中國建立落實2030年可持續發展議程創新示范區的戰略思考

摘要

2016年12月，國務院發布《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》，引起了國內外的廣泛關注，成為當前中國推進可持續發展的標志性事件。本文介紹了該方案的制定過程及其重要意義，對方案的主要內容進行了解析，并提出了近期應圍繞創新示范區建設開展的幾項重點工作。文章認為，建立落實2030年可持續發展議程創新示范區是中國順應全球可持續發展趨勢的必然選擇，是解決國內可持續發展主要問題的迫切需要，是回應國際社會期待的客觀要求。文章提出，在建設落實2030年可持續發展議程創新示范區時關鍵要把握好四個原則：①勇于突破GDP導向的傳統發展思維，真正以可持續發展的理念推動地方發展；②從制約地方可持續發展的瓶頸問題入手，通過制度、科技等各方面的改革和創新，形成成熟有效的系統性解決方案；③調動社會各界的積極性，形成政府引導、市場配置資源、各利益攸關方共同參與的機制；④主動分享系統性解決方案和實踐經驗，為全球可持續發展做出中國貢獻。文章最后提出，面向未來，建設中國落實2030年可持續發展議程創新示范區要做好四個銜接：①加強與國家可持續發展實驗區工作的銜接，形成互為支撐的布局體系；②加強與“綠色技術銀行”工作的銜接，促進先進適用技術落地生根；③加強與國家科技計劃的銜接，促進創新能力的提升；④加強與各領域改革工作的銜接，形成綜合創新示范的局面。

關鍵詞2030年可持續發展議程；創新示范區；可持續發展目標；國家可持續發展實驗區

中圖分類號F001.3

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）04-0001-05doi：10.12062/cpre.20170312

2016年12月，國務院發布《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（國發[2016]69號）（以下簡稱《方案》）。《方案》提出[1]，中國將以現有的國家可持續發展實驗區工作為基礎，建設一批落實2030年可持續發展議程創新示范區。《方案》發布后，中央電視臺新聞聯播、人民日報、新華網等權威媒體進行了集中報道，在國內外引起廣泛關注，包括聯合國在內的許多國內外機構迅速向科技部了解有關情況并希望開展合作，許多地方政府踴躍申報。中國落實2030年可持續發展議程創新示范區（以下簡稱“國家可持續發展議程創新示范區”）已成為當前中國推進可持續發展的一個焦點性行動。筆者全程參與了《方案》起草工作，在此分享一些認識和體會，以期能為國內外相關學者及各地的創建工作提供參考。

1《方案》的制定過程

2015年9月，聯合國可持續發展峰會通過了《轉變我們的世界：2030年可持續發展議程》，（以下簡稱《2030年可持續發展議程》），該議程的核心是設定了未來15年全球在減貧、健康、教育、環保等17大領域共169個可持續發展目標（Sustainable Development Goals， SDGs）[2]，這是聯合國繼制定《21世紀議程》、千年發展目標之后在發展領域確定的又一具有里程碑意義的重要行動。《2030年可持續發展議程》受到了國際社會的廣泛支持，許多國際組織、國家、非政府組織等紛紛圍繞《2030年可持續發展議程》提出行動計劃，如二十國集團在2016年杭州峰會上通過了“落實2030年可持續發展議程行動計劃”等。

中國非常重視《2030年可持續發展議程》的落實。聯合國可持續發展峰會后，外交部牽頭，組織多部門和有關專家研究制定落實舉措。在此過程中，科技部提出了以現有的國家可持續發展實驗區為基礎，遴選一批具有代表性的地方率先開展落實工作，以積累經驗，并建議將這些地區命名為“中國落實2030年可持續發展議程創新示范區”。這一提議得到了外交部的認可并納入了報請中央批準的一攬子落實舉措中，這一攬子舉措也即后來的《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》[3]。

2016年3月，中國召開落實《2030年可持續發展議程》部際聯席會，明確由科技部牽頭研究制定落實2030年可持續發展議程創新示范區的建設方案。科技部非常重視這項工作，成立了由部領導牽頭的專門團隊，筆者參與了這一團隊并擔任具體的執筆人。團隊先后赴浙江、江蘇、湖南等十余個省（市、區）進行了實地調研，召開了十多次實驗區片區會和專家研討會，征求了外交部、財政部、國家發展改革委等20個部門的意見。根據各方面的意見和建議，最終形成了《方案》。《方案》的制定歷時8個月，累計修改50多稿，充分考慮了各部門、各地區的主要建議和訴求。

