基于內容分析法的土地利用總體規劃目標偏好研究

劉瓊++高冉++歐名豪??

摘要

土地利用總體規劃需要統籌區域發展多元目標以增強對區域發展的指導力和約束性，因此全面了解我國土地利用總體規劃的政策目標偏好，能為優化規劃技術方法和改革規劃管理體制提供政策參考。鑒于此，本文在分析我國土地利用總體規劃多元目標及其關系的基礎上，采用內容分析法基于全國土地利用總體規劃綱要進行詞頻挖掘構建目標偏好測量維度及體系，進而對兩輪省級土地利用總體規劃文本進行目標偏好的定量測度，結果表明：①土地利用總體規劃是多目標規劃，通過內容分析法可以構建由經濟、社會、生態三大目標構成的目標偏好測量體系；②從目標偏好排序來看，三大目標中社會目標始終是兩輪土地利用總體規劃的首要偏好目標，生態目標是土地利用總體規劃的次要偏好目標，經濟目標排在最后；同時相比上輪規劃，本輪規劃耕地保護子目標次序提前，土地整治子目標次序推后；③從目標偏好程度來看，社會目標的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護子目標的首位偏好度明顯上升；生態目標和經濟目標的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規劃三大目標偏好程度的差異縮小。研究結果說明，我國土地利用總體規劃始終堅持以耕地保護為核心的社會目標偏好，符合其是國土資源管理部門主導的部門規劃的定位；雖然土地利用總體規劃對經濟、社會、生態三大目標的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規劃體系中發揮更大的作用，還需要通過優化規劃技術和改革規劃管理體制進一步均衡經濟、社會、生態目標，以承擔起統領全區域空間發展的要求。

關鍵詞土地利用總體規劃；目標偏好；內容分析法；關鍵詞；詞頻

中圖分類號F301.2

文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2017）04-0016-07

[WTHZ]doi：10.12062/cpre.20170303

我國土地利用總體規劃借助自上而下的五級規劃體系，通過指標約束和用途管制，形成了對土地發展權的分配方案[1-2]，成為影響和支撐區域發展的重要公共政策體系，同時也是土地政策參與宏觀調控的主要工具。但是，當前土地利用總體規劃在統籌區域多元發展目標時存在不足[3]，如偏重經濟發展目標而對生態環境目標重視不夠[4]，重視耕地保護這一社會目標而忽視其他社會目標[3]和防治水土流失等生態目標[5]。這一問題的存在，導致土地利用總體規劃實施時容易與其他空間性規劃產生沖突并陷入執行困境[6]，從而削弱自身對區域發展的指導性和約束力。

針對這一問題，相關研究主要從多目標規劃的視角開展，指出多目標規劃是一種能包含經濟、社會、生態等多種發展目標的決策方法[7-8]，通過將多目標規劃與其他數學模型和技術方法相結合應用于規劃決策，可以得到均衡多種目標的規劃優化方案[9-10]。此外，還有部分學者基于規劃多目標協同的目的對規劃的編制模式進行了反思[3，11]。以上研究都是在規劃目標不協同的問題基礎上開展的技術方法優化和管理體制改革，但這些研究未能回答現行規劃目標偏好優先順序及其偏好程度如何這一問題。因此，本文在分析我國土地利用總體規劃多元目標及其關系的基礎上，采用內容分析法，依據全國土地利用總體規劃綱要對規劃目標進行詞頻挖掘以構建測量維度及體系，進而對兩輪省級土地利用總體規劃開展目標偏好的定量測度，以期為完善規劃技術體系和管理體制提供參考。

1 土地利用總體規劃目標體系及其偏好

1.1我國土地利用總體規劃的目標體系

空間規劃本質上是一種公共政策[12]，作為一種重要類型的空間規劃，土地利用總體規劃是一個完整的公共政策體系。就政策目標而言，公共政策目標是多元的、多層次的[13]。由于土地利用的多效益性，作為公共政策的土地利用總體規劃具有典型的多目標性[4]。已有研究大多認同經濟、社會、生態目標是我國土地利用總體規劃需要考慮的三大主要目標[7-9]，具體來看：

（1）堅守18億畝耕地紅線，保障糧食安全是土地利用總體規劃的社會目標。基于我國人多地少的國情，從80年代編制第一輪土地利用總體規劃開始，保護耕地就成為其主要目標。1998年新《土地管理法》提出“耕地總量動態平衡”的要求后，90年代末編制的第二輪規劃據此建立了自上而下的規劃體系、制定了相應的管控指標，耕地保護目標大大加強；21世紀初編制的第三輪規劃，在18億畝耕地紅線的基礎上對管控指標進行了細化，從而進一步凸顯了耕地保護的社會目標。

