對中國國家主席制度變遷的回顧與思考

許 豐

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

對中國國家主席制度變遷的回顧與思考

許 豐

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

中國國家主席制度自20世紀50年代設立以來，經歷了從實權體制到虛權體制，再到現今“三位一體”體制的演變。這一演變反映出不同時期的制度設計者在對現代國家元首制度認識上不同程度的局限性以及國家主席制度與中共一元化領導體制間的緊張關系，國家主席制度對中國黨政領導體制的適應程度直接決定了國家主席制度的興衰存廢。在總結歷史經驗的基礎上，90年代確立了“三位一體”領導體制，這種制度安排有利于適應中共最高領袖對國家事務的一元化領導。

國家主席制度；實權元首；虛位元首

中國國家主席職位設立于1954年第一次全國人大期間，從1954年憲法的相關規定來看，國家主席實際上發揮著國家元首的職能，①所以，中國國家主席制度就是事實上的中國國家元首制度。自20世紀50年代至今，從設立初期的實權體制到虛權體制，及至當今的“三位一體”體制，中國國家主席制度經歷了復雜的演變過程。這一演變過程反映了兩個問題：第一，不同時期的制度設計者對現代國家元首制度的認識存在不同程度的局限；第二，作為新事物的國家主席制度與既存的中共一元化領導體制間的緊張關系，以及前者對后者的艱難適應過程。不同時期國家主席制度對中國黨政領導體制的適應程度直接導致了國家主席制度的興衰存廢。國家主席制度與中共一元化領導體制間的關系經過近四十年的不斷調整，最終在20世紀90年代初確立了“三位一體”的國家最高領導體制，②國家主席制度也最終成為從屬于這一最高領導體制的一項制度安排。

一、實權元首的制度安排

1954年設立的國家主席制度是一種實權體制，這與設計者的初衷密切相關。當時設立國家主席主要是出于國家安全的考慮。1954年3月，毛澤東親自修改審定的《憲法草案初稿說明》對于設國家主席的原因作了這樣的解釋：“為保證國家安全起見，設了個主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有個主席，就更安全些，不至于三個地方同時都出毛病……設國家主席，在國務院和全國人民代表大會常務委員會之間有個緩沖作用。”[1](P324)可見設立國家主席是為了在國家權力結構上做些改進，以達到權力相互制約、增進國家安全的目的。為實現這一目標，1954年憲法賦予國家主席召集最高國務會議的權力和武裝力量統率權。

憲法對國家主席召集最高國務會議權的規定極為簡略。③毛澤東認為最高國務會議只有對國家事務的建議權，因而是一項虛權，他表示最高國務會議“可以提出建議，建議不起決定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無辦法”。[2](P327)筆者認為，判斷一項權力的虛實，不能僅憑憲法和相關法律規定，也不能僅根據制度創立者的主觀解釋，要分析此項權力會不會以及在何種程度上能夠影響實際政治過程。

由于憲法規定的不明確，國家主席在最高國務會議召開的時間、條件等問題上擁有很大的自由裁量權。1954年憲法規定最高國務會議的召集者是國家主席，會議的參與者為國家副主席、全國人大常委會委員長、國務院總理和其他有關人員，可是對“其他有關人員”并沒有做出明確規定。憲法規定國家主席在“必要的時候”召開最高國務會議，并未明確會議召開的條件。這樣一來，關于最高國務會議召集的上述事宜基本是由國家主席掌握，國家主席在這些問題上享有決定權。1954年憲法對最高國務會議權能的規定也非常簡單：“最高國務會議對于國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論并作出決定。”④由此可知，從憲法文本上看，最高國務會議僅具有對國家重大事務進行討論研究、提出意見的權力。然而事實并非如此，正如憲法學家許崇德所分析：“既然是主席召開并主持的會議，所議的問題又是國家重大事務，參加會議討論的又是國家副主席、全國人大常委會委員長、國務院總理以及其他的要員，這樣高規格的最高國務會議討論出來的意見，能是普通一般性意見所可以比擬的嗎？能有不被各方面重視的理由嗎？由此可見，這項權力形式上是虛的，而實質上是實的。”[2](P328)最高國務會議向相關國家機關提出的建議，并不真如毛澤東所說“人家愿理就理，不理拉倒，毫無辦法”。

