呼倫貝爾市水資源開發面臨的問題及對策

劉 冰,舒 成

(1.內蒙古自治區牙克石市財政局，內蒙古 呼倫貝爾 022150; 2.清華大學水利水電工程系,北京 100084)

呼倫貝爾市水資源開發面臨的問題及對策

劉 冰1,舒 成2

(1.內蒙古自治區牙克石市財政局，內蒙古 呼倫貝爾 022150; 2.清華大學水利水電工程系,北京 100084)

水資源短缺是制約呼倫貝爾市社會經濟發展的重要原因之一。分析了呼倫貝爾市水資源開發在水生態保護、水利基礎設施建設、居民飲水安全及水利管理體制等方面面臨的問題。從水利投融資體制改革、水利工程建設、水生態保護與治理、水利管理制度改革四個方面提出了水資源可持續開發利用的模式和應對措施。在合理開發利用的基礎上,解決用水需求并保障用水安全,實現呼倫貝爾市經濟社會持續健康發展。

水資源開發;可持續發展;水資源管理;水利建設;呼倫貝爾市

人類文明都與水資源相關,文明的發展程度依賴于水資源的開發利用程度。水資源的開發利用決定著包括人文系統在內的整個流域生態系統發育的基本走向和命運[1]。

隨著社會對水資源開發需求的日益增長,水資源的綜合開發利用成為國家和地區水資源安全及其可持續發展的關鍵所在,特別是對發展中地區而言更是如此[1]。呼倫貝爾市是內蒙古自治區、東北乃至國家的重要的自然生態屏障,具有不可替代的生態環境功能。隨著社會經濟的發展,水資源短缺和用水需求快速增長。如何解決這一突出矛盾,從根本上解決工程性缺水問題,是加速北部邊疆民族地區經濟和諧發展的重要保障。

1 呼倫貝爾市的水資源現狀

呼倫貝爾市是內蒙古自治區下轄地級市,屬于典型的少數民族聚集地區,總面積26.2萬km2[2],與蒙古、俄羅斯接壤,是中俄蒙三國的交界地帶[3],其經濟發展和社會穩定對于邊疆地區的穩定與國家發展都有著不可替代的意義。

呼倫貝爾市水資源較為充足,獨占內蒙古自治區水資源總量的56.39%,全市水資源可利用總量為121.67億m3,但開發利用程度不高,水資源供給保障能力不足,水資源富集與工程性缺水的矛盾仍是制約呼倫貝爾市社會經濟發展的主要矛盾。

2 呼倫貝爾市面臨的水資源開發問題

“十三五”期間,呼倫貝爾市提出了地區生產總值年均增長7.5%、達到 2 184億元的目標[4]。隨著工業化和城鎮化快速推進,呼倫貝爾市經濟發展、人口增長與水資源支撐能力之間的矛盾日益突出,水生態水環境約束日益凸顯,生態文明建設面臨諸多挑戰。

2.1 水生態問題

《全國主體功能區劃》將呼倫貝爾草原沙地治理區和大小興安嶺森林生態功能區列為限制開發區域,在資源開發與生態文明建設雙重挑戰下,處理好發展經濟與保護生態的關系,成為要解決的重要問題。加快水資源開發利用與保護工作的同時,大力保護和修復森林、草原、湖泊、濕地等生態系統,對于建設我國北方生態屏障具有重要的支撐意義。

2.2 水利基礎設施建設與居民生活用水問題

當前,呼倫貝爾市飲水安全問題仍然沒有完全解決,防洪體系還有待進一步完善,部分河流湖泊水質惡化的局面還沒有根本扭轉,城市供水和農牧區供水問題依舊是重點亟待解決問題。牧民家畜數量成倍增長,草原嚴重退化,畜產品產量與品質嚴重下降,嚴重影響經濟增長。灌區基礎設施和配套工程建設尚不完善。