（2）提供滿足經濟發展的建設用地，穩步推進城鎮化建設是土地利用總體規劃的經濟目標。我國正處于快速工業化、城鎮化的發展階段，經濟發展需要大量的建設用地投入，因此土地利用總體規劃在配置土地發展權時必需充分考慮經濟目標。21世紀初我國開始編制第三輪土地利用總體規劃，原第二輪規劃提前中止，就是因為原規劃方案未預估到經濟快速發展的形勢，面臨較大的調整必要性；2015年，我國又啟動第三輪土地利用總體規劃調整完善，一定程度上也是因為規劃方案與經濟發展形勢不符。

（3）保護土地生態環境，實現可持續發展是土地利用總體規劃的生態目標。作為一種對區域土地利用結構和布局的全面安排，土地利用總體規劃還需考慮生態目標。1998年長江流域發生特大洪水后，我國開始大規模生態退耕，第二輪土地利用總體規劃亦將這一戰略納入了政策內容；21世紀以后，隨著生態環境問題日益突出，生態退耕、耕地休耕、土壤修復等要求都被土地利用總體規劃納入考慮。

1.2土地利用總體規劃的目標偏好

公共政策的某些目標之間可能相互沖突和不協調[13]，當存在目標沖突時，需要對目標優先次序進行排序[14]。土地利用總體規劃的三大目標往往存在沖突：①保護耕地和保障經濟發展所需的建設用地之間往往存在矛盾，從而使規劃陷入發展和保護的“兩難”局面[15]，說明社會目標與經濟目標間存在明顯沖突；②為追求經濟快速增長而進行的城市用地空間擴張會導致一系列生態環境問題[16]，說明經濟目標與生態目標也存在沖突；③為實現耕地“占補平衡”而進行的未利用地開發，也會對灘涂等未利用地進行擠占，甚至出現將林地劃入基本農田的情況[17]，說明社會目標與生態目標亦有沖突。

因此，面對經濟、社會、生態三大目標間的關系，土地利用總體規劃在編制過程中需要對其權衡取舍，政策決策者會有不同的目標偏好，這種目標偏好主要表現在偏好排序和偏好程度兩個方面。我國土地利用的基本方針是“一要吃飯，二要建設，三要保護環境”[18]，這一基本方針肯定會影響土地利用總體規劃的目標排序和偏好程度。但是不同區域、同一區域不同發展階段的規劃目標偏好可能會有差異，不能一概而論，需要采用一定的方法對其進行全面展示和定量分析。

2研究方法與分析流程

2.1內容分析法

內容分析法始于二戰期間的軍事情報研究，通過用一種系統的、客觀的、量化的方式測量變量，將研究內容簡化為便于處理的數據，以確定信息的特定特征，得出可重復的有效推論[19-20]，具有客觀中立性、研究大量且長期數據的低成本性以及采用不同維度對相同材料進行多次分析的可行性[21]。目前，在公共政策領域，采用內容分析法對公共政策的演進脈絡、發展趨勢開展定量分析的研究日益廣泛[22]。

頻數計量法是內容分析中最基本、使用最為廣泛的量化方法之一[23]。一般認為，人的認知傾向和關注的焦點會通過經常使用的語言文字集中反應出來，使用頻率高的文字處于認知的核心區域[24]，對事物關注程度的變化會反映在文字使用頻率的變化上[25]，土地利用總體規劃作為指導土地利用的重要公共政策，規劃文本中特定的高頻詞可以反映我國土地利用規劃相關組織機構和決策者關注的重心。據此原理，本研究從詞頻分析入手，通過抓取規劃文本中特定的高頻詞，將定性的語言文字資料轉換為定量的統計數據，準確地獲取土地利用總體規劃文本的目標偏好。

2.2數據來源與樣本選擇

通過對中華人民共和國中央人民政府、國土資源部、各省（自治區、直轄市）政府及其國土資源部門等官方網站進行檢索，獲取公開發布的全國和省級土地利用總體規劃文本。其中，上輪全國土地利用總體規劃綱要（1997—2010年）和本輪全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）能夠檢索得到，27個省份（除了西藏、陜西、甘肅和寧夏）的兩輪規劃文本均能檢索得到，最終得到54份省級土地利用總體規劃文本。