然而，由于中共一元化領導體制的存在，最高國務會議對中國政治的影響力在不同時期呈現出很大的伸縮性，其實際影響力的大小主要取決于作為會議召集和主持者的國家主席是否由中共最高領導人兼任。最高國務會議對中國政治的影響力在毛澤東任國家主席時期和劉少奇任國家主席時期呈現出明顯差異。毛澤東兼任國家主席時期，由于黨政關系的高度協調，最高國務會議顯示出充分的政治影響力。但劉少奇擔任國家主席時期，隨著黨政關系協調程度的下降，最高國務會議喪失了最高國務論壇的地位。兩個時期的最高國務會議，無論從召開次數、議題，還是從政治影響力上看，都不可同日而語。

從1954年9月毛澤東當選為國家主席到1968年10月劉少奇被罷免國家主席職務期間，共召集了20次最高國務會議。在各自任期內，毛澤東召集會議的頻率是劉少奇的8.3倍。⑤毛澤東時期最高國務會議議題極為廣泛，⑥多是關乎國家政治、經濟、外交乃至思想、學術領域的大政方針，涉及的領域多，層次也高。毛澤東主持的最高國務會議影響巨大，最著名的幾次會議都是在他主持之下召開的。例如，1956年1月25日，毛澤東在第六次最高國務會議上指出：“社會主義革命的目的是為了解放生產力。農業和手工業由個體所有制變為社會主義集體所有制，私營工商業由資本主義所有制變為社會主義所有制，必然使生產力大大地獲得解放。這樣就為大大地發展工業和農業的生產創造了條件。”⑦會議通過了《1956年到1969年全國農業發展綱要草案》，此草案成為我國農業工作的憲章。1956年5月2日，毛澤東在第七次最高國務會議上宣講“論十大關系”，正式宣布將“百花齊放、百家爭鳴”作為發展科學、繁榮藝術的指導方針。1957年2月底3月初，毛澤東在第十一次最高國務會議上作了《關于正確處理人民內部矛盾問題》的講話。可見，這一時期最高國務會議是毛澤東發揮其政治影響力的有效途徑。1959年4月劉少奇擔任國家主席后，毛澤東不再出席最高國務會議，最高決策者的缺席使會議的影響力大為降低。劉少奇召集的四次最高國務會議大都在兩會前召開，主要討論將要提交兩會審議的相關報告，協商“兩會”議程以及國家機構領導人提名等問題。這時的最高國務會議已經不再是最高政策宣講會和最高政治動員會，轉而成為兩會召開前的預備會議。

除召集最高國務會議的權力外，武裝力量統率權是1954年憲法賦予國家主席的又一項實權，這項權力同樣造成了國家主席制度與既有軍事領導體制的沖突。新中國實行“黨指揮槍”的軍隊領導體制，武裝力量是黨所締造，并從來置于黨的絕對領導之下。就在一屆全國人大一次會議通過憲法、設立國防委員會的同時，1954年9月28日中共中央政治局作出《關于成立黨的軍事委員會的決議》，認為必須同過去一樣在中央政治局和書記處之下成立黨的軍事委員會，來擔負整個軍事工作的領導。⑧毛澤東任中央軍事委員會主席。這樣以來，一方面是國家主席“統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席”，另一方面是中共中央軍委“擔負整個軍事領導工作”。這種情況下，除非黨的主席、黨的軍委主席與國家主席由同一人擔任，否則根本無法保證國家主席武裝力量統率權的正常行使。

除上述兩項權力外，1954年憲法還賦予國家主席一些典型的需要國家元首行使的程序性、禮儀性權力，包括發布權、任免權、榮典權、外交權。憲法規定，國家主席的發布權、任免權、榮典權以及部分外交權，⑨都要根據全國人大及其常委會的決定來行使，這使國家主席在行使上述職權的過程中完全處于全國人大的從屬地位，不可能對政治過程產生實質性的影響。然而，對國家主席此類權力的規定卻恰恰符合現代國家元首制度的本質特征。當今國家元首制度雖然可以分為實權元首、虛位元首，但程序性、禮儀性、象征性權力卻是國家元首的核心職能。元首作為國家的象征，是國家對內和對外的最高代表，虛權地位使其可以不負行政責任，這更有利于保持其政治上的超然地位，維持其精神上的象征意義，更有利于國家統一和民族團結。從這一意義上講，虛位元首比實權元首更有利于國家穩定和政治延續。再者，中國一元化黨政領導體制更決定了國家主席虛權設置的必要性。遺憾的是，制度的設計者們并非從上述角度思考國家主席制度設立的意義，而主要是從實現權力制約的角度來考慮問題，這反映出新中國第一代領導人對現代國家元首作用認識上的局限，直接導致了國家主席制度運行困難直至被廢除。

