法治政府和法治社會一體建設研究

□胡曉利

（吉林師范大學 政法學院，吉林 四平 136000）

法治政府和法治社會一體建設研究

□胡曉利

（吉林師范大學 政法學院，吉林 四平 136000）

公共權力和個體權利的平衡是現代法治的基本要義，保障人民根本權益是我國法治建設的宗旨與目的。法治政府與法治社會的一體建設既是踐行現代法治基本要義的必然要求，又是實現法治建設宗旨與目的的唯一選擇。從促進國家治理現代化這一法治的核心功能來審視，法治實踐中法治政府建設和法治社會建設背離的根本原因包括了法律文本本身和政府與社會的互動機制兩個方面。對法治政府和法治社會一體建設基本方向的謀劃，既要推進科學立法與民主立法，確保所立之法是良法；又要發揮政府先導作用，形成法治政府與法治社會的良性互動機制。

法治政府；法治社會；公共權力；個體權利；良法；善治

改革開放以來，我國的法治建設取得了顯著的成就，法治已經成為治國理政的基本方式，各級政府及其公務員的依法行政水平有了明顯的提高，全社會法治觀念普遍增強，但在不同程度上出現了“法治國家建設缺基礎、法治政府建設無動力、法治社會建設被忽視”［1］的不和諧“音符”。法治政府建設和法治社會建設的背離既明顯違背了黨的十八屆四中全會提出的“法治國家、法治政府和法治社會一體建設”的方針，又降低了社會組織和公民對政府的信任度和對法律的認同度，成為制約法治國家建設的瓶頸。因此，在法治國家建設中，科學厘定法治政府和法治社會的關系，理性審視法治政府建設和法治社會建設背離的根本原因，探討法治政府和法治社會一體建設的良策，具有厚重的理論價值和深遠的現實意義。

1 現代法治基本要義視閾下的法治政府和法治社會

1.1 現代法治的基本要義

法治的生成是“一個不斷削弱政治專權、捍衛個體尊嚴、保障個人權利的過程。”［2］從本質上講，法治是平衡不同主體權利關系的治理模式。從近現代民主政治運作的核心理念來看，一切公共權力都直接或間接來源于個體權利，公共權力不過是個體權利的一種特殊形式［3］。公共權力包括行政權、立法權和司法權三種基本形式。在這三種基本形式中，行政權因為與公民的接觸最具經常性和直接性而成為公共權力中最主要的部分［4］。而且，從社會的基本結構來看，國家就是由政府主體和社會主體所構成的。“政府主體以全社會代表的名義掌握和行使公共權力，各種社會主體則分別以自己的名義享有和行使個體權利。”［5］因此，不同主體的權利關系，既表現為平等主體的個體權利之間的關系，也表現為公共權力與個體權利的關系。法治的要義不僅在于實現個體權利之間的平衡，而且在于實現公共權力和個體權利的平衡。

現代社會，經濟、政治、法律、文化等各個方面都處于不斷調整的轉型時期，個體權利之間的失衡由于主體地位的對等性相對容易得到恢復。公共權力和個體權利的失衡，發生在處于強勢地位的政府與處于弱勢地位的公眾之間，以行政權為最主要部分的公共權力以其強制性、單方性和優益性廣泛作用于個體權利，如果失之于制約與監督，公共權力腐敗的風險和國家治理的難度空前加大。因而，公共權力和個體權利一旦失衡，往往不易得到恢復。現代民主國家，在私法已經完善、社會法基本建立的基礎上，法治建設重心從私法向公法轉移已經成為社會轉型時期的法治發展規律之一［6］。隨著法治建設的重心從私法領域向公法領域的轉移，實現公共權力和個體權利的平衡就成為法治建設中最為艱巨和緊迫的任務。公共權力和個體權利的平衡在法治要義中的份量日趨增加，地位不斷凸顯，成為現代法治的基本要義。

1.2 法治國家、法治政府和法治社會的關系

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》），對新時期法治建設進行了科學明晰的理性定位：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”這一理性定位既是對以往法治建設成功經驗與深刻教訓的檢視，又是對未來法治建設基本路徑和核心功能的前瞻，為科學厘定法治政府和法治社會的關系提供了戰略指引。

