如何做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

張念

全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議2016年12月24日至25日召開，習近平總書記作出重要指示強調(diào)，“黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推動這項工作取得重要進展和成效。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌部署、一體建設(shè)，出臺了一大批重要黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八屆六中全會提出，貫徹習近平總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，確保黨章等黨內(nèi)法規(guī)在全黨有效執(zhí)行，這對我們做好新時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的更高要求。各級黨委要適應全面從嚴治黨的需要，堅持在實踐中探索，扎實推進黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的起草、審核，備案和清理工作，采取有力舉措解決工作中存在的問題。

一、努力認清黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)形勢

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的持續(xù)推進，一些工作上的短板日益顯現(xiàn)，實際工作成效與黨中央對當前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求相比，還有一定差距。筆者認為還存在一些重要問題亟待解決。

一是認知缺位。一些領(lǐng)導干部黨規(guī)意識不強，制定政策往往難受約束，與黨內(nèi)法規(guī)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子的要求相違背，黨內(nèi)法規(guī)的制度體系容易被打破。在具體工作中，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)視為務虛工作，沒有充分認識到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨建的重要內(nèi)容，直接影響著黨作決策、促發(fā)展、保民生的成敗得失；將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等同于文件辦理等具體工作，沒有上升到管黨治黨、治國理政的政治高度，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要意義理解不透，把握不足；將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等同于規(guī)范性文件的制定，縮小了工作外延，對于規(guī)范性文件報備、備案審查及清理等工作關(guān)注不夠。

二是權(quán)責不符。頂層設(shè)計上的先天不足造成黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機構(gòu)權(quán)責不統(tǒng)一，責任很大，但工作職能不強、工作方法不多，處于“上級審查嚴格、本級領(lǐng)導權(quán)威”的夾縫之中。由于級別不夠，規(guī)格不高，無法獨立開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在履職盡責時左右為難，承擔了很大的決策風險。法規(guī)工作體系建設(shè)還不成熟，規(guī)范性文件起草、執(zhí)行、評估、廢改立工作不平衡，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機構(gòu)疲于應付日常公文辦理。

三是執(zhí)行乏力。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有的規(guī)定比較籠統(tǒng)，不好操作；有的制度約束力不強，缺乏有關(guān)監(jiān)管、懲戒機制；有的執(zhí)行主體不明確，造成無人執(zhí)規(guī)或者多頭執(zhí)規(guī)，這些都是執(zhí)行上的問題。法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行。一般來說，地方各級黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目前都存在“重制定、輕執(zhí)行”的問題，跟蹤問效不夠，有些地方和部門用文件落實文件，在文件執(zhí)行落實過程中配合度不高，制度執(zhí)行在基層呈現(xiàn)遞減效應。

四是力量薄弱。各地各部門雖然明確了工作機構(gòu)，但除少數(shù)單設(shè)了機構(gòu)外，多數(shù)掛靠，有的在文書部門，有的在秘書部門，有的在調(diào)研部門。黨內(nèi)法規(guī)人才支撐不足，人員變動頻繁，工作隊伍不穩(wěn)定，工作人員各種專業(yè)都有，但黨建、法學專業(yè)人員比例很低。工作人員把關(guān)能力不足，存在對市場經(jīng)濟運行規(guī)則、稅收法定原則以及黨內(nèi)規(guī)范性文件解釋規(guī)定等方面學習不到位、理解不深入的情形。

二、從嚴夯實黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基礎(chǔ)

按照中央加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的要求，特別是習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要批示精神，各級黨委要堅持從制度建設(shè)入手，著力構(gòu)建健全完備、銜接緊密、運轉(zhuǎn)順暢的工作體系，通過嚴格制度程序提高法規(guī)工作規(guī)范化水平，這是做好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的前提條件。

以制度建設(shè)為根本，嚴守制定、報備和備案審查工作程序。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件起草制定工作制度，從嚴編制黨內(nèi)規(guī)范性文件年度發(fā)文計劃，認真執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)范性文件制定工作規(guī)范，對黨內(nèi)規(guī)范性文件制發(fā)時的審批、起草、征求意見、審議審核、辦理程序等作出明確規(guī)定，力求做到從嚴審批、深入調(diào)研、集思廣益、層層審定。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件報送備案工作制度，制定備案工作手冊，就黨內(nèi)規(guī)范性文件報備原則、報備范圍、報備期限、備案文本等進行規(guī)范，力求做到任務“零停留”、工作“零延誤”。建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作制度，制定備案審查工作規(guī)程，就黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的程序步驟、主要內(nèi)容、方式方法、整改糾錯等進行規(guī)范，對各地各有關(guān)單位的備案文件進行全面審查，并及時糾錯。

