北美船舶排放控制區的監管舉措及對中國啟示

董 雪,董 崗

(上海海事大學經濟管理學院,上海 201306)

北美船舶排放控制區的監管舉措及對中國啟示

董 雪,董 崗

(上海海事大學經濟管理學院,上海 201306)

為有效減少船舶大氣污染物排放,改善港口城市空氣質量和推進綠色航運,中國設立了船舶排放控制區。經過半年多的實施，中國船舶排放控制區已取得初步成效，但排放控制區的監管舉措仍存在不足。借鑒北美船舶排放控制區的主要監管舉措，如實施高頻率抽樣檢查、開展綜合性處罰、實行燃油供應質量監管、構建分工協同模式等，提出推進中國船舶排放控制區實施的對策，包括進一步提高抽檢比例、出臺更加細化的處罰標準、構建燃油供應鏈全程監管體系、借助多平臺強化宣傳溝通等。

北美/中國；船舶排放控制區；監管舉措

一、引 言

當前，船舶排放造成大氣污染情況十分嚴峻。依據IMO GPG Study of 2014[1]，2007—2012年全球航運產生的硫氧化物和氮氧化物約占全球硫氧化物和氮氧化物的15%和13%，其中國際航運約占全球的13%和12%，船舶污染物排放長期處于較高水平。由于船舶污染會影響大氣環境，進而影響港口地區空氣質量，為此，國際海事組織(IMO)下屬的海洋環境委員會(MEPC)設立了四大國際船舶排放控制區(ECA)。其中，北美船舶排放控制區通過采取有效的監管舉措預計到2020年排放控制區內硫氧化物、氮氧化物和可吸入顆粒物將分別降低86%、23%和74%[2]。我國目前也設立了船舶排放控制區來應對船舶大氣污染并取得初步成效，但在具體實施過程中仍面臨著對船舶監管力度不夠等問題。因此，通過借鑒北美船舶排放控制區的主要監管舉措，可為進一步推進我國船舶排放控制區的實施提供有效參考。

二、北美船舶排放控制區概況

2010年5月26日，國際海事組織修訂了防止船舶造成大氣污染的國際公約，指定了美國、加拿大和法國水域的特定部分為北美船舶排放控制區，并于2012年8月1日正式啟用。

(一)地理范圍

北美船舶排放控制區共包括三個部分，一是美國和加拿大太平洋沿海岸地區，見圖1數字1；二是美國、加拿大和法國(圣皮埃爾密克隆)大西洋沿岸外地區和美國墨西哥灣地區，見圖1數字2；三是夏威夷島、毛伊島、瓦胡島等夏威夷島嶼沿岸外的海區，見圖1數字3。

圖1 北美船舶排放控制區范圍

(二)排放標準

2008年10月，國際海事組織的成員國同意修訂國際防污公約附則六并通過了硫氧化物和氮氧化物新標準。

1.硫氧化物

表1總結了附則六中船舶燃油含硫量全球頂限及在北美排放控制區內的含硫量標準。

表1 船舶燃油含硫量標準

注：*對上述5000 ppm的標準，到2018年IMO將審議確定該燃油的可獲得性。

2.氮氧化物

表2總結了在北美ECA內船用柴油發動機氮氧化物排放量應遵循的三級標準。

表2 船舶發動機氮氧化物排放等級

其中針對船舶在排放控制區內適應相應級別的氮氧化物排放標準，又給出以下三個詳細規定：一是2000年1月1日或以后至2011年1月1日以前建造的船舶安裝的船用柴油發動機，氮氧化物排放量遵循第Ⅰ級標準；二是2011年1月1日或以后建造的船舶安裝的船用柴油發動機，氮氧化物排放量遵循第Ⅱ級標準；三是2016年1月1日及以后建造的船舶安裝的船用柴油發動機，在進入排放控制區內，氮氧化物排放量遵循第Ⅲ級標準[3]。

