新常態(tài)下完善建設用地分類的思考
——以江蘇省泰州市為例

申雨華，陳凱翔

（1、江蘇省泰州市國土資源局，江蘇 泰州 225300 2、南京信息工程大學，江蘇 南京 210044）

新常態(tài)下完善建設用地分類的思考
——以江蘇省泰州市為例

申雨華1，陳凱翔2

（1、江蘇省泰州市國土資源局，江蘇 泰州 225300 2、南京信息工程大學，江蘇 南京 210044）

隨著新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，土地作為產業(yè)發(fā)展的要素支撐作用日益凸顯，很多項目無法沿襲現(xiàn)有用途分類落實供地，一定程度上影響了土地供應對新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地保障和對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。本文通過對現(xiàn)行土地分類的匯總分析，指出存在的問題，提出修訂完善相關法律法規(guī)、制定統(tǒng)一的建設用地分類體系和明確商住用地中公建配套設施計入不同土地用途等對策。

建設用地；分類；思考

我國的土地分類體系經(jīng)歷了一個隨時間、空間、利用目標和發(fā)展方式的不同而變化的過程，不同部門存在各自的土地分類系統(tǒng)。國土部門執(zhí)行《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》，規(guī)劃部門執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）》。隨著新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，土地作為產業(yè)發(fā)展的要素支撐作用日益凸顯，很多項目無法沿襲現(xiàn)有用途分類落實供地，一定程度上影響了土地供應對新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地保障和對經(jīng)濟發(fā)展的促進推動作用。當前完善建設用地分類，已成為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下國土資源領域推進供給側結構性改革的一個重要切入點。江蘇省泰州市國土資源局與規(guī)劃局密切配合，探索出了兩套標準相互銜接的新思路。

一、現(xiàn)有建設用地分類體系

目前建設用地分類缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉讓條例》、《土地利用現(xiàn)狀分類》、《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》等法律文件都有表述，且具有不同的效力。

《土地管理法》第四條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”。“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。

《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉讓條例》對土地出讓用途和出讓年限進行了規(guī)定。其中居住用地70年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、綜合或者其他用地50年。

《土地利用現(xiàn)狀分類》采用一級、二級兩個層次的分類體系，一級主要按土地用途，二級主要按經(jīng)營特點、利用方式和覆蓋方式進行續(xù)分，共12個一級類，57個二級類。一級類中屬于建設用地的為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地。

《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》采用大類、中類和小類三級分類體系，將城鄉(xiāng)用地分為建設用地和非建設用地兩大類，其中，建設用地包括城鄉(xiāng)居民點建設用地、區(qū)域交通設施用地、區(qū)域公用設施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設用地。城鄉(xiāng)居民點建設用地下的城市建設用地分為8大類、35中類、42小類。8大類包括：居住用地、公共管理與公共服務用地、商業(yè)服務業(yè)設施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與廣場用地。

二、目前建設用地分類存在的問題

2014年4月，國土資源部辦公廳下發(fā)《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》；2015年9月，國土資源部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、商務部五部委下發(fā)《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》；2015年11月，國務院下發(fā)《關于積極發(fā)揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》；2016年7月，住建部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合下發(fā)《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》。一系列文件要求加大土地政策的引導支持，滿足創(chuàng)新用地需求，加大養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等生活性服務業(yè)用地政策落實力度。

新產業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展涌現(xiàn)出許多新模式、新地類，現(xiàn)有土地用途分類短缺無法引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和適應用地需求多元化的需要，給項目用地標準、出讓年限和出讓后續(xù)管理工作帶來一定難度，由于各部門的分類體系不同，對同一地類的調查、統(tǒng)計結果往往相差很大，不利于土地資源合理開發(fā)利用，難以全面掌握土地資源利用現(xiàn)狀，給國土資源管理工作帶來不利影響。

1、現(xiàn)有用地分類難以體現(xiàn)與新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地分類的兼容和銜接

2014年中央經(jīng)濟工作會議上提出，認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)是我國當前和今后一個時期經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，要努力保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，逐步增強戰(zhàn)略性新興產業(yè)和服務業(yè)的支撐作用。時隔一年，《國務院關于加快發(fā)展生產性服務業(yè)促進產業(yè)結構調整升級的指導意見》明確提出“合理安排生產性服務業(yè)用地，對提高自有工業(yè)用地容積率用于自營生產性服務業(yè)的工業(yè)企業(yè)，可按新用途辦理相關手續(xù)”；《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》提出加大新供用地保障力度，明確新產業(yè)新業(yè)態(tài)的用地類型，國家支持發(fā)展的新產業(yè)、新業(yè)態(tài)建設項目，可按工業(yè)用途、科教用途、公用設施用途、商服用途落實用地。新業(yè)態(tài)項目用途不明確的，可經(jīng)縣級以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同國土資源等相關部門論證，在現(xiàn)有國家城市用地分類的基礎上制定地方標準予以明確。無論是生產性服務業(yè)還是戰(zhàn)略性新興產業(yè)，都沒有明確對應的土地用途。