二、國家主席制度的取消

20世紀70年代初，毛澤東雖然力主不設國家主席，但對其原因，毛澤東實際上只字未提。有學者依舊認為，毛澤東堅持不設國家主席是由于厭倦國家主席必須承擔的國事活動。筆者不認同這一觀點。雖然國家主席承擔的繁瑣國事為毛澤東所不喜，但1954年憲法第四十四條已明確規定：“中華人民共和國副主席協助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分職權”。據此，在1970年8月22日召開的中共中央政治局常委會上周恩來就曾提出：“如果設國家主席，今后接見外國使節等外交禮儀活動可由國家主席授權”。[3](P386)因此，毛澤東這個顧慮完全可以通過授權副主席代理某些職權的方式得到解決。而且，如果僅僅是因為這個原因，為什么1959年毛澤東僅僅決定不出任國家主席而讓他人出任，現在卻要堅決取消國家主席呢？可見，其堅持不設國家主席主要不是這個原因，而是有其他考慮。筆者認為，毛澤東有兩點考慮：其一，前任國家主席劉少奇被打倒，毛澤東不便再次出任此職務；其二，毛澤東也不想讓別人出任國家主席。1954年憲法規定國家主席統率全國武裝力量，并主持召集最高國務會議，權力過大，而且國家主席作為事實上的國家元首，地位尊崇，如果讓別人擔任，勢必會對自己的權威產生不利影響。毛澤東自己不便擔任，又不想讓他人擔任；既不想給人以口實，又不想讓一個擁有武裝力量統率權、召開最高國務會議權并高居國家元首地位的國家主席存在，因此，最好的辦法當然就是不設。

毛澤東的意圖在1975年憲法對原國家主席職權的重新分配中也可以看出來。1975年憲法取消了國家主席，取消了國防委員會和最高國務會議，規定全國人大常委會派遣和召回駐外全權代表，接受外國使節，批準和廢除同外國締結的條約，“中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量”。⑩通過如此安排，毛澤東既避開了繁瑣的國事活動，又將軍權牢牢掌握在自己手中，重新在制度上實現了武裝力量統率權的一元化。這里也可以看出，毛澤東堅決反對設國家主席的根本原因是1954年憲法對國家主席實權設置與既存的中共一元化領導體制之間的沖突。

1975、1978年兩部憲法對國家元首權的規定極為不當，這主要體現在兩方面：其一，兩部憲法對元首權的規定很不充分。在原國家主席的職權中，1975年憲法僅就對國務院總理的提名權、對國務院組成人員的任免權、武裝力量統率權以及外交職權的歸屬作了規定，而對法律法令公布權，特赦令、大赦令、戒嚴令、動員令的發布權，戰爭狀態的宣布權，榮典權等多數元首權均未作規定。1978年憲法在1975年憲法的基礎上，除增加了關于法律法令公布權及榮典權的規定外，對其他元首權的歸屬仍未作出規定。其二，1975、1978年兩部憲法對某些元首權的調配也極不恰當。1975年憲法將元首權賦予中國共產黨中央委員會、中國共產黨中央委員會主席、全國人民代表大會、全國人大常委會分別行使。1978年憲法將元首權賦予中國共產黨中央委員會、中國共產黨中央委員會主席、全國人大常委會委員長分別行使。全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關，從機構的性質及其產生程序來看，無論是全國人大，全國人大常委會還是其委員長，均有行使元首職權的合法性，在國家主席制度被取消的情況下，由這些機構行使元首職權也是說得過去的。而中共中央委員會是中國共產黨的中央組織，中共中央委員會主席是中國共產黨的領袖，二者無論從產生還是從其地位、性質而言，都不具備行使國家元首職權的合法性。然而，1975、1978年兩部憲法都將本屬于國家元首權范疇的國務院總理提名權賦予中共中央委員會。此外，1975、1978年兩部憲法都將國家武裝力量統帥權賦予在國家機構中不占任何地位的中共中央委員會主席，這種安排至少在法理上是說不過去的。