2.3 水資源開發經濟基礎問題

各項水利工程建設以及水生態的保護與治理、城市用水和農牧區用水的開發建設都離不開經濟的支持,需要大量的資金投入。如何吸引資金進行水利建設,成為未來要解決的主要問題之一。在資金的籌集中,特別需要政策的引導和支持,政策的完善程度成為吸引水利投資的關鍵因素。

2.4 水利管理體制亟待創新

加快水資源開發,制度保障是關鍵。呼倫貝爾市現有的水利管理體制還處于轉型階段,在執行水資源管理“三條紅線”[5]和“四項制度”[6]的同時,還需要加強管理體制和管理制度體系的實踐和創新,在實踐中建立適合呼倫貝爾的管理體系,為水資源開發與生態文明建設保駕護航。

3 呼倫貝爾市水資源可持續開發與利用的措施

針對呼倫貝爾市水資源存在的主要問題,筆者構建了呼倫貝爾市水資源可持續開發與利用的模型(圖1),提出了推進水資源可持續開發與利用的應對策略。

圖1 呼倫貝爾市水資源可持續開發利用模型

3.1 加快水利投融資體制改革

積極爭取國家、自治區投入,加強與自治區水投公司的合作;積極爭取金融貸款支持,加強與農發行、農業銀行等金融機構的溝通銜接,爭取水利項目融資貸款;吸引社會資本投資水利行業,擴大水利融資額度,從而創新投融資體制(圖2)。

圖2 水利工程投資流程

3.1.1 統籌水利基本建設投資規劃,出臺政策吸引金融資金投入

統籌水利基本建設投資規劃,增加可根本性或長期性解決災害影響較大的大中型項目,加大財政資金投入,借助金融機構信貸融資支持[7]。地方政府要從稅費減免、風險補償、擔保條件落實方面吸引金融機構信貸,增加大中型項目貸款,為減少生產經營流動資金貸款風險打下基礎[8]。提高對水利建設項目的信貸支持,降低融資成本,不斷創新信貸模式、完善金融產品。

3.1.2 加強水利基本建設信貸支持政策指導,合理利用金融資金

加強水利基本建設信貸支持政策指導,發揮基層人民銀行指導作用,督促落實金融支持政策,協調地方政府和金融機構共同研究解決農田水利基本建設信貸支持問題[7]。一是加強政策宣傳,搭建政府水利管理部門、水務工程建設經營企業與金融機構的交流磋商平臺[9]。二是鼓勵引導金融支持水利建設,對涉農水利建設給予資金傾斜,增強支持水利建設的資金實力。

3.1.3 吸引社會資本進行融資,擴大水利建設融資規模

社會資本的進入對于水利建設有著重要的補充作用,要出臺政策不斷吸引社會資本投入,擴大水利建設融資規模。完善水價改革和水權制度建設,規范市場,吸引更多健康的資本投入到地方水利建設中。通過PPP 模式將具有一定收益水平的公共項目交給社會資本承擔,如水力發電、供水、灌溉、治污等。通過政府購買水利公共服務的方式,吸引社會資本參與非盈利水利公益項目建設。

3.2 加快水利工程建設

3.2.1 加快大中型水利樞紐工程建設,提高供水能力

呼倫貝爾市地表水資源非常豐富,但地域分布差異極大,通過在水資源豐富的旗市地區、河流建設控制性水利工程進行水資源配置,將呼倫貝爾市的水資源優勢轉化為經濟優勢,實現可持續發展[10]。國家重點推進的172個重大水利項目中,涉及呼倫貝爾市6項(如表1)。

3.2.2 加快城鎮、農牧區安全飲水及供水工程建設

通過建設供水水源工程、水處理設施、管道工程,解決城鄉飲水安全和各類園區工業供水。

a. 以飲用水水源保護為重點,確保飲用水安全,劃分飲用水水源保護區70個(如表2)。并且,對城鎮水源每月開展1次全指標分析,對城市水源每年開展2次全指標分析,按年度對城鎮以上水源開展環境狀況評估,定期執法檢查飲用水水源保護區,及時掌握水源保護區環境狀況及存在的環境風險隱患,嚴肅處理違法行為,及時進行整改,保障群眾飲用水安全。