就法治國家、法治政府、法治社會三者之間的關系而論，法治國家是一個更為整體、全面的戰略性概念，明確了全面推進依法治國的根本任務和核心功能：根本任務就是實現“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，核心功能就是“促進國家治理體系和治理能力現代化。”在根本任務中，科學立法是首要前提，嚴格執法是中心環節，公正司法是重要保障，全面守法是堅實基礎［7］。其中，嚴格執法是法治政府建設的根本任務，全民守法是法治社會建設的根本任務。因此，法治國家包括法治政府和法治社會，也包括科學立法和公正司法。這四個方面在法治國家建設中都非常重要，缺一不可。但從對公共領域和社會領域的調控范圍和影響來看，更具廣泛性和基礎性、更直接關涉公共利益和公民權利的顯然是“嚴格執法”（法治政府）和“全面守法”（法治社會）。從這個角度來說，法治政府和法治社會就成為法治國家建設中最為基礎和直接的兩個方面，在此意義上，我們可以把法治政府和法治社會形象地稱為法治國家之兩翼。

1.3 法治政府建設和法治社會建設的關系

從公共權力和個體權利平衡這一現代法治的基本要義來看，法治政府建設和法治社會建設既有著各自不同的功能定位，又存在著相互依賴和相互制約的辯證關系。

就功能定位而言，法治政府建設立足于解決政府與法律的關系，其目的在于通過行政權合法合理的配置和運作，實現“嚴格規范公正文明執法”。因而，法治政府建設直接作用于公共權力的場域，意在用法律來約束和限制行政權這一最主要的公共權力形態，建設人民滿意的服務型政府。相對于法治政府建設而言，法治社會建設立足于解決社會與法律的關系，其目的在于通過個體權利（社會組織和公民的權利）的法治化，實現全民守法的良性狀態，實現社會生活的有序、公平與和諧。因而，法治社會建設直接作用于個體權利的場域，意在通過培育個體權利激發社會活力，擴展社會自治空間。也就是說，法治政府建設和法治社會建設各自不同的功能定位決定著二者將在法治國家建設中扮演關鍵角色，為實現公共權力和個體權利平衡這一現代法治的基本要義構筑了基本框架。

就辯證關系而言，法治政府建設和法治社會建設既相互依賴又相互制約。法治政府是法治社會建設的前提和保障，沒有政府的依法治理和真誠培育，法治社會無法自發自動生成。法治社會則是法治政府建設的基礎和動力，是其根本所系和價值所在。社會的法治化程度低，社會組織和公民的權利就得不到法律的保護和維護，政府的治理同樣不能獲得人民群眾的認同、配合和支持，法治政府建設就成了無源之水、無本之木。其實，法治政府和法治社會一體建設，已經包含著法治政府和法治社會相互協調、共同發展的制度設計和前景預判［8］。因此，法治政府和法治政府一體建設的基礎就在于二者之間的相互依賴和相互制約關系。

2 法治政府建設和法治社會建設背離的理性審視

2.1 基本面相

根據中國政法大學法治政府研究院2016年10月30日發布的 《中國法治政府評估報告 （2016）》［9］，2016年100個被評估城市法治政府建設水平的平均得分為663.07分 （滿分為1 000分），平均得分率為66.31%，比2015年上升4.57%，比2014年上升6.61%。但在設定的法治政府九個一級評估指標的得分率中，所有指標均處于80%以下，僅有兩個指標達到70%以上。其中，“行政執法”和“法治政府建設的組織領導”兩個指標均在60%以下。“社會矛盾化解與行政爭議解決”與“社會公眾滿意度調查”兩個指標的得分率均低于70%（見表1）。

表1：2016年中國法治政府一級評估指標得分率

以上數據大體呈現了我國法治建設的兩個基本面相。一方面，近年來我國法治政府建設的整體水平雖然有所提升，但地方政府的依法行政水平仍然較低，法律的實施效果較差，法治政府建設尚有改進和提升的巨大空間。另一方面，在法治建設中，“公眾獲得感不強，社會對法治政府建設水平的評價整體較低”［10］，法治社會建設在很大程度上被忽視或弱化了。也就是說，在我國當前的法治建設中，存在著較大程度的法治政府建設與法治社會建設背離的現象。

