房地產開發代建公共服務設施的國內外實踐

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，公共服務設施的建設缺口日益增大，在政府財力較為有限的背景下，房地產開發項目代建公共服務設施逐步被國內多個大型城市所采納。該模式是指公共服務設施隨房地產開發項目一同立項，占用獨立地塊，由開發商負責投資建設，建成后無償移交給政府。與政府投資建設相比，代建模式緩解了財政資金壓力，建設效率有所提高。

公共服務設施是城市功能和品質的重要體現，對比北京與國內外在完善公共服務配套設施建設方面的做法，對于北京建設和諧宜居之都具有重要的現實意義。

國內做法

房地產開發項目代建公共服務設施在國內并沒有統一的模式，上海市按照一定的收費標準和建設用地上居住建筑的面積，向建設單位單獨收取居住配套公共服務設施建設費。從2011年5月1日起配套費的征收標準由住宅建筑面積每平方米320元調整為430元。配套費的使用范圍包括：每平米30元由市統籌用于軌道交通建設；住宅建設基地市政公建配套；市政府同意的其他配套設施建設。

在具體征收環節上，上海市《關于本市城市基礎設施配套費征收和使用操作口徑的通知》中規定，建設單位在領取標有住宅建筑面積的建設工程規劃許可證之后、領取規劃許可證對應的建筑工程施工許可證之前，按照規劃許可證核發的住宅建筑面積一次繳清配套費。經認定的保障性住房項目，若開發單位資金確有困難的，經配套費征收主管部門批準后，可以分兩次繳納配套費。對于容積率低于0.8的住宅建設基地，統一按0.8容積率核定征收配套費面積。配套費征收部門應當在建設單位申領項目交付使用許可證前，根據項目實際測繪面積，對已繳納的配套費進行清算，多退少補。

廣州則根據2016年出臺的《廣州居住區配套公共服務設施管理暫行規定》，對居住區配套公共服務設施主要采取無償代建、成本價代建和自建自用三種方式。

對于幼兒園、小學、中學、社區衛生服務中心、文化站、派出所、公共廁所、垃圾收集站、消防站、公交首末站等符合劃撥用地條件的公益性配套公共服務設施，不計入房地產開發項目用地的土地出讓金，由建設單位統一代建，建成后無償移交給市、區住房和城鄉建設行政主管部門。國土資源和規劃行政管理部門在土地出讓底價評估時綜合考慮上述配套公共服務設施的建設成本。

對于變電站、郵政所，由電力、郵政企業按照建設成本出資委托建設單位代建；獨立用地的變電站，可以由建設單位代征用地后移交給電力企業自行組織建設。

群眾性體育運動場地、家庭綜合服務中心、托兒所、農貿市場、老年人福利院、社會停車場和其他商業服務設施等，由建設單位建成后按照規劃確定的使用功能進行使用和組織經營管理。

在建設時序方面，廣州規定全部配套公共服務設施應在規劃地塊建設總量（不含居住區配套公共服務設施的建筑面積）完成80%前建設完成，居住用地內獨立設置的居住區配套公共服務設施應在規劃地塊建設總量完成50%前建設完畢，并取得建設工程規劃驗收合格證。其中，垃圾壓縮站、變電站、公共廁所、社區衛生服務中心、社區衛生服務站、派出所、公交首末站等設施應先于住宅首期工程或者與其同時申請建設工程規劃許可證。

在移交時間和標準方面，廣州規定配套公共服務設施應在取得建設工程規劃驗收合格證后1年內完成，一般由建設單位以毛坯房的標準進行移交。但幼兒園、小學、中學、垃圾壓縮站、公共廁所、變電站、消防站、派出所、公交首末站應當按照標準完成裝修。市、區住房和城鄉建設行政主管部門按照成本價支付給建設單位裝修費用，不得增加接收條件，也不得額外要求增加建筑面積和提高裝修標準。

成都市則鼓勵以社區綜合體方式設置公共配套設施。社區綜合體是指由社區管理、社區文體、社區醫療、社區養老、社區商業等功能等構成的公共服務設施聚集體，包括社區用房、養老服務設施、農貿市場等公共配套設施和便民店、生鮮農產品配送點等便民商業服務設施。

根據《成都市人民政府辦公廳關于加強居住區公共配套設施建設管理的意見》，公共配套設施應納入控制性詳細規劃并予以公布。為提高公共配套設施建設和使用效率、集約利用土地，宜以社區綜合體設置公共配套設施。

在用地管理方面，《意見》指出單獨占地建設的公共配套設施，符合《劃撥用地目錄》的，可采取行政劃撥方式供地；由市、區級財政或市、區級全資國有平臺公司投資建設的農貿市場、社區綜合體等公共配套設施用地，可采取行政劃撥或協議出讓方式供地，協議方式供地的出讓金按所在區域商業用地基準價的20%收取。擬上市出讓宗地周邊規劃服務該宗地的公共配套設施應同步建設，其中農貿市場、中小學、幼兒園、垃圾轉運站等必要的公共配套設施應優先同步建設。