2.3構建測量維度及體系

根據土地利用總體規劃“一要吃飯，二要建設，三要保護生態環境”的目標設定，設計經濟、社會、生態3個測量維度，借助武漢大學沈陽教授研發的ROST Content Mining 6.0文本挖掘軟件進行目標高頻詞的提取及頻數測度。首先，為了保證測度標準的統一性，選擇全國層面兩輪土地利用總體規劃綱要作為目標高頻詞提取的來源；其次，考慮到土地利用總體規劃自上而下的規劃體系，上下級規劃文本具有很高的相似性，為了保證測量樣本的豐富性，采用省級層面兩輪土地利用總體規劃文本開展目標高頻詞的頻數測度。具體步驟如下：

（1）建庫。本研究建立了三個數據庫。①分詞累計詞頻庫。利用軟件分別對全國兩輪土地利用總體規劃綱要進行分詞和詞頻統計，分別得到兩輪規劃的分詞累計詞頻，建立第一個數據庫。②利用軟件分別挖掘出兩輪規劃綱要中排在前300的高頻詞，建立第二個數據庫。③將全國兩輪規劃綱要合并成一個文本，利用軟件挖掘出排在前500的高頻詞，建立第三個數據庫。上述所有統計都是經過文本挖掘軟件自帶的過濾詞表過濾，并排除單字詞后的結果。

（2）數據預處理。

每一步處理都以對應的數據庫為基礎。

第一步，在第一個數據庫中，分別計算兩輪規劃綱要中累計詞頻達到總頻次70%的最低詞頻數。這里刪選高頻詞依據的是詞頻分析法中確定高頻關鍵詞閾值的“%WF=P方法”，即所選高頻詞的累積頻次百分比等于某百分值P，且P值范圍多在20%、50%和70%等數值左右[26]，經測試，本文選擇70%作為P值，可以使測量體系更全面。

第二步，以第二個數據庫為基礎，分別統計兩輪規劃綱要中排在前300的高頻詞的最低頻數。

第三步，在第三個數據庫中，根據前兩步得到的最低詞頻數，選取其中的最大值作為最終的閾值，提取詞頻數高于此閾值的高頻詞。

（3）分類編碼。

根據經濟、社會、生態三大目標的內涵，刪除與目標偏好無關的高頻詞，如“土地”、“地區”、“面積”和目標偏好指向度低的高頻詞，如“耕地”、“建設用地”、“林地”等詞，將明顯指向經濟、社會、生態目標偏好的高頻詞進行分類編碼，并對有疑義的詞進行回溯檢索，根據文本情境對關鍵詞的語義進行判斷。

（4）編碼測試及信度檢驗。為了對上述得到的測量體系進行測試，另一位編碼員運用“二八定律”選取高頻詞，即通過“選擇20%的高頻詞，反映80%的信息量”這一原則，分別選取每輪規劃綱要中詞頻排名前20%的高頻詞，并對其進行分類編碼。經檢驗，兩次編碼取得的信度為0.939。最終有25個關鍵詞計入編碼。根據詞義對三大目標下的25個關鍵詞進行歸并，可以將其并入9個子目標，其中“經濟”、“社會”、“生態”3個關鍵詞因無傾向，作為子目標單獨對待，從而得到土地利用總體規劃目標偏好的測量維度及體系（表1）。

2.4建立量化系統

字詞的重要性與它在文本中出現的頻次成正比，本文采用內容分析中使用最廣泛的頻數計量法建立量化系統，統計省級規劃文本中各目標關鍵詞出現的頻數，并將屬于每類目標的關鍵詞詞頻數進行加總。需要注意的是由于文本篇幅存在差異，同一字詞在長文本里可能會比短文本有更高的詞頻，而不管該詞語重要與否，所以統計分析時，不同研究文本之間采用頻數占比等相對值來代替絕對頻數，以消除文本篇幅差異對結果準確性的影響。

3統計結果與分析

根據以上目標偏好的測量體系和分析步驟，可以得到兩輪省級土地利用總體規劃三大目標關鍵詞頻數統計及占比（表2）。

3.1目標偏好排序分析

3.1.1三大目標排序

按照經濟、社會、生態三大目標頻數占比大小進行目標偏好排序，可以得到6種組合形式（表3），除上輪規劃無組合②以外，其他組合均有分布。

具體觀察三大目標，兩輪規劃均出現社會目標首位的省份數顯著超過生態目標首位和經濟目標首位的省份數；

在以社會目標首位的省份中，上輪規劃以經濟目標為次要目標的省份數超過以生態目標為次要目標的省份，本輪規劃則出現了逆轉；另外，上輪規劃中，經濟目標首位的省份數和生態目標首位的省份數相當，而本輪規劃中后者明顯多于前者。