從1954年9月到1975年1月，國家主席制度存在近十七年。在這十七年里，設計者出于國家安全考慮對國家主席制度的實權設計，造成了國家主席制度與中共一元化領導體制間的緊張關系，這一矛盾通過廢除國家主席制度的方式得到解決。然而，矛盾的解決并不必然要采取廢除國家主席制度的方式，完全可以將國家主席的實權取消而繼續保留國家主席的設置，讓國家主席繼續行使本來意義上的元首權，發揮國家元首的作用。國家主席制度的取消，連同1975、1978年兩部憲法對國家元首權的不當處置，體現了新中國第一代領導人對國家元首作用認識上的局限，對中國政治制度的完整性與政治運行的合法性產生了消極影響。

三、虛權元首制度的確立

20世紀80年代初，隨著新時期的來臨，政治體制改革提上日程，憲法修改工作也正式啟動，國家元首制度的改革成為此次憲法修改的一個重要內容。當時關于是否恢復國家主席的爭論是很激烈的，但爭論的雙方有一個共同的出發點，即實現中國國家元首制度的改革，對內彌補1975、1978年兩部憲法在元首職權安排上的黨政不分的缺陷，對外有利于國家外事活動的開展。爭論雙方的分歧主要在于：是恢復國家主席作為國家元首來行使元首權，還是不恢復國家主席，以全國人大常委會委員長為國家元首來行使元首權。

鄧小平的支持促成了國家主席制度的重新確立。“小平同志說：‘還是要恢復國家主席。我們是一個大國，這樣對國家有利’。同時他又提出，國家主席的職權要規定得‘虛’一點，不要管具體事，不做具體決定，不要干涉政府的行政事務。當時有位領導不贊成設國家主席，說要設國家主席，只能由小平同志擔任，但是小平同志又不愿意，那就沒有合適的人可以擔任，只好不設了。小平同志說，除了我，別人也可以擔任。如果國家需要就設立，不能從對某一個人的考慮來確立我們國家的體制。”[4]

1982年憲法對國家主席制度的虛權設置，不僅是總結前三部憲法經驗教訓的產物，也是憲法設計者對現代國家元首的性質、地位及其在政治過程中的作用的認識不斷深化的結果。虛權元首制度的確立不但不表明國家主席在政治生活中作用的降低，反而這種安排既適應了我國的黨政領導體制，又有利于國家主席擺脫與現實政治過分緊密的聯系，維護其作為國家元首的超然形象，使其專職行使元首職權，發揮元首作用，因而具有完善國家政治制度的意義。從1954年9月新中國第一部憲法制定實施，到1982年12月第四部憲法的通過，經過近三十年的實踐，決策者終于認識到虛位元首制度與我國當前黨政領導體制更具適應性，認識到現代國家元首的核心職能并非通過掌握實際權力、實現權力制約以增進國家安全，而是通過對程序性、禮儀性、象征性的元首權的行使，增加政府產生與運行的合法性，維護國家穩定、團結與統一。1982年憲法的相關規定奠定了改革開放初期中國國家元首制度的基本面貌。

四、“三位一體”領導體制下的國家主席制度

20世紀80年代初，在虛位元首制確立的同時，鄧小平主導對中共黨內領導體制進行了改革，廢除了存在多年的黨主席制，實行總書記制，黨的總書記與中央軍委主席由不同的人擔任，形成黨權、國權與軍權分離的局面。鄧小平希望通過這種分權模式，避免毛澤東時代的政治悲劇，實現黨和國家權力的順利交接。由于鄧小平等老一代領導人在黨內外的巨大威望，這種分權模式在20世紀80年代呈現基本穩定的態勢。然而，鄧小平畢竟是新中國乃至中共歷史上最后一位克里斯馬型領袖，隨著鄧小平一代人的老去，中國不可避免地會步入常人政治時代，新任領導人并不具備足夠的權威來駕馭這種分權模式。鄧小平認識到，如果黨、政、軍三方面的最高領導權分散設置的話，在他身后新的領導核心將很難確立其權威。

