是1990年生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》，該《法案》列出了制定公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的四項(xiàng)指導(dǎo)原則：在同一地區(qū)，一定毫不折扣的體現(xiàn)同工同酬；在同一地區(qū)，工資等級(jí)差別取決于崗位性質(zhì)和工作表現(xiàn)；聯(lián)邦政府公務(wù)員必須與同一地區(qū)私營(yíng)企業(yè)同等工作性質(zhì)的職工工資標(biāo)準(zhǔn)一致；必須徹底消除任何聯(lián)邦政府公務(wù)員與私營(yíng)企業(yè)職工工資不平等的現(xiàn)象。

美國(guó)公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)由人民定，也就是由人民的代表機(jī)構(gòu)國(guó)會(huì)制定。人民根據(jù)市場(chǎng)行情，先把公務(wù)員各個(gè)職位的價(jià)碼標(biāo)好，然后去市場(chǎng)上招聘公務(wù)員，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，所以，美國(guó)人無(wú)緣見(jiàn)到幾千人、幾萬(wàn)人爭(zhēng)搶一個(gè)普通公務(wù)員職位的現(xiàn)象。再有，法律規(guī)定公務(wù)員無(wú)權(quán)給自己漲工資。

美國(guó)公務(wù)員也有高級(jí)公務(wù)員和普通公務(wù)員之分，法律規(guī)定了公務(wù)員工資封頂制度，普通公務(wù)員不管何種理由所有項(xiàng)目工資之和超過(guò)高I級(jí)（美國(guó)國(guó)務(wù)卿一般可列為高I級(jí)）工資標(biāo)準(zhǔn)，該工資不得支付。

除此之外，美國(guó)法律還規(guī)定公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)以私企為參照，公務(wù)員的工資必須漲在老百姓之后，先漲百姓工資，后漲公務(wù)員工資，而且公務(wù)員工資的漲幅永遠(yuǎn)低于百姓。

（摘自《民主與法制時(shí)報(bào)》）