在主體職責方面，成都市成立公共配套設施建設管理小組，負責制定工作目標、年度建設計劃和決策、協調重大事項，領導小組組長由市政府分管領導兼任。領導小組辦公室設在住建委，負責承辦領導小組日常工作、協調、督促成都高新區和五城區公共配套設施建設管理。成都高新區、成都天府新區管委會和各區（市）縣政府設立相應議事協調機構及辦公室，負責所轄區域公共配套設施建設管理工作。

而重慶的公共配套服務設施則以房地產開發企業代建為主，而且嚴格執行房地產開發企業建設承諾制度。

依據最新的《重慶市城市房地產開發經營管理條例（2013年）》，房地產開發企業應當按照開發建設方案對開發項目配套設施的建設內容、建設期限、產權界定、移交使用等事項作出書面承諾，并在辦理預售許可手續之前填寫房地產開發項目配套設施建設承諾書，自預售當日起在銷售現場顯著位置張貼公示。一旦開發商違規，一方面將面臨限期整改和罰款，另一方面購房人也可將承諾書作為重要的起訴證據來進行追責。

國外做法

在美國，通常情況下，城市細分法規要求開發商為新開發項目的居民或租客提供基本的服務設施，包括地方街道、上下水管線、排污設施、停車場和康體設施等。

此外，地方政府還會就開發行為向開發商征收影響費，又稱為“系統開發費用”或“開發影響費”，其數額與開發項目使用公共設施的類型與數量有關，也可以認為是公共設施建設的分攤費用。這些費用主要包括土地代征、設施建設或為公共設施建造等直接支付的費用。

目前越來越多的社區被收取影響費，因為這些收費可以用來支付開發項目邊界以外與項目相關的設施建設費用，是重要的融資工具。例如，開發商必須支付連接費使他們的項目與供水及下水系統相連，而這些費用被用來改善項目場地外的主干線、泵站和水處理設備等。影響費還用來支付服務于多個開發項目的大型公園和康體設施、主要公路路段、排水系統、學校和其他類型的設施。有關收費法規明確了收費標準和計算方法，使開發商可以預先估算將來要支付的費用。大多數社區允許開發商直接建造設施來抵消需繳納的費用。

影響費數額從幾百美元到數千美元不等。由佛羅里達大學政府責任研究中心對33個行政區域的調查表明，1997年每套住戶住宅的平均影響費是11856美元、多戶住宅每套為9118美元、工業用房每1000平方英尺超過1883美元、普通辦公樓每1000平方英尺超過3038美元、零售用房每1000平方英尺超過4207美元。由于服務設施建設需求隨著經濟活動或人口增長步伐日益增加，地方政府收取的影響費用呈現顯著增加趨勢。

與美國的收費模式不同，新加坡主要由開發商配套建設，并由開發商或物業方進行集中經營與管理。但政府在空間布局上采取集中布局模式，一般以3000～9000戶家庭為單位進行設置，用地80～100公頃，含6～7個鄰里組團，并統一稱為鄰里中心。鄰里中心將商業性和公益性項目有機結合，以12項必備功能（超市、銀行、郵政所、餐飲服務、洗衣房、美容美發服務、藥店、文化用品店、維修部、文體中心、生鮮菜場、衛生服務中心）為基礎，以中介服務、禮品鮮花店、書店等為補充。

與傳統的公共服務設施分散布局模式相比，鄰里中心的優勢在于：一是建立了政府主導型社區發展模式，由政府掌握鄰里中心的規劃和建設權，打破了原有居住區由開發商主導規劃、各類社區服務自發形成的社區發展格局。二是對社區服務設施進行集中布局和建設，全方位滿足社區居民的多元化需求，增近社會交往和交流。三是采取獨立建筑形式，根據所在區人口數量，一般建一棟建筑面積在5000～10000平方米的綜合樓，有利于節約土地資源，減少環境污染、噪聲擾民等問題。四是摒棄了傳統商業沿街布局模式，使交通干道兩側不再有路邊商店，保證了城市交通順暢。

北京現狀

按照《北京市居住公共服務設施配置指標》（京政發[2015]7號文）中的分類，北京的居住公共服務設施包括社區綜合管理服務、交通、市政公用、教育、醫療衛生、商業服務6大類52個小類。

近年來，房地產開發項目代建公共服務設施在北京也得到了廣泛應用。依據北京居住公共服務設施的分類標準，通過對市發展改革委2013年到2016年4月期間批復立項的房地產開發項目進行篩選，共查找出138個房地產開發項目的建設內容中有代建的公共服務設施，共建設各類公共服務設施252個，總投資（建安成本，不含土地費用）近50億元。