在“三位一體”領導體制下，實際上是國家主席職務由黨的總書記兼任，也就是說某位黨的領導人在頭一年出任黨的總書記后，第二年會經過最高立法機關的選舉程序被選為國家主席。從黨的一元化領導的角度來看，這賦予中共中央總書記國家主席的頭銜，總書記有了國家元首的身份，成為國家對內和對外的最高代表，其地位得到增強。同時，這種安排為總書記在國家機構體系中尋得一個合適的位置，實現了中國內政與外交的最高決策者與最高代表者的統一，賦予中共領導人代表國家進行國際交往的合法性。總之，20世紀90年代以來“三位一體”領導體制的確立是總結中國國家主席制度變遷的經驗和教訓的結果，在中國當前政治環境中，國家主席由中共中央總書記兼任的政治慣例是對中國黨政領導體制的適應，是中國國家主席制度存在和正常運轉的前提。

注釋：

①1954年憲法雖未規定國家主席就是國家元首，但將通常由國家元首行使的法律、法令公布權、任免權、榮典權、武裝力量統帥權等全部賦予國家主席。參見：1954年憲法第40、41、42條。

②“三位一體”的最高領導體制是指中共中央總書記、國家主席和中央軍委主席由中共最高領導人擔任。

③關于最高國務會議，1954年憲法僅僅規定：“中華人民共和國主席在必要的時候召開最高國務會議，并擔任最高國務會議主席。”“最高國務會議由中華人民共和國副主席、全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。”“最高國務會議對于國家重大事務的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院或者其他有關部門討論并作出決定。”參見：1954年憲法第43條。

④參見：1954年憲法第四十三條。

⑤毛澤東擔任國家主席的四年零七個月里召集了16次最高國務會議，劉少奇擔任國家主席的九年零六個月里共召集了4次最高國務會議。參見：《人民日報》關于當時最高國務會議召開情況的相關記錄。

⑥毛澤東擔任國家主席時期最高國務會議的議題涉及肅反問題、黨的整風問題、糧食問題、農業生產和發展規劃問題、合作社問題、大赦問題、知識分子問題、臺灣問題、社會主義改造問題、五年計劃完成情況問題、社會主義發展模式問題、科學藝術發展方針問題、社會主義社會的矛盾問題、國家發展戰略問題、國內外形勢、外交政策、人民公社問題、民兵問題、愛國衛生運動問題、財政商業問題、教育問題、西藏問題、全國人大的議程和主席團人選問題、國家領導人候選人問題等。

⑦“毛澤東主席召集最高國務會議討論中共中央提出的1956年到1967年全國農業發展綱要草案”，參見：《人民日報》1956年1月26日第1版。

⑧參見：“1954年9月28日中共中央政治局作出《關于成立黨的軍事委員會的決議》”，http://www.scio.gov.cn/wszt/wz/Document/1016876/1016876.htm。

⑨根據1954年憲法的規定，國家主席在外交方面的職權包括：接受外國使節，派遣和召回駐外全權代表，批準同外國締結的條約。其中，除接受外國使節外，另外兩項職權的行使都要根據全國人大常委會的決定。所以，這里說“部分外交權”。

⑩參見：1975年憲法第18條、第15條。

[1]逄先知，金沖及.毛澤東傳(1949-1976)[M].北京：中央文獻出版社，2003.

[2]許崇德.中華人民共和國憲法史[M].福州：福建人民出版社，2003.

[3]周恩來年譜(1949-1976)：下卷[M].北京：中央文獻出版社，1997.

[4]王漢斌.鄧小平同志親自指導起草一九八二年憲法[J].中國人大，2004，(16).

[5]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

責任編輯：思 動

Review and Reflection on the Changes of Chinese President System

XU Feng

(Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Since the Chinese State President System established in 1950s，it has experienced an evolution from the real power system，to the symbolic power system，and to today’s “trinity” system. This evolution reflects the designers’ different understanding upon modern state head system，which also indicates the tense relation between the idea of state president system and centralized leadership system. The adaptive level of the state president system to Chinese Party Leadership system determines where the state president system would go. Based on summarizing historical experiences，the “trinity” system has been established in 1990s，which makes a suitable system for Chinese political situation.

State President System；the real power state head；the symbolic power head system；the “trinity”

2016-06-21

許 豐(1985-)，男，河北井陘人，博士研究生，主要從事現當代中國政治研究。

1004—5856(2017)04—0028—06

D621

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.007