三、北美船舶排放控制區的主要監管舉措

(一)實施高頻率抽樣檢查

依據當前油價，若船方或船舶營運人使用合規低硫燃油來達到排放標準，事實可能出現守法成本高于違規成本情況，船方為避免損失會以“僥幸”心理采取違規行動。為了排查違規船舶，就必須要實施高頻抽樣檢查。根據國際防污公約附則六對北美排放控制區的要求，船東和船舶營運人達到排放標準有三個方法：一是使用合規的低硫燃油；二是使用替代措施；三是尋求例外或要求豁免。船方采取上述任意一種辦法來達到排放標準，美國海岸警衛隊都有權及有責任對其進行檢查。

以美國海岸警衛隊發布的2015年港口國監督檢查報告為例[4]，其中外籍船舶靠港艘次共73 752次，檢查了17 920艘次，相比2014年外籍船舶靠港艘次79 091次，檢查了17 794艘次[5]，檢查比例從22.5%增至24.3%，雖呈緩慢增長趨勢，但總體仍維持較高水平。高頻率的抽樣檢查，使得船東或船舶營運人采取“違規行動”的次數會不斷減少，逐漸轉變為采取“合規行動”。而這一轉變，最直接的效果就是排放控制區內空氣質量得到明顯改善。

(二)開展綜合性處罰

即使提高檢查比例，如果不加強懲罰，對船方或船舶營運人的約束力仍較小。只有雙管齊下，在提高抽樣比例的同時，加強經濟處罰和非經濟處罰，才能起到震懾作用。2015年1月美國環保局針對北美排放控制區船用燃油硫含量應達到的標準制定了經濟懲罰措施。該懲罰措施主要包括兩部分：一是將采取消除違規行為帶來的經濟利好及設定違規嚴重性罰額二者相結合來計算懲罰金額。其中違規嚴重性罰額又包括燃油含硫量超標等級，超標越多，基線罰額也越多，還考慮了違規次數，每天每次違反的罰額區間是＄2500～＄15 000，違反次數越多，罰額越處于區間上方。二是引入調整因子來調整對“違規嚴重性”的罰額界定。其內容包括對故意或疏忽程度界定、協調程度界定、使用違規燃油歷史界定。

而在2015年3月12日，美國海岸警衛隊發布的海事安全警示中又公布了其執行過程中采取的非經濟懲罰措施。內容如下：若懸掛非美國國旗的船舶被查出違反了國際防污公約附則六的規定，美國海岸警衛隊依據國際防污公約和APPS法令有權扣留船舶。同時，海岸警衛隊可對船舶進行潛在的違規行為調查，并由其或環保局進行裁判。視違規的嚴重程度，海岸警衛隊可行使船舶海關放行取消權或扣留權。美國海岸警衛隊曾扣押過涉嫌違法排放的船舶，對船方來說帶來的非經濟損失不亞于經濟損失，可見美國對違法排放船舶進行嚴格監管。所以，到美國的船舶違法排放的程度也在不斷降低。

(三)實行燃油供應質量監管

實施高抽樣檢查和綜合性處罰，是為了加強對船舶的監管，督促船東或船舶營運人積極采取措施達到排放標準。當船東采取合規燃油來達到排放控制區的標準時，也要保證足夠的高質量低硫燃油供應，這就需要對船用燃油供應進行質量監管。美國環保局為了保證船舶在美國本地能夠買到合規燃油，其采取的措施是對岸上的燃油供應商進行檢查，并制定詳細的油品質量保障計劃。除此之外，在2014年12月美國環保局針對排放控制區的船用燃料又作出了如下監管要求：一是進口商和燃油精煉商應該使用ASTMD2622或者另一種權威檢測方法來對每一批進入排放控制區的燃油進行取樣和檢測；二是運輸到船上的燃油，在燃油裝艙期間，船方應該進行燃油取樣并將該樣本從運輸日期始保留至少1年。通過對燃油供應過程開展質量監管達到了源頭和鏈條雙控制，有效地保障了船用燃油質量。