從代建公共服務設施類型看，教育類設施數量最多，共149個，總建筑面積102.3萬平方米。其中數量最多的是幼兒園，共計102個，規劃建筑面積36.9萬平方米。中小學43個，規劃建筑面積60.9萬平方米，其中小學25個，規劃建筑面積28.2萬平方米，中學9個，規劃建筑面積20.9萬平方米，中小學合校13個，規劃建筑面積16.8萬平方米。幼兒園單個項目的建筑規模一般在3000-4000平方米左右，小學單個建筑面積一般在10000-15000平方米左右，中學和中小學合校面積差異較大，最小的不足10000平方米，最大的近5萬平方米。

社區綜合管理服務類設施共有32個，規劃建筑面積16.9萬平方米。這類設施中使用代建模式的主要是面積比較大的文體設施、養老設施、辦公用房等，以及派出所一類特殊機構。其中，養老服務設施的比重最大，共12個，規劃建筑面積7.3萬平方米。

交通類設施共29個。其中社會停車場18個，公交場站設施11個，包括首末站、停車樓、充電站等。此類設施的特點是占地面積較大，但建筑體量較小。不同項目的建筑體量差異較大，最少的建筑面積僅500平方米，最多的上萬平方米。

市政公用設施類共20個，建筑面積4.8萬平方米。其中郵政、電信類設施9個 ，建筑面積2.6萬平方米。環衛設施7個，建筑面積0.8萬平方米。水電氣熱設施4個，建筑面積1.4萬平方米。

醫療衛生設施類共21個，總建筑面積8.1萬平方米。此類設施中使用代建模式的主要是社區衛生服務中心級別的設施，單個建筑面積一般在2000-4000平方米。其中2個地塊兼有醫療和養老性質，建筑面積分別為7643平方米和12600平方米。

除上述5大類設施之外，代建設施還包括消防站1個，面積4063平方米，位于大興區亦莊新城。

而從代建公共服務設施區域分布看，除核心區的兩個區外，各個區均有涉及房地產開發項目代建公共服務設施。

代建較多的區有豐臺、朝陽和房山。其中豐臺區代建數量居全市第一，58個項目中有20個項目代建了41個公共服務設施。另外，平谷區雖然項目不多，但代建比例較高，12個立項項目中有8個項目代建了11個公共服務設施，內容涉及教育、社區服務、交通、市政多個領域。

較少的區主要位于核心區和生態涵養區。其中核心區兩個區的11個項目，沒有代建公共服務設施。延慶、懷柔、密云這三個區本身房地產開發項目就比較少，相應的代建公共服務設施也比較少。此外，海淀區代建比例也比較低，25個項目只有6個有代建公共服務設施，且除了一個建筑面積14400平方米、投資3759萬元的小學外，其他建筑規模都不大，單個投資不超過1000萬元。

造成各區之間差異的因素主要有三個：一是受本區房地產開發項目數量的制約，近幾年來房地產開發項目集中的區域，使用代建模式的機會也就較多，如豐臺、朝陽。二是區級財政財力強弱不一，財力較強的區代建量較少，如海淀區。三是受公共服務設施缺口情況影響，特別是外來常住人口比重較高的區缺口較大，選擇代建模式可以盡快補充供給，如昌平區、通州區。

從承擔公共服務設施代建任務的項目類型看，各類住宅開發項目中均有所涉及，個別非住宅開發項目也有所涉及。其中商品住宅項目（含自住型商品房）83個，代建公共服務設施共158個；保障房項目52個，代建公共服務設施89個（其中安置房項目37個，代建公共服務設施67個）；其他類型項目4個，包括3個集資建房和1個非住宅項目，代建公共服務設施5個。

房地產開發項目代建公共服務設施，雖然大體上都是政府提供土地、開發商承擔建設成本、建成后移交政府部門，但在細節上，不同地區、不同項目、不同類型代建設施的具體操作方式多種多樣。

在土地出讓方式上，以招拍掛方式供地的商品房項目，代建公共服務設施用地主要采取在出讓范圍之外劃撥土地的方式，也有少部分可以社會化運營的設施（如社會停車場）收取了土地出讓金。保障房、安置房通常采取與住宅一起整體劃撥或協議出讓地塊，并限定各個用途地塊的占地面積及建筑面積。

在移交-接收環節，不同類型的公共服務設施、不同接收主體，方式也不相同。多數公共服務設施是無償接收，郵局等少部分設施，接收方按照一定標準向開發商支付費用。

在接收部門上，有的區是由區住建委先統一接收，再轉給具體使用部門，如朝陽區、豐臺區；有的區則是由相對應的主管部門直接接收，如大興區、房山區；有的是具體使用者接收，如房山區的環衛設施由環衛集團接收。

摸清了北京的家底，掌握了國內外代建公共服務設施的主要做法，有助于對不同領域的代建模式進行深入分析，并在分析利弊的基礎上，提出完善代建模式的對策。

（作者單位：韓偉、楊杰，北京市發展改革委；滕秋潔、賈碩，首都經濟社會發展研究所）