2出臺《方案》的重要意義

在向外交部建議設立國家可持續發展議程創新示范區時，最初的設想是在現有的國家可持續發展實驗區中直接遴選，在我國發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》時公布創新示范區名單。但是，隨著《方案》起草工作的深入，整個團隊日漸感覺到國家可持續發展議程創新示范區建設是一項高難度的工作，對中國可持續發展戰略的實施具有全局性重要影響。《方案》最終以國務院名義發布，有其客觀必然性。從筆者理解來講，建設國家可持續發展議程創新示范區對中國可持續發展的重要意義主要體現在三個方面。

2.1是順應全球可持續發展趨勢的必然選擇

多年來，國際社會從加強全球金融治理、貿易治理、資金籌措、技術轉移、伙伴關系等多個角度為可持續發展開出了藥方。但實踐證明，促進全球可持續發展的根本途徑是創新。近年來，世界上發達國家和主要發展中大國均圍繞可持續發展的關鍵領域加強創新布局，并把科技創新放在突出位置。聯合國可持續發展峰會把加強科學、技術和創新作為落實《2030年可持續發展議程》的重要執行手段，并圍繞實現SDGs著手建立全球技術促進機制。2016年聯合國召開首屆科學、技術與創新促進可持續發展多利益攸關方論壇，與會各國一致認同應將科學、技術和創新貫穿到所有的SDGs。會議還提出，科學、技術和創新應使所有人受益，應在國家和全球一級制定科學、技術和創新行動計劃和技術路線圖，以支持實現各項SDGs[4]。

2.2是解決國內可持續發展主要問題的迫切需要

進入新世紀以來，中國圍繞可持續發展大力加強創新布局，在農業增產、工業轉型、資源綜合利用、可再生能源開發、疾病防治等領域突破了一批核心技術，在許多涉及基本民生的領域推進了一系列制度改革與創新措施，有力支撐了中國的可持續發展和在總體上實現千年發展目標，尤其是在減貧方面取得的成就舉世矚目[5]。但是，可持續發展的三大支柱并不平衡，例如，生物多樣性保護是唯一沒有實現的千年發展目標，以霧霾為代表的環境問題仍沒有得到有效解決，食品安全事件頻發，社會事業發展相對滯后，貧富兩級分化風險加劇等。創新對環境保護和社會事業發展的支撐和引領能力不足已經成為中國創新驅動發展戰略實施的短板。與全國總體情況相比，在三大支柱的協調發展方面，以技術推廣應用和制度改革創新為抓手的國家可持續發展實驗區則明顯較好。在多年的國家可持續發展實驗區建設經驗基礎上，進一步建立創新示范區，有助于找到破解當前可持續發展主要矛盾的答案，從而為中國整體可持續發展發揮示范帶動作用。

2.3是回應國際社會期待的客觀要求

中國一直致力于做負責任的發展中大國，早在1996年就將可持續發展上升為國家戰略，通過實施中國21世紀議程優先項目計劃等措施，努力推進可持續發展戰略的落實，被譽為推動《21 世紀議程》實施的旗艦[6]。進入新世紀以來，中國在實現經濟發展和民生改善的同時，在力所能及范圍內不斷加大對其他發展中國家的支持和幫助，在全球贏得了廣泛贊譽。國際社會在高度評價過去20多年來中國為全球可持續發展做出的貢獻的同時，也對中國引領全球落實2030年可持續發展議程寄予了很高期望。主動為全球可持續發展提供中國經驗、貢獻中國方案已經成為我們義不容辭的責任。

3《方案》的主要內容解析

3.1關于基本原則

《方案》提出了“創新理念、問題導向、多元參與、開放共享”四個基本原則。對于創新理念，是要求國家可持續發展議程創新示范區所在地政府要勇于突破GDP導向的傳統發展思維，真正以可持續的理念推動地方發展，把創新作為驅動發展的第一動力。雖然中國已經將可持續發展上升為國家戰略整整20年，在國家層面出臺了一系列可持續發展的重大方針政策，但地方與中央的步調并不一致。多年來，GDP導向是全國各地的普遍現象，而對社會發展和環境保護則重視不夠，這也是中國未能避免發達國家走過的“先污染后治理”老路、社會矛盾日漸凸顯等問題的根源。