以系統(tǒng)建設(shè)為支撐，搭建體系嚴密、配合高效的工作架構(gòu)。建立機構(gòu)人員配置合理、縱向橫向聯(lián)通的工作格局，成立相關(guān)工作機構(gòu)，在人員和經(jīng)費上給予充分保障。同時，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機構(gòu)、人員等問題在更大范圍內(nèi)作出統(tǒng)一部署，各黨群機構(gòu)和各地區(qū)均明確分管領(lǐng)導、工作機構(gòu)和人員，橫向到邊、縱向到底的工作格局基本形成。打造協(xié)同聯(lián)動、相互配合的運行網(wǎng)絡(luò)，建立各級法規(guī)工作機構(gòu)之間、黨委和政府法制工作機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，做到溝通聯(lián)系常態(tài)化、制度化，實現(xiàn)黨的路線方針政策法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間的緊密銜接。同時要充分發(fā)揮法規(guī)專家組的作用，在黨內(nèi)規(guī)范性文件審核制定、備案審查、政策和法律咨詢等方面開展多向互動。

以能力建設(shè)為保障，推崇嚴實作風，礪煉專業(yè)過硬的工作隊伍。著力開展業(yè)務對標，堅持前置審核、會議審議、領(lǐng)導審簽制度，確保黨內(nèi)規(guī)范性文件制定整體質(zhì)量；圍繞不遲報、不漏報、不錯報原則，實現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件有件必備目標；嚴把政策關(guān)、程序關(guān)、文字關(guān)、格式關(guān)，堅持備案審查精益求精。著力推進能力建設(shè)，以政治素質(zhì)建設(shè)為根本、以創(chuàng)新精神為重點、以勤學苦思為途徑，化理論為方法，切實把時間和精力揮灑到提升服務質(zhì)量、交出高分答卷上。著力營造干事氛圍，運用考核“指揮棒”，引導考核對象依照指南行動，形成工作倒逼機制。

三、切實推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)

當前和今后一個時期，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)的重要時期，要切實強化“四個意識”，采取多種措施，以高度的政治責任感和歷史使命感不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把落實黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入黨委抓落實的重要內(nèi)容，持之以恒地把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)抓緊抓實抓好。endprint

一要提高對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)重要性的認識，營造更加濃厚的工作氛圍。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在諸多問題，有些領(lǐng)導同志在出臺規(guī)范性文件時突破法規(guī)制約，過多地強調(diào)工作創(chuàng)新，沒有把相關(guān)要求、程序、規(guī)范作為決策的重要遵循，一個重要原因是對法規(guī)工作認識不足，重視不夠。要把黨內(nèi)法規(guī)制度納入普法教育內(nèi)容，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，對黨員領(lǐng)導干部、執(zhí)紀執(zhí)規(guī)干部進行重點培訓，使其系統(tǒng)掌握。將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況納入各級領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部綜合考評內(nèi)容，在黨政系統(tǒng)乃至全社會營造工作氛圍和輿論聲勢。

二要完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鏈條，盡快形成更加完整的責任體系。打造這個體系，領(lǐng)導的重視和支持是基礎(chǔ)。要爭取將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入各級各部門重要議事議程，納入黨建工作的重要內(nèi)容和考核范疇。積極爭取各級各部門支持配合，建立溝通協(xié)調(diào)機制，及時處理相關(guān)問題，特別是對文件報備、清理等進行協(xié)調(diào)處理。打造這個體系，完善工作機制是重點。完善權(quán)責一致的考核評價機制，及時修訂對各地各部門文件制定、報備、清理等考核評價辦法。按照中央要求，建立黨內(nèi)規(guī)范性文件工作聯(lián)席會議制度，協(xié)商研究規(guī)范性文件制定、備案工作。打造這個體系，加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力度是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中規(guī)范性文件的起草、審核、備案、發(fā)布只是走完了第一步，更重要的是督促落實、監(jiān)督評估、糾錯完善，這個工作做好了才能真正體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件“法”的屬性、“法”的權(quán)威。因此有必要按照發(fā)揮黨委工作部門抓落實職能作用的有關(guān)要求，賦予黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)機構(gòu)監(jiān)督落實、評估糾錯的職權(quán)，推動黨內(nèi)法規(guī)落到實處，對執(zhí)行不力的堅決追究責任。

三要提升黨內(nèi)法規(guī)業(yè)務水平，打造更加堅實的業(yè)務工作平臺。各級黨委要加強黨內(nèi)法規(guī)人才隊伍的培養(yǎng)，不斷加強理論研究隊伍建設(shè)，在各級黨校、知名高校建立黨內(nèi)法規(guī)研究基地，聚集和聯(lián)系黨史黨建、馬克思主義理論、法學、政治學等專業(yè)領(lǐng)域的專家，開展相關(guān)理論和實踐問題的協(xié)同創(chuàng)新研究。要著力抓好專門工作隊伍建設(shè)，把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)力量作為當前優(yōu)先重點加強的方面，充實黨內(nèi)法規(guī)工作人才隊伍，在招考、遴選或調(diào)劑工作人員時向黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)傾斜，并有計劃地加強培養(yǎng)，形成優(yōu)秀人才梯次搭配的局面。建立學習培訓機制，針對各級各部門對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不熟悉的情況，采取以會代訓等方式，加強業(yè)務培訓、宣傳教育，促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)開展。加強指導培訓工作，采取下級派員上掛學習、召開座談會、建立業(yè)務平臺、通報備案情況等方式，提高各地各部門做好黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定、備案和清理工作的能力。

（責編 / 吳耀明）endprint