論灤河流域生態保護管理機構的重置*

何輝利 劉小廷

(華北理工大學人文法律學院， 河北 唐山 063009)

論灤河流域生態保護管理機構的重置*

何輝利 劉小廷

(華北理工大學人文法律學院， 河北 唐山 063009)

灤河流域是京津冀重要的水源保護區，但同時也是生態抑制性貧困區。本文首先從灤河流域生態環境惡化的現狀及目前分散管理體制的弊端入手分析灤河流域生態保護的困境及重置灤河流域生態保護管理機構的必要性； 接著，從水資源自然流域特性的理論層面、我國水資源所有權和流域管理法規的法律層面以及國際上流域統一開發管理的實踐經驗層面這三個角度論證重置灤河流域生態保護管理機構的可行性；最后，從灤河流域統一開發管理委員會的性質、組織構成、職能與職責這三大方面對灤河流域統一開發管理機構進行了法律制度框架設計。灤河流域統一開發管理委員會的設置有利于更好協調流域生態環境保護與地方行政區域管理的關系，實現灤河流域生態環境保護與社會經濟發展的共贏。

灤河流域； 生態保護； 管理機構

1 問題的提出：灤河流域生態保護的困境

灤河流域輻射面積較廣，包括冀東22個縣市、蒙南4個旗縣以及遼寧凌源一部分。灤河起源冀豐寧縣，流經冀沽源縣時向北轉入內蒙古境內，流經內蒙古旗縣后又入冀，在冀潘家口附近跨越長城，再經冀灤縣入平原，終經冀樂亭縣注入渤海。燕山、七老圖山、陰山的小灤河、柳河、青龍河等多條支流自北向南匯集形成了灤河干流水系。灤河流域總面積約4.47km2，其中98%為山區，2%為平原地區。灤河全長約900km，流域由西北至東南貫穿400km遼闊區域，流域平均寬度約為100km[1]，流域大多位于環京津貧困帶，屬于生態脆弱區、水源保護區、生態敏感區和貧困區四重耦合區域，經濟發展與生態環境保護矛盾突出。

近年來隨著水資源合理開發大環境改善，國家和各地方政府在如何更好地利用和保護好灤河流域水資源方面做了很多的努力，部分城市甚至以犧牲GDP來保護灤河水系。以河北省北部城市張家口與承德兩市為例，為維持灤河流域水資源水量和確保水質標準，關停壓縮了醫藥、化工、制革、造紙等多家企業和禁止上馬的諸多工業項目。但還是阻止不了灤河流域的生態環境惡化：流域上游植被遭到破壞，造成水土流失情況嚴重，水量減少；流域上游工業廢水及生活污水超標排放、農業用水無組織排放、雨水沖刷排放、選采礦廢水無組織排放等問題加劇了灤河流域水質惡化趨勢[2]；地下水超采致使水位下降、生物、漁業資源銳減，生物多樣性喪失，河道開發利用也不盡合理。雖然國家不斷加大對灤河流域生態環境保護專項資金投入，但是對于不斷惡化的水體環境質量來說，這部分資金猶如杯水車薪，幾十年的無序發展已經嚴重透支了灤河流域的自然凈化能力。流域生態環境恢復需要一個更加完善的生態補償體系，提高生態補償標準，提高生態環境建設利益相關者的積極性主動性[3]。灤河流域居民犧牲了經濟發展的機會，為灤河水環境保護付出了諸多人力、物力與財力，卻不能從環境保護中受益，為了生存和發展，必然會犧牲環境以謀求生存境遇的改善。

目前，灤河流域生態環境治理與保護管理實行的是分散管理體制，涉及海河水利委員會，天津市、河北省水利廳直屬各單位及各地市水行政主管部門諸多單位。水利部轄設的海河水利委員會負責潘家口水庫、大黑汀水庫生態環境管理，引灤濟津水域生態環境保護由天津市水利部門負責，引灤入唐水利工程由唐山市進行管轄，引青濟秦水利項目由秦皇島市相關部門負責，陡河水庫由唐山市管理，洋河水庫由秦皇島市管理。根據以上的水利工程管轄權分制，形成了灤河各干支流生態環境保護以行政區劃進行管理。由于缺乏相關的法律文件支撐，使得河北省委托的河北省灤河河務管理局存在管理范圍模糊、具體職責不清、地位虛化的狀況[4]。流域內各級扶貧辦負責扶貧開發工作，各地方政府所屬的專門項目辦公室或各級農林業、水利、環保等部門負責生態環境建設。多層次且分散的管理機構導致流域水資源無序開發利用，對流域內環境污染缺乏有效的監督管理，對流域內生態環境治理和保護缺乏強有力的約束機制和管理手段，最終導致流域內生態環境惡化與流域居民貧困交織。