表1 呼倫貝爾市重大水利項目

表2 呼倫貝爾市水源保護區 個

b. 實施安全飲水及供水工程體系建設。一是城鎮、牧區安全飲水工程,主要解決城鎮農村牧區人口安全飲水;二是工業園區的供水工程。2004—2012年解決了86.40萬人安全飲水,不安全飲水人口從131.21萬人降至44.81萬人(圖3)。近年來加大了工作力度,建設水源井、管道、自來水工程506處(眼),計劃2017年末全部解決安全飲水問題。

圖3 呼倫貝爾市不安全飲水人口數量

c. 推進工業及工業園區供水工程建設。呼倫貝爾水利局規劃從2013年至2017年,在呼倫貝爾經濟技術開發區、滿洲里工業園區、呼倫貝爾嶺東工業開發區、阿榮旗工業開發區、莫力達瓦旗工業園區等地建設7處工業園區及開發區供水工程,7處工業園區需供水量共計2.24億m3,工程總投資26億元。取水水源涉及海拉爾河、呼倫湖補水工程,揚旗山水庫,復興水庫、阿倫河和尼爾基水利樞紐。

3.2.3 加強高效節水灌溉工程,促進農業節水增效

以提高農業用水效率和效益為核心,優化農業產業結構,控制農業總用水量，優化農業用水配置。呼倫貝爾計劃從2013—2017年建設3處大型灌區,即尼爾基水庫下游內蒙古灌區、曉奇子灌區和諾敏阿興灌區。3處灌區總灌溉面積6.898萬hm2,其中水田3.952 7萬hm2,旱田2.945 3萬hm2,可實施灌溉4.666 7萬hm2,并計入相關旗市發展面積,投資共計26.64億元。

3.2.4 全面推進城鎮污水處理設施建設

投產建設污水處理廠15座,總處理能力37.1萬t/d。每年完成COD消減2.5萬t,氨氮消減0.27萬t。對現有污水處理廠實施提標改造,加快污水管網建設,進一步提高工業和生活污水收集處理能力[11]。依法應拆除的入河排污口必須限期拆除。其他規模較大、人口相對集中的城鎮也盡快建設污水處理廠。同時,積極開發利用非常規水源。鼓勵并積極發展城市再生水、疏干水等非常規水資源的開發利用,增加水資源有效供給,把非常規水源開發利用納入水資源統一配置。

3.3 加強生態保護與治理工作

3.3.1 保護湖泊、濕地、草原生態環境

呼倫貝爾市濕地主要分布在額爾古納河流域,有呼倫湖濕地、輝河濕地、額爾古納河濕地、莫日格勒河濕地、根河濕地和二卡濕地。濕地的恢復主要措施是建設河湖聯通工程。20世紀90年代中期建設的烏蘭諾爾引水工程和2009年竣工的引河濟湖工程是最典型的河湖聯通工程,以較少的投資產生了較大的社會效益、經濟效益和生態效益。投資91.26億元進行保護區科研監測、草原生態保護建設[12]、濕地生態系統恢復、水利工程、環境整治、產業結構調整和保護區管護能力提升,共48項內容。包括新巴爾虎左旗、新巴爾虎右旗、扎賚諾爾區和滿洲里市(兩旗一市一區),總面積41 524 km2,基準年為2013年,近期水平年2020年,遠期水平年2030年。

3.3.2 做好水土保持工程

截至2012年,呼倫貝爾市累計完成水保治理面積55.12萬hm2,其中小流域治理面積9.438萬hm2。《呼倫湖流域生態與環境綜合實施方案》規劃從2013—2017年,新增水保治理面積53.33萬hm2,規劃期末達到108.45萬hm2。主要治理措施為小流域治理、坡地植物穿帶、等高耕種植水保林、種草等,不斷加大水土保持治理力度,防止水土流失造成面源污染(如圖4)。