對于問題導向，是要求國家可持續發展議程創新示范區從制約本地可持續發展的瓶頸問題入手開展創新示范，選擇的問題應對于中國整體可持續發展來講具有普遍性。對于瓶頸問題，通過制度改革、科技創新等各方面的措施，找到系統性的解決方案，從而為中國在總體上解決這些問題積累經驗和提供示范。《方案》中在這一段落使用了“有針對性地提出先進適用技術路線，形成系統解決方案”。這里所提到的“技術路線”是一個寬泛的概念，既包括科技解決路線，也包括政策、管理等改革與創新路線。

對于多元參與，是要調動社會各界參與可持續發展的積極性，形成政府引導、市場配置資源、各利益攸關方共同參與的機制。政府要通過建立健全政策制度等措施，發揮好指揮棒和引路人的角色，促進政府公共資源、社會資源以及各種創新要素向可持續發展的關鍵領域聚焦，如社會事業、環境治理等領域，實現三大支柱的平衡和協調。另外，國際發展實踐表明，在彌合貧富差距、幫扶弱勢群體等可持續發展的重點領域，政府和市場存在失靈現象，公益慈善則發揮著不可替代的重要作用，必須把促進社會力量參與做為創新示范區建設的一個重要方面。

對于開放共享，是要以全球視野推動國家可持續發展議程創新示范區建設。通過對外開放和合作，吸引和匯聚國內外優勢資源，助力國家可持續發展議程創新示范區建設；通過對外開放和合作，向國際社會分享國家可持續發展議程創新示范區的實踐經驗，為全球可持續發展做出中國貢獻。開放共享原則是國家可持續發展議程創新示范區的一個特色，也是與國家生態文明試驗區、國家自主創新示范區等其他國家級實驗示范區建設的重要區別所在。

3.2關于主要目標

《方案》提出“‘十三五期間創建10個左右國家可持續發展議程創新示范區，使科技創新對社會事業發展的支撐引領作用不斷增強，經濟與社會協調發展程度明顯提升”。對于數量的問題，是本著寧缺毋濫、探索中前行的原則確定的，目的是確保納入國家可持續發展議程創新示范區的地方真正具有良好的基礎和代表性。同時，考慮到這項工作涉及內政外交多個方面，不宜一哄而上。從筆者個人認識來看，創建工作會先慢后快，最終數量應控制在20—30個左右，使國家可持續發展議程創新示范區工作能覆蓋中國主要發展類型地區、主要可持續發展問題。

另外，《方案》之所以突出強調科技創新對社會事業發展支撐引領作用，是基于科技創新對社會事業發展支撐能力不足已經成為創新驅動發展戰略實施的短板這一基本判斷。但是，這并不意味著國家可持續發展議程創新示范區不重視科技創新對經濟發展的支撐引領作用。事實上，經濟發展與社會發展互為支撐，社會事業中孕育著新的經濟增長點。《方案》的根本目的是通過激發社會發展領域創新活力，推進供給側結構性改革，反過來促進經濟發展，從而實現經濟社會協調發展[7]。各地發展階段不同、面臨的問題迥異，在具體工作中應立足區情進行科學謀劃和布局，使創新在經濟與社會發展兩個領域協同發力。

3.3關于主要任務

《方案》確立了四項主要建設任務。

第一個是制定可持續發展規劃。《方案》提出參照《2030年可持續發展議程》確定的重點領域，結合當地現實需求制定可持續發展規劃，并加強可持續發展規劃與地方國民經濟與社會發展規劃的有效銜接，形成同一藍圖、同一目標。對于可持續發展規劃的制定，有兩個問題需要正確認識。首先是如何參照《2030年可持續發展議程》的問題。《2030年可持續發展議程》是從全球角度設定的議程，許多SDGs對中國來講并不適用且可操作性不強[8]。在規劃制定時，要更多地借鑒承載于《2030年可持續發展議程》中的發展理念而不是死搬硬套給出的目標，要把當地的發展實際作為制定規劃的首要考慮。另一個是與國民經濟與社會發展規劃的銜接問題。可持續發展規劃涉及經濟、社會、環境等發展的方方面面，和國民經濟與社會發展規劃非常類似。在可持續發展規劃編寫時，應根據《方案》的要求突出宏觀性、戰略性和全局性，制定本地區面向2030年的發展規劃。國民經濟與社會發展規劃是五年期規劃，主要解決近期本地區經濟社會發展的主要問題，在制定時應參照可持續發展規劃所設定的發展定位，并把可持續發展規劃中相應的內容作為重要任務。