(四)構建分工協同模式

有效的監管舉措需要部門間高度協同才能發揮作用。任一監管行動，部門間職能、主次劃分不清，都可能會導致監管行動無效。在北美排放控制區美國海域內，對船舶排放進行監督的主要是美國環保局、海岸警衛隊以及海岸警衛隊下屬的港口國檢查部門。三部門之間職責明確，協同推進監管行動。例如美國環保局對岸上船用燃油檢查做出要求，海岸警衛隊負責登船進行船用燃油抽檢，發揮具體動態監管作用。又如海岸警衛隊負責對美國籍船舶進行檢查、懲罰，其下屬的港口國檢查部門主要針對外籍船舶進行檢查和懲罰。同時，不僅采取部門分工協同減少排放量，美國環保局還同墨西哥環境和自然資源部門從2009年開始，以幫助建立墨西哥船舶排放控制區進行雙邊合作來減少船舶污染排放量并持續至今，美國環保局主要負責指導制定墨西哥國家船舶排放清單，且預計到2030年設立的墨西哥船舶排放控制區將削減80%的硫氧化物和氮氧化物排放、70%的顆粒物和炭黑物排放[6]，實現空氣質量改善和居民健康效益提升，從而也可進一步減少美國早亡人數。

四、推進中國船舶排放控制區實施的啟示

(一)進一步提高抽檢比例

當船東或者船舶營運人被要求采用合規燃油來達到排放標準時，若采用合規燃油的成本高于違規成本，船方考慮自己的經營成本，可能就會冒著違規的風險去使用違規燃油，而這會造成監管成本和船舶成本不平衡。要想維持二者平衡，應該提高船舶抽樣及燃油取樣比例。北美船舶排放控制區近幾年船舶抽樣比例都維持較高水平且取得一定成效。我國目前對船舶抽樣實施比例不高。以上海港為例，2016年4—10月，上海港共檢查到港船舶3277艘次，其中抽檢船舶中燃油取樣為337艘次，燃油取樣比例為10.3%，查處違規使用低硫燃油31起，違規率約為9.2%，與北美排放控制區相比檢查比例還處于較低水平。因此，必須進一步擴大樣本容量，提高船舶抽樣比例以及燃油取樣比例，嚴格查處船舶違規使用低硫燃油，最大化地降低船用燃油違規率，改善排放控制區內的空氣質量及實現綠色港口[7]。

(二)出臺更加細化的處罰標準

要想讓船舶更好遵守排放控制區的排放標準，除了提高船舶抽樣和燃油抽檢比例外，適當的懲罰額度也不可或缺[8]。北美排放控制區實施了具體的經濟處罰和非經濟處罰，使得船舶違法排放得到有效緩解，而我國依據《大氣污染防治法》的規定，對向大氣排放污染物超過國家和地方規定標準的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款。顯然，我國規定了排放控制區的懲罰總量，但與北美排放控制區相比，對實際執法過程中遇到的“怎么罰、罰多少”問題并沒有給予有效解決，需出臺更加細化的處罰標準。

以上海港為例，目前上海港對船舶船用燃油含硫量違規進行處罰的計算依據是船舶噸位大小和船舶燃油含硫量違規程度，在執行的過程中也不免會出現“如何罰、罰多少”問題?？疾烀绹h保局發布的在北美排放控制區實施的針對燃油含硫量違規的懲罰措施，總結經驗，在我國排放控制區內對船用燃油含硫量違規懲罰可作如下規定：一是在燃油違規程度界定上，改為劃分燃油含硫量等級。例如以0.5%的含硫量為基數，以0.15%的含硫量為公差，以遞增等差數列增至1.5%的含硫量；由于含硫量高于1.5%或者更高，在硫含量目前全球頂限為3.5%的情況下較少見，可適當擴大區間范圍，以0.5%為公差，以遞增數列增長；并根據不同區間的含硫量等級，區別對待并設定不同罰額。二是在根據船舶噸位大小實施處罰時，也引入調整因子即考慮船舶違規次數。設定船舶違規次數上限，并在超過該上限時，設定不同噸位的定量罰額，在計算對船舶的懲罰額度時加入進去。細化處罰標準能有效緩解執法部門面臨的執法困境，同時也能為抽樣比例的提高提供保障。