圖4 呼倫貝爾市水土流失治理模式示意圖

3.3.3 大力發展農田草牧場灌溉工程

通過發展農田草牧場節水灌溉和高效節水灌溉,促進糧食增產,確保糧食安全。在牧區通過發展飼草料地節水灌溉,置換大面積草場進行封育,有效保護草原生態。在牧業旗積極推進牧草節水灌溉工程建設,實現牧區水草畜平衡。

3.4 加快水利制度改革

3.4.1 落實最嚴格的水資源管理制度

嚴格落實水資源管理“三條紅線”和“四項制度”,強化用水總量、用水效率和水功能區排污總量控制管理,健全水資源管理責任和考核制度;強化水利工程規范化管理和河湖管理,建設水資源實時監控與管理系統;強化依法治水管水,完善水利法規與水利規劃體系;引入生態補償理念,探索建立生態補償機制及其實施辦法。

3.4.2 明確分級管理責任機制

對灌區基礎設施及其配套工程實行分級管理,分級負責。劃分為部門、鄉鎮、村級以及農民用水戶四級管理層次,并明確各級管理責任[13]。水利部門負責全市灌區基礎設施的監督管理,農牧、財政、國土等部門根據各自職責協同負責,鄉鎮政府負責本行政區域內的監督管理工作,農村灌區管理組織具體負責灌區農田水利基礎設施的管理工作。

3.4.3 建立水利設施長效管理機制

水利工程投入使用后,要明晰產權歸屬,落實管理主體,明確管護責任。按照“以工程養工程”、“誰受益、誰負擔”的原則籌集工程運行管理費用,形成“責、權、利”相統一的管理模式[14]。一是做好每年的水利工程及其配套工程任務建設規劃。二是出臺政策,明確水利工程建設與管護中的責、權、利關系。三是財政預算列支水利工程投入,確保經費投入。

3.4.4 建立規模化經營體系

從政策上向土地規模流轉傾斜,加大對土地流轉服務體系的經費補貼力度,對農村土地流轉達到規模化經營的,政府優先在農業、水利等方面予以扶持。引導建立農民專業合作社、農業龍頭企業,予以減稅讓利,并進一步完善相關配套措施,解決土地流轉后顧之憂。合理規劃土地利用模式,形成多種利用形式互補支持水利建設。

4 結 論

針對呼倫貝爾市經濟發展與水資源開發利用的矛盾,在實踐中尋找出了可持續開發利用的平衡點。在保證經濟發展的同時,以水利投融資為基礎,解決生態保護問題、水利工程建設問題、水利管理體制創新問題,尋找出了可持續開發利用的水資源開發模式。在保證水資源合理開發利用的基礎上,在解決居民用水需求和安全的前提下,實現了經濟健康發展。2015年,呼倫貝爾市地區生產總值達1 595.96億元,人均GDP(按常住人口計算)達到63 131元,按可比價計算同比增長8.2%,增速居全自治區第3位[15]。在解決呼倫貝爾市缺水問題的同時,鞏固了邊疆地區的北方生態屏障,為我國今后的水資源開發利用提供了實踐借鑒,為管理層提供了決策支撐和事實依據。

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[ 3 ] 內蒙古自治區地方志辦公室,內蒙古區情網.內蒙古自治區2014年鑒:呼倫貝爾市[EB/OL] (2016-08-20)[2016-02-24].http://www.nmqq.gov.cn/nianjiankanwu/ShowArticle.asp?ArticleID=20382.

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劉冰(1978—),女,高級經濟師,主要從事水利投資研究。E-mail:yksliuyilin@163.com

舒成(1992—),男,碩士,主要從事水資源及水環境研究。E-mail:shucheng@tsinghua.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.02.013

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1003-9511(2017)02-0059-04

2016-12-16 編輯：陳玉國)