可見，要擺脫灤河流域生態保護的困境，就必須首先改變灤河流域生態環境治理與保護管理的分散管理體制，即重置灤河流域生態保護管理機構。同時改變命令式的強制性生態環境保護管理方法，引入市場利益調解機制，通過利益引導灤河流域居民主動保護生態環境。

2 重置灤河流域統一開發管理機構的可行性分析

2.1 重置灤河流域統一開發管理機構的理論分析

水是自然界不可替代的基礎資源，水是人類及所有生物生存發展不可或缺的資源，生態環境的改善也離不開水。流域是基于水的流動和輻射范圍建立的一個特殊區域概念，流域的劃分通常以補水為源、流動為基礎、水體為線、分水嶺為劃分區界。流域基于水流與行政區域進行劃分，有其獨特的水文地質條件，流域是水資源組成中一個重要的環節。流域內水資源平衡以氣態水和液態水的相互轉化得以實現，地表水與地下水相互補充轉化，流域內各干支流、上下游之間的水質水量相互關聯，互相制約。

水資源的利用與開發不能只考慮利益體的個體權益，應當從全局出發，以保護為前提進行有序開發、利用和管理，只有這樣才能更好的照顧各方利益，保證流域生態環境可持續發展。河流的發展要協調各方利益，統一開發，以流域為基礎單元進行統一管理。由各方利益體建立綜合管理職能部門進行流域的開發、利用、治理與保護。綜合運用行政、法律等多種手段，全面權衡流域內的環境、經濟和社會效益。聯合國環境與發展會議于1992年通過了《二十一世紀議程》，該議程指出水資源綜合管理涵蓋地表水與地下水、水質與水量兩個方面，綜合管理應當自流域一級開始，根據流域綜合管理需要確定適合其開發利用特點的管理機制。在世界范圍內已形成以流域為單元進行水資源管理的共識。

2.2 重置灤河流域統一開發管理機構的法律分析

《中華人民共和國憲法》第九條規定：“水流屬于國家所有，國家保障自然資源的合理利用?！薄吨腥A人民共和國憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生態環境，防治污染和其他公害。”于2016年7月2日修訂完成的《中華人民共和國水法》第三條規定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。”《中華人民共和國水法》第十二條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制?！睆囊陨戏蓷l文可以看出，在我國范圍內的流域水資源所有權屬于國家，國務院代表國家行使水資源所有權。基于水資源國家所有權作為自物權，國家對水資源具有占有權能、使用權能、收益權能和處分權能。國家在行使物權權能而管理水資源時在尊重河流的統一性基礎上，將分散的地方政府管理權收歸國家集權統一管理，在我國不但不存在法律上的障礙，而且是有法律依據的。可見，重置灤河流域統一開發管理機構有現行法的支撐，沒有制度障礙。

2.3 國際上流域統一開發管理的實踐經驗分析

他山之石，可以攻玉，世界范圍內流域合理開發的成功經驗不存在國界，我們應當積極利用他國的已有經驗為我所用。美國田納西河流域生態補償的典型案例已經表明，只要管理方法得當，就可以最大限度地實現經濟發展與生態環境保護雙贏。由美國總統簽署，美國國會通過的《田納西河流域管理局法案》第一條規定便是成立田納西河流域管理局，同時賦予該管理局全面負責流域范圍內多元區域規劃建設及資源開發利用、統一管理的權利[5]。該法案以法律的形式，明文規定了田納西河流域管理局的性質、組織構成、人員構成、職責權限等。實踐證明，設置科學合理的田納西河流域管理局不辱使命，不僅保護了流域生態環境，而且促進了流域整體的經濟發展和社會穩定。可見，美國田納西河流域統一開發管理體制及機構的設置此等成功實踐經驗我們是可以進行本土化移植的。