3.1.2子目標排序

在三大目標下，除去“經濟”、“社會”、“生態”3個無傾向的子目標，分別分析經濟首位、社會首位和生態首位時，其子目標偏好的優先順序（表4）。在經濟首位的省份中，上輪規劃和本輪規劃將節約集約用地子目標置于城鎮開發之前的省份居多；在社會首位的省份中，上輪規劃耕地保護優先和土地整治優先的省份數相同，但本輪規劃中絕大多數省份將耕地保護子目標置于土地整治之前；在生態首位的省份中，兩輪規劃生態防治子目標優先的省份數均明顯多于環境保護優先的省份。

3.2目標偏好程度分析

為準確測度規劃對首位目標的偏好程度，借鑒城市首位度的概念，引入“目標首位度”這一指標測度規劃對某一首位目標的偏好程度。

3.2.1三大目標首位度

按照“目標首位度=首位目標頻數占比/第二位目標頻數占比”的計算公式，可以得到省級土地利用總體規劃三大目標首位度（表5）。從經濟、社會、生態三大目標來看，上輪規劃社會目標首位度的均值最高，說明在社會首位時，其相對其他目標的偏好程度遠遠超過經濟首位和生態首位時對其他目標的偏好程度；而本輪規劃社會目標首位度均值最低，說明雖然社會目標首位的省份數與上輪規劃相同，但其偏好程度明顯降低。

值得注意的是，浙江本輪規劃過度偏重經濟開發區建設，導致其經濟首位度高達2.05，拉高了經濟首位度均值，除去浙江異常值后，經濟首位度均值降為1.13。本輪規劃生態目標首位度均值和扣除異常值后的經濟目標首位度均值與上輪規劃相差不大。

3.2.2子目標首位度

同樣去除“經濟”、“社會”、“生態”3個子目標，按照“子目標首位度=首位子目標頻數占比/第二位子目標頻數占比”的計算公式，考察其余6個子目標的首位度（表6）。

上輪規劃中，存在3個子目標首位的情況，包含2個社會子目標（耕地保護和土地整治）和1個生態子目標（生態防治），生態子目標首位的省份數明顯少于社會子目標首位，但其首位度均值高于社會子目標首位度均值。本輪規劃中，存在4個子目標首位的情況，但絕大多數省份均以社會目標下的耕地保護子目標作為首位，其首位度均值也顯著高于其他子目標。

4結論與討論

4.1主要結論

采用內容分析法對土地利用總體規劃的目標偏好進行定量測度，可以得到以下結論：①土地利用總體規劃是多目標規劃，通過內容分析法可以構建由經濟、社會、生態三大目標構成的目標偏好測量體系；②從目標偏好排序來看，三大目標中社會目標始終是兩輪土地利用總體規劃的首要偏好目標，生態目標是土地利用總體規劃的次要偏好目標，經濟目標排在最后；同時相比上輪規劃，本輪規劃耕地保護子目標次序提前，土地整治子目標次序推后；③從目標偏好程度來看，社會目標的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保護子目標的首位偏好度明顯上升；生態目標和經濟目標的首位偏好程度基本不變，總體而言本輪規劃三大目標偏好程度的差異縮小。

以上研究結果說明，我國土地利用總體規劃始終堅持以耕地保護為核心的社會目標偏好，符合其是國土資源管理部門主導的部門規劃的定位；雖然土地利用總體規劃對經濟、社會、生態三大目標的偏好程度差異縮小，但其若要在空間規劃體系中發揮更大的作用，還需要通過優化規劃技術和改革規劃管理體制進一步均衡經濟、社會、生態目標，以承擔起統領全區域空間發展的要求。

4.2簡要討論

內容分析法作為對文本內容進行客觀、系統、量化分析的一種科學研究方法，可以揭露隨意觀察文本時很難發掘的信息。該方法不僅適用于土地利用總體規劃文本的研究，也可以用于其它空間規劃或多目標規劃等公共政策的研究，本文提供了一種定量測度政策目標偏好的研究思路。但是該方法仍然存在一定局限：一方面因測量體系固定，對個別省份出現的異常情況難以靈活處理；另一方面，內容分析法雖然能全面展示規劃目標偏好狀況及變化，但難以揭示目標偏好與區域經濟社會發展水平、資源稟賦的耦合程度，有待進一步研究。

另外需要說明的是，采用內容分析法只能對政策文本本身開展客觀分析，體現的是政策編制階段的目標偏好。但由于公共政策往往存在執行偏差，地方政府在執行土地利用規劃時，其執行偏好可能會與規劃文本目標偏好不一致。

（編輯：田紅）

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