第二個是破解制約可持續發展的瓶頸問題。《方案》列出了重大疾病與傳染病防治、健康養老、精準扶貧、廢棄物綜合利用等多個問題，提出圍繞這些問題加強技術篩選，促進科技成果轉移轉化，在產業鏈高端打造新業態新模式，形成成熟有效的系統解決方案。這一建設任務的核心是要找準問題，通過對瓶頸問題的突破帶動全局的發展。在這里需要強調的是，本《方案》所列的問題中沒有提及發展不平衡、不公平等問題，這些問題實質上也是中國可持續發展中的突出問題。但是，這些問題的解決更多地需要體制機制的改革與創新，而不是科技的應用與創新，且中國在這些方面已有相應的改革方案，故在《方案》擬定過程中沒有列出這些問題，這并不等于國家可持續發展議程創新示范區建設不重視這些問題。

第三個是關于探索科技創新與社會事業融合發展新機制。《方案》提出圍繞加快社會事業發展，深化科技體制改革，加大科技對供給側結構性改革的支撐力度，建設惠民科技孵化中心與技術轉移中心等。對于這一建設任務，筆者認為核心目的是使創新驅動發展的布局體系更為完善，使創新驅動發展戰略的實施由“雙輪驅動”完善為“雙輪驅動、雙高地支撐”。《國家創新驅動發展戰略綱要》中提出了科技創新與體制機制創新“雙輪驅動”[9]，并提出了加強國家自主創新示范區、國家高新區等創新示范引領高地建設。但是，這些創新引領高地的共同特點是依靠創新促進經濟發展，但在促進社會發展、生態環境建設方面則存在缺陷。國家可持續發展議程創新示范區的建設就是要彌補這一缺陷，通過探索科技創新與社會事業發展的新機制，激發和促進健康、環保等領域創新活力及相關產業發展，形成創新驅動社會發展和生態環境建設的示范引領高地，與國家自主創新示范區等協同發力，促進創新驅動發展戰略的全面實施。

第四個是分享科技創新服務可持續發展經驗。《方案》提出在國家可持續發展議程創新示范區建設取得成效基礎上，積極向國內同類地區推廣實踐經驗和系統解決方案，通過搭建以科技創新驅動可持續發展為主題的交流合作平臺，向世界提供可持續發展的中國方案。這一建設任務的重點和難點在于搭建交流合作平臺。筆者認為可考慮建立一個“可持續發展創新（國際）論壇”。該論壇要高起點、全球視野，本著先舉辦全國性論壇，條件成熟后升級為國際性論壇的原則籌辦，爭取建成中國參與乃至影響全球可持續發展創新治理的重要平臺。可借鑒生態文明貴陽國際論壇、庫布其沙漠國際論壇等經驗選擇條件較好的地區建立永久會址，論壇通過匯聚國際組織、政府、商界、學界、媒體、民間等各利益相關者，共商創新驅動可持續發展大計，共享可持續發展最佳實踐，共促可持續發展領域先進適用技術轉移轉化，為全球共同落實《2030年可持續發展議程》做出中國貢獻。

4未來展望

國家可持續發展議程創新示范區建設意義重大，難度也很大，需要中央與地方、政府與社會等各利益攸關方的積極參與和密切配合，良性互動。從未來看，應重點做好以下幾項工作。

第一，加強與國家可持續發展實驗區工作的銜接，形成互為支撐的布局體系。在穩步推進國家可持續發展議程創新示范區建設的同時，也要重視現有的國家可持續發展實驗區工作的改進和提升。回顧30年的國家可持續發展實驗區建設，取得的成就有目共睹，但存在的問題也不容回避，亟需在頂層設計、能力建設等方面加強改革和創新，使其煥發新的活力。同時，也要加強對省級可持續發展實驗區建設的指導，促進省級實驗區在探索地方可持續發展模式中的排頭兵作用，并為國家級實驗區發展提供后備資源。努力形成國家與地方互動、示范與實驗相互促進的布局體系。