2、缺乏統(tǒng)一的土地用途分類，影響商住用地出讓工作的規(guī)范化管理

2016年2月，中央下發(fā)《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》明確，健全公共服務設施，配套建設中小學、幼兒園、超市、菜市場以及社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務等設施。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條明確：在國有土地使用權出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為出讓合同的組成部分。規(guī)劃條件對公共配套設施提出要求，需配建物業(yè)管理用房、社區(qū)用房、幼托、農貿市場、養(yǎng)老服務用房，國土部門依照規(guī)劃部門的規(guī)劃條件出讓土地。

規(guī)劃部門執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，將幼兒園歸入居住用地中的服務設施用地，而國土部門執(zhí)行《土地利用現(xiàn)狀分類》，將幼兒園歸入公共管理與公共服務用地中的科教用地，不同的歸類導致不同的處理結果。例如“上海大花園”項目，小區(qū)建成后，開發(fā)商總建筑面積不超合同約定總建筑面積，但商業(yè)部分超約定建筑面積、住宅部分少于約定建筑面積。如果按規(guī)劃部門意見，將幼兒園歸入住宅則開發(fā)商不需要補交出讓金；如果按國土部門意見，將幼兒園歸入商業(yè)用地，則開發(fā)商需要補交出讓金。不同的歸類，處理結果差異很大。為此，開發(fā)商與國土部門存在很大的爭議。

三、完善建設用地分類的思考

以解決實際問題為出發(fā)點和落腳點，制定更實際有效的建設用地分類體系，指導新產業(yè)、新業(yè)態(tài)項目用地落戶，對掌握真實可靠的基礎數(shù)據(jù)，有效解決土地出讓后續(xù)管理工作，具有重要的現(xiàn)實意義。完善建設用地分類，應從以下幾個方面入手。

1、修訂完善相關法律法規(guī)

修訂完善與土地資源開發(fā)利用密切相關的《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律法規(guī)，為制定統(tǒng)一的《土地利用現(xiàn)狀分類》提供法律依據(jù)。對于《土地管理法》中明確的“工礦用地”，《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉讓條例》中明確的“工業(yè)用地”，《土地利用現(xiàn)狀分類》明確的“工礦倉儲用地”和《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中明確的“工業(yè)用地”等與土地有關的分類體系都應統(tǒng)一內涵、統(tǒng)一名詞，必要時再往下細分。

2、制定統(tǒng)一的建設用地分類體系

采取全國建設用地統(tǒng)一的分類標準，統(tǒng)一不同建設用地分類體系中的名詞內涵與分類，如明確城市規(guī)劃分類中的“居住用地”、“商業(yè)服務業(yè)設施用地”、“道路與交通設施用地”與土地利用現(xiàn)狀“住宅用地”、“商服用地”、“交通運輸用地”內涵異同，若內涵一致，則統(tǒng)一名詞，若不一致，則建立對照關系表。將各個建設用地分類體系標準統(tǒng)一，并服務于城市規(guī)劃、土地調查、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理等與土地有關的管理活動。規(guī)劃、國土、發(fā)改委等部門可根據(jù)不同目的，結合產業(yè)發(fā)展的特點，學習借鑒深圳明確設置新型產業(yè)用地，包括融合研發(fā)、創(chuàng)意、設計等新型產業(yè)功能以及相關配套服務活動的用地，以及天津創(chuàng)設科技研發(fā)新地類等的先進做法，充分論證可能產生的新業(yè)態(tài)、新用途，在統(tǒng)一的分類體系下，滿足多元化用地需求。

3、明確商住用地中公建配套設施計入不同土地用途的辦法

為進一步規(guī)范土地出讓和不動產登記行為，做好中國國家標準化管理委員會發(fā)布、由國土資源部制訂的《土地利用現(xiàn)狀分類》與住房和城鄉(xiāng)建設部制訂的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》兩種土地分類的兼容銜接工作，針對規(guī)劃部門出具的商住用地出讓規(guī)劃條件中公建配套設施計入相應土地用途的兩套分類體系，江蘇省泰州市明確：農貿市場計入批發(fā)零售用地；社區(qū)用房、養(yǎng)老服務設施用房計入城鎮(zhèn)住宅用地；物業(yè)管理用房按規(guī)劃條件中的商住比分別計入商務金融、城鎮(zhèn)住宅用地；小學、幼托計入科教用地；其他公共配套設施計入建筑面積占比大于50%的商務金融或城鎮(zhèn)住宅用地。并在《國有建設用地使用權招標拍賣掛牌出讓文書》和《國有建設用地使用權出讓合同》中，對公建配套設施計入不同土地用途應該予以約定，避免土地開發(fā)建設過程中和竣工驗收分割登記中開發(fā)商因用途歸類不一引發(fā)的矛盾和爭議，促進商住用地出讓的規(guī)范化管理。

[1] 秦靜：新產業(yè)發(fā)展亟須細化建設用地分類[N].中國國土資源報，2016-03-02.

[2] 洪武揚、徐雅莉、羅婷文：土地生態(tài)分類體系反思與重構[J].中國土地，2015（8）.

（責任編輯：劉冰冰）