2.2 根本原因

法治政府建設與法治社會建設的背離，原因固然較為復雜，但是如果我們能夠從“促進國家治理體系和治理能力現代化”這一法治的核心功能入手，就能夠發現其中的根本原因。“在現代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。”［11］國家治理現代化的理想境界是善治。善治是政府與社會組織及公民（以下簡稱“社會”）建立在信任和合作基礎上的至善治理狀態。政府與社會都是善治的平等主體，雙方惟有在信任與合作基礎上良性互動才能接近或達致善治狀態。法律要在促進善治中發揮積極的作用，既取決于法律本身的良好品性，更取決于政府與社會在國家治理進程中是否真正做到了相互信任和平等合作。惟有在此基礎上的良性互動才能使雙方把良法作為各自行動的底線，才能使雙方的思想和行為統一到公平正義的良法精神上來。

關于法律和善治之間的關系，《決定》進行了科學而又精要的概括：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”如果法律文本本身不夠良好，作為治理工具的法律在實踐操作層面不僅難以產生良好效果，還會產生輻射性的負面導向作用；如果良法沒有被政府奉為圭臬，沒有被社會組織和公民奉為權威，就說明政府與社會還沒有在國家治理中形成真正意義上的良性互動關系。這在很大程度上是因為政府在堅守行政權的公共性和維護公平正義方面沒有率先垂范、政府的公共價值缺位和公共性立場偏失所致。在這方面，政府法治觀念的偏差是造成法治社會困境的重要原因。“政府的職責是規則的制定者與規則實施的監管者，角色是裁判者而不是運動員。”［12］實踐中部分政府公職人員權為己所用、利為己所謀、情為己所系，與民爭利乃至魚肉人民，造成了民眾與政府的對立和對抗，消解了社會組織和公民對政府的信任，嚴重侵蝕了社會信任和公平正義的底線。因此，法治政府建設與法治社會建設背離的根本原因，一是法律文本本身缺失良好品性；二是因為政府與社會尚未建立起基于信任與合作的良性互動機制，而這與政府公共價值缺位、公共性立場缺失密切相關。

3 法治政府和法治社會一體建設的基本方向

3.1 推進科學立法與民主立法，確保所立之法是良法

法治自然應是良法之治。早在兩千多年前，古希臘著名哲學家亞里士多德就把“普遍服從良法”作為法治的應有之義。他說:“法治應包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身應該是制定得良好的法律。”［13］“建設現代法治國家需要制定良法和執行良法，而我國當前的法律因為立法理念、立法技術等影響，立法總體上還比較粗放，影響了憲法和法律的有效實施。”［14］“如何實現法制的良善化、精細化已成為深入轉型發展時期的時代任務。”［15］

怎樣保證所立之法是良法？就是要貫徹《決定》所說的“深入推進科學立法與民主立法。”民主立法是就過程而言，是指在立法過程中，積極探索引入立法協商、論證咨詢、立法參與等機制，通過立法機關與多種社會力量（社會組織、國家機關、社會人士、專家學者、普通公民）的理性溝通、反復溝通和有效溝通來增強法律的社會性和公意性。科學立法是就理念和結果而言，是指所立之法要符合規律，既要符合人性發展的規律，又要符合社會發展和法治發展的規律。在這方面，學界對立法符合社會發展和法治發展規律有著較為豐富的探討和較為一致的共識，而對立法符合人性發展的規律雖然有所關注，但尚未形成共識。所謂人性發展的規律，是指人性本善，人性向善，中華傳統美德和社會主義核心價值觀則是人性本善和人性向善的集中體現。核心道德規范入法，不僅是“中華法律文化的精華”，也是民主法治國家的常識性做法。核心道德規范入法，既增強了“法治的道德底蘊”，又增強了法律的親民性，提升了社會成員對法律的認可度和接受度，在實現政府與社會良性互動、法治政府和法治社會一體建設方面將發揮不可或缺的媒介作用和基礎性作用。