(三)構建燃油供應鏈全程監管體系

為促進船東或船舶營運人采用合規低硫燃油來達到排放標準，除進一步提高抽檢比例和出臺更加細化的處罰標準外，還應對燃油供應鏈全程進行監管，讓船方能夠買到合規的低硫燃油，保證“加裝上船”燃油質量。在北美排放控制區美國海域內，針對燃油供應鏈監管，主要措施是由美國環保局對岸上船用燃油供應商進行檢查。而在我國排放控制區內[9]，以上海港為例，主要通過海事、質監聯合發文和聯合行動來達到燃油供應鏈監管目的，并在2016年9月查處超標燃油2起。短期來看有一定成效，但立足長期，我國燃油供應鏈還應多部門協同來實現全程供應鏈監管。

首先，在燃油供應鏈監管鏈條引入“互聯網+”模式，建立信息追溯制度，將鏈條上產品生產信息、工廠信息、物流信息錄入數據庫，實現產品信息可追溯，明確責任。其次，引入工商、交通、能源等多部門共同參與，不同部門其職責不同，如交通部門可在物流運輸方面實行監管，工商部門可通過對燃油供應商以信用等級進行分類，實現分級管理并對信用等級低的燃油供應商嚴格監管，以防發生假冒偽劣違法行為等。多部門共同參與發揮的整體功能會大于部分功能之和。最后，建立鏈條上部門間信息共享制度，部門間不僅局限于自己的責任，一部門在檢查過程中發現由其他部門負責的問題可及時通知，減少監管紕漏，提高監管效率。

(四)借助多平臺強化宣傳溝通

監管信息有效傳遞會降低監管成本及提高監管效率。此前，曾有船東或船舶營運人對海事局發布的燃油轉換程序未能有效理解，造成船方在進入排放控制區后未能按照規定進行燃油轉換操作，受到執法部門檢查。一方面給自己帶來不必要損失，另一方面也加大了執法成本?？梢妼崿F信息有力宣傳和溝通十分必要。目前我國的海事信息宣傳平臺還較單一，主要以相關網站發布的信息公告為主。雖能解決及時傳達問題，但在強化溝通上效果不大。為此，建議引入多平臺強化宣傳溝通，比如設立公眾號平臺。公眾號由于其在手機上運行能隨時隨地被查閱，且在公眾號上發布相關文件信息能夠加強監管方與被監管方就相關問題進行及時溝通，發揮內容效度。

五、結 語

通過借鑒北美船舶排放控制區的主要監管舉措，提出完善我國船舶排放控制區監管建議。期冀改善我國港口區域空氣質量，保障居民健康效益；推進船舶節能減排，促進航運技術升級和清潔能源開發，優化產業結構；推動綠色航運，實現航運和環保效益可持續發展。

[1]IMO greenhouse gas study of 2014[R]. London: IMO, 2014.

[2]Designation of North American Emission Control Area to emissions from ships[R]. Washington, D.C.: EPA, 2010.

[3]MEPC. 176(58)[R]. London: IMO, 2008.

[4]Port state control 2015 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2015.

[5]Port state control 2014 annual report[R]. Washington, D.C.: The U. S. Coast Guard, 2014.

[6]U.S.-Mexico cooperation on reducing emissions from ships through a Mexican Emission Control Area[R]. Washington, D.C.: EPA, 2015.

[7]吳小芳,張珞平.綠色航運和綠色航運規劃的研究進展[J].大連海事大學學報(社會科學版),2016,15(4):1-10.

[8]馮淑慧,朱祉熹.嚴格船舶排放控制區監督管理 實現空氣質量改善和航運可持續發展雙贏[J].交通建設與管理,2016(6):64-67.

[9]彭傳圣.我國船舶排放控制區的特點及存在的問題[J].水運管理,2016,38(4):4-8.

2017-01-12 基金項目：上海市政府決策咨詢研究項目(2016-GR-19)；上海市基礎研究重點項目(15590501800) 作者簡介：董 雪(1993-)，女，碩士研究生；E-mail:2829742207@qq.com

1671-7031(2017)02-0054-04

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