第二，加強與“綠色技術銀行”工作的銜接，促進先進適用技術在國家可持續發展議程創新示范區落地生根。“綠色技術銀行”是在外交部制定落實《2030年可持續發展議程》舉措時，科技部與國家可持續發展議程創新示范區并行提出的另一個建議。建設綠色技術銀行的設想是借鑒銀行運作理念，以國家科技成果庫中現有的成熟技術為支撐，重點圍繞實現SDGs對技術的需求，專門構建起一個集技術信息收集、技術轉化服務和科技金融融合為一體的新機制。綠色技術銀行的建設有兩個目的：一是為國家可持續發展議程創新示范區提供先進適用技術，二是探索破解科技成果轉化難題的途徑。目前，科技部已與上海市共同啟動了綠色技術銀行的試點建設工作。接下來，應盡快探討二者的工作對接機制，使國家可持續發展議程創新示范區成為綠色技術轉化應用、綠色科技與金融結合的主要基地，實現二者協同發展。

第三，加強與國家科技計劃的銜接，促進創新能力的提升。應考慮在新五類科技計劃中的“技術創新引導專項（基金）”中設立相應的子基金，專門支持國家可持續發展議程創新示范區建設。促進國家工程研究中心、國家技術創新中心、國家臨床醫學研究中心、國家科技資源共享服務平臺等優先面向國家可持續發展議程創新示范區布局。梳理制約國家可持續發展議程創新示范區的典型問題，爭取列入相應的國家重點研發計劃。探索建立由國家可持續發展實驗區專家委員會成員、國家科技計劃承擔者等組成的科技特派團制度，為國家可持續發展議程創新示范區建設提供智力支持，并形成長效機制。

第四，加強與各領域改革工作銜接，形成多元推進局面。國家可持續發展議程創新示范區由科技部主導推動，但絕不能僅僅看成是科技工作，否則將注定無法取得預定效果。目前國家可持續發展議程創新示范區建設已經成立了包括科技部、外交部、國家發展改革委等20個部門組成的部際聯席機制，各部門應緊密合作，共同在國家可持續發展議程創新示范區開展有關可持續發展的創新示范，調動相應的資源支持創新示范區建設。同時，加強與聯合國落實《2030年可持續發展議程》的全球行動相銜接，如聯合國正在建立的全球技術促進機制等。應考慮與南南合作與發展學院、國際發展知識中心等其他落實《2030年可持續發展議程》的相關工作建立合作機制，形成向世界分享中國可持續發展經驗、提供中國方案的“三駕馬車”。另外，研究建立促進社會力量參與國家可持續發展議程創新示范區建設的政策措施，構建起多元參與的機制。

（編輯：于杰）

參考文獻（References）

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Strategic Thinking on the Establishment of the Chinas Innovation DemonstrationZone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development

SUN Xinzhang

（The Administrative Centre for Chinas Agenda 21， Beijing 100038， China）

AbstractIn December 2016， the State Council issued ‘The Development Plan of Chinas Innovation Demonstration Zone for the Implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development （IDZSD）， which attracted wide attention at home and abroad. The IDZSD has become a new milestone of Chinas action for sustainable development. The article introduced the formulating process of the Development Plan of IDZSD， analyzed its significances and main contents， and also puts forward to followup work for establishing the IDZSD. The article believes that establishing the IDZSD is inevitable choice to conform to the trend of global sustainable development for China， urgent need to solve the main problems of the sustainable development for China， and objective requirements to response to the international societies expectations for China. The article put forward to four principles needed to be paid more attention during establishing the IDZSD：①to completely abandons GDPoriented development model and truly promote local development based on the concept of sustainable development； ②to focuses on the bottleneck problem of local sustainable development and explore a systematically effective solution including policy， mechanism and technology innovation； ③ to mobilize the enthusiasm of all sectors of industry and formulate the mechanism of guidance by government， allocation resources by market， promotion by all stakeholders； and ④to proactively share solutions and best practices to the whole world. The article believes that， for the future， the establishment of the IDZSD should be integrated with relatively works： ①to strengthen the integration with National Pilot Zone for Sustainable Development and forms a mutual support layout； ②to strengthen the integration with “green technology bank” and promote advanced and applicable technologies transferr and application in the IDZSD； ③ to strengthen the integration with the National Programmes of Science and Technology and improve innovation capacity of the IDZSD； ④to strengthen the integration with different fields reform processes of sustainable development and preforms a comprehensive innovation demonstration.

Key wordsthe 2030 Agenda for Sustainable Development； Innovation Demonstration Zone； Sustainable Development Goals； National Pilot Zone for Sustainable Development