至于哪些核心道德規范應該入法，以何種方式入何類法律，可以在梳理古今中外法制資源的基礎上通過廣泛深入地討論達成基本共識。筆者以為，當下最重要也最應入法的核心道德規范是誠信、友善和公職人員職業道德。首先，誠信是社會道德的根基，欺詐和欺騙盛行、缺少人際信任感的社會是多么可怕！法律應該確立誠信行為獎勵制度、失信行為懲戒制度和對失信者主動修復信用行為的懲戒減免制度。其次，友善是社會道德的核心，而孝為德之本，百善孝為先，孝親是友善的原點與起點，正如孟子所說：“親親而仁民，仁民而愛物。”①摘自《孟子·盡心章句上》。舉例來說，我國刑法典應該確立對匿親行為的減免制度和逆親行為的重懲制度。所謂匿親，是對藏匿罪犯的親屬減免刑罰，不按隱匿罪科刑。這不僅是中國古代自漢朝以來各朝的基本刑罰原則，也是近代清末、民國時期、臺灣地區以及德國、日本刑法典的共同性內容②參閱《大清新刑律》（1911年）第180條、《中華民國刑法》（1935年制定，2002年修正）第167條、《德國刑法典》（1998年）第258條第6項、《日本改正刑法草案》（1974年）第159條第3款。。所謂逆親，是指傷、殺直系血親尊親屬的犯罪行為，相對于一般主體的傷、殺行為，對此類行為在量刑上明顯加重，這在近代清末、民國時期和今天臺灣地區的刑法典當中均有類似內容③參閱《中華民國刑法》（1935年制定，2002年修正）第271條、272條、280條和281條。。最后，應當將公職人員的職業道德準則入法。公職人員是普通民眾的表率，其職業道德既涉及公共權力的行使和個體權利，也涉及到政府的廉潔度與誠信度。因此，國家對公職人員職業道德的要求應該嚴格化、精細化和法治化。這也是西方法治國家的常規性做法。對此，中國政法大學馬懷德教授主張，“國家針對公車使用、公款接待、接受禮品等等出臺的成百上千紅頭文件、行為準則，應該整合而成道德倫理法，以法律形式確定公務人員的基本準則，增強規則的權威性，也便于追究違法者的責任。在公職人員腐敗問題上就是要防微杜漸，實行零容忍。因此，編織細密而嚴格的職業道德準則之籠至為關鍵。”［16］

3.2 發揮政府先導作用，形成法治政府與法治社會的良性互動機制

政府應該堅守行政權的公共性和維護公平正義，既要樹立法治思維，做到依法行政、依法治理，充分發揮法治的引領和推動作用；更要堅持以民為本，保護和維護社會組織和公民的合法權益，通過公平分配公共物品筑牢社會信任和公平正義的底線。

政府的先導作用可以從先和導兩個方面來定位。所謂先，是指在法治政府建設方面，政府應當率先垂范，做守法誠信的表率。習近平總書記指出：“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。”［17］古語有云，“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”④摘自《論語·顏淵》。正德方能率下。在行政立法和行政決策層面，政府所立規章和重大決策要把公眾參與、專家論證等作為法定程序，增強規章和重大決策的合法性、公開性、正當性和科學性。要建立規章和決策的合法性審查制度和清理制度，確保審查機構的獨立性和人員的專業性，確保所立規章和決策符合相關法律、法規和國家政策。在行政執法層面，在確保遵循合法行政原則的前提下，要注重執法過程中是否遵循比例原則（最溫和原則）、信賴保護原則的審查，最大限度減少違法和失當行政行為的產生，真正做到“嚴格規范公正文明執法”，取信于民。在責任追究方面，要建立針對行政行為（立法、決策和執法）違法、失當的全方位責任倒查機制和責任追究制度，對以權謀私、與民爭利、魚肉百姓等行為堅決查處，對有重大過失的公職人員嚴肅處理，將其永遠清除出公務員隊伍。在行政權力的制約與監督層面，在兼顧內部監督和外部監督的同時，更加注重及優化人大監督、司法監督、社會監督和輿論監督等各種外部監督，增強監督合力與成效。

所謂導，在法治社會建設方面，政府應當弘揚法治精神，積極培育全民守法的社會氛圍，釋放社會自治的廣域空間。首先，政府應改變傳統的管制思維，樹立服務行政的理念，放權于民，讓利于民，在利民惠民中實現社會秩序的良性運行。其次，政府更應積極培育、依法引導和真誠扶持社會組織，使其發展壯大，充分發揮其“緩沖帶”“減壓閥”和“出氣筒”的作用。社會組織的生長發育是政府與公民形成良好信任關系的重要條件，也是法治社會建成的重要標志，只有在法治國家的條件下才能夠實現。在高度集權的國家，“國家公權力執掌者害怕社會組織發展會威脅他們的集權統治，會極力給社會共同體的生長發育設置重重障礙，從而難以有社會發展的空間，更難以有法治社會發展的空間。”［18］最后，政府應維護公平正義，引導社會組織和公民運用法律來維護自身合法權益，理性尋求法律救濟。這既需要法律服務制度和法律援助制度的獨立運行，又需要完善的社會糾紛預防化解機制的配套。

政府作用的先與導統一于法治建設的宗旨與目的。《決定》指出：“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。”因此，法治政府建設和法治社會建設盡管有著各自不同的功能定位和作用場域，但必須服務于“保障人民根本權益”這一宗旨和目的。我國法治建設的宗旨和目的決定了政府應該而且能夠發揮先導作用，引領和推動法治政府和法治社會的一體建設。事實上，政府和社會在本質上是人民利益訴求的兩種不同表達方式。政府是以人民主權為核心的公權力表達方式。社會是以公民權益為核心的私權利表達方式［19］。這和公共權力與個體權利平衡這一現代法治的基本要義完全相應。因此，在全面推進依法治國的偉大征程中，法治政府建設和法治社會建設必須協調發展，一體推進。過于強調其中的一個方面，弱化甚至否定另一個方面的極端做法都是不可取的。

綜上所述，法治政府與法治社會的一體建設既是踐行現代法治基本要義的必然要求，又是實現法治建設宗旨與目的的惟一選擇。有良法作為國家治理的工具，有政府的先導作用作為推動力，有人民的根本利益作為政府與社會的契合點，法治政府與法治社會的一體建設就一定能夠奏出和諧完美的樂章。

［1］莫于川.“全面推進依法治國”筆談之七：法治國家、法治政府與法治社會的一體建設［J］.改革，2014（9）：26-29.

［2］［7］袁曙宏，韓春暉．社會轉型時期的法治發展規律研究［J］．法學研究，2006（4）：19-38.

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［4］姜明安．行政法與行政訴訟法（第二版）［M］．北京：北京大學出版社，2015：4-5.

［5］鄭成良，董進宇，霍存福．論依法治國之法理要義［J］．吉林大學社會科學學報，1996（4）：57-61.

［6］袁曙宏，韓春暉．社會轉型時期的法治發展規律研究［J］．法學研究，2006，（4）：19-38.

［7］袁曙宏.全面推進依法治國［M］//十八大報告輔導讀本．北京：人民出版社，2012：217-220．

［8］［20］呂廷君，喻中.法治政府與法治社會不是“零和博弈”［N］.北京日報，2015-03-30（18）.

［9］［10］《中國法治政府評估報告2016》今日發布 披露九大發現［EB/OL］．（2016－10－31）［2016－12－05］. http://news.xinhuanet.com/forum/2016-10/31/c_1293 44159.htm.

［11］張文顯．法治與國家治理現代化［M］//俞可平．國家底線：公平正義與依法治國．北京：中央編譯出版社，2014：217.

［12］常健，饒常林.論法治國家、法治政府、法治社會一體建設的基本路徑［J］.南通大學學報（社會科學版），2016（4）：57-63.

［13］亞里士多德.政治學［M］.吳壽彭，譯.北京:商務印書館，1965：199.

［14］莫于川.法治國家、法治政府、法治社會一體建設的標準問題研究—兼論我國法制良善化、精細化發展的時代任務［J］.法學雜志，2013（6）：9-20.

［15］徐漢明.法治的核心是憲法和法律的實施［J］.中國法學，2013（1）：39-45.

［16］馬懷德.若有決心，5年可建反腐法律體系［N］.新京報，2013-03-09（A07）.

［17］習近平.依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設［J］.人民檢察，2013（5）:1.

［18］姜明安.論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系［J］.法學雜志，2013（6）：1-8.

［19］呂廷君，喻中.法治政府與法治社會不是“零和博弈”［N］.北京日報，2015-03-30（18）.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.015

D922.1

A

1004-0544（2017）04-0098-05

國家社會科學基金項目（15BZX088）。

胡曉利（1970-），男，吉林舒蘭人，吉林師范大學政法學院副教授，東北大學博士生。