3 灤河流域統一開發管理機構的法律制度設計

流域統一開發管理必須以法律法規為依托，在法律規定的權利義務范圍內進行合理的流域綜合利用。《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等一系列的法律規范，均對我國河流的資源開發、環境保護及監督管理等做了規定。實際運行中出現的水資源占有權、使用權、收益權、處分權往往由不同職能部門與行政機關行使，造成流域生態環境保護操作與落實困難。為了更好地開發利用灤河流域的自然資源，流域生態環境綜合治理與保護管理必須由一個機構集中統一行使管理權[6]，由國務院制定《灤河流域統一開發管理委員會法》，只有“破”才能“立”，實現對灤河流域地方人民政府水行政主管部門、水利部海委引灤工程局等機構和其職能整合。此法的立法目的：為了形成統一協調的灤河流域管理體制，利于水資源優化配置和發揮最大的綜合環境效益，保障和促進灤河流域生態環境與社會、經濟全面協調可持續發展制定本法。核心任務是設置灤河流域統一開發管理委員會，以行政法規的形式規定該機構的性質、組織構成、職能權限以及責任承擔等。

3.1 灤河流域統一開發管理委員會的性質

灤河流域統一開發管理委員會，是對灤河流域進行水資源統一集中開發管理的中央一級行政部門，是具有行政職能的事業單位。管理委員會受國務院的領導和監督，不受流域各地方政府的管理，具有對灤河流域所有資源開發利用和集中統一管理的權利，對灤河全流域實行行政化和公司化聯合管理。

3.2 灤河流域統一開發管理委員會的組織構成

灤河流域可以借鑒美國田納西河流域管理局的組織架構，以管理公司的形式組成灤河生態環境管理機構，以便更有效發揮灤河流域綜合管理職能，實現流域生態環境綜合利用目標。灤河流域統一開發管理委員會由董事會、理事會和企業部組成。董事會設置該委員會主席、總經理、總顧問及總工程師等職位，由相關領域的專家擔任此職，人數奇數，董事會成員應有任期限制。董事會下設諸多執行委員會，此諸多執行委員會都由相關領域的專家和高級管理人員組成，分別主管灤河流域某一領域的工作。灤河流域生態環境管理可以設立水資源綜合利用開發委員會、生態環境規劃建設委員會、生態補償資金管理委員會等。以資金管理委員會為例，其成員可以由財務管理專家、生態環境保護專家等構成，主要負責對國家劃撥的灤河流域扶貧資金、水環境生態補償資金的分配與使用。為了體現現代流域管理的公眾參與和協商的發展趨勢，理事會成員由灤河流域流經的地方政府代表，水源區從事農、林、牧、漁業生產的代表、水源區從事工業生產的代表等受損方代表，流域下游用水戶代表、流域旅游業代表等受益方代表組成，以便形成流域協商決策和協調議事的機制。企業部是灤河流域統一開發管理委員會的直屬公司，可以是總分公司形式的集團公司。企業部將充分利用市場機制對水資源進行開發與保護，從事灤河流域水資源的具體開發利用與保護工作。

3.3 灤河流域統一開發管理委員會的職能與職責

灤河流域統一開發管理委員會的設置，有利于更好協調流域生態環境保護與地方行政區域管理的關系。該委員會組織構成能廣泛吸收流域內各利益方共同參與,科學規劃決策流域內重大事項，從而保障流域統一協調管理的有效實施。該委員會可運用法律、行政、經濟、科技等各種方法,實現對流域資源有效配置調節和對流域環境污染有力控制監督的作用，實現灤河流域生態環境保護與社會經濟發展的共贏。

[1] 呂明權，王繼軍，周偉.基于最小數據方法的灤河流域生態補償研究[J].資源科學，2012.34(1)：166-172.

[2] 代表委員聚焦“生態保護補償機制”建設建言跨區域環境治理[EB/OL].(2016-03-13)[2016-05-10]http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/13/content_5052926.htm.

[3] 京津冀水源地生態補償機制進展緩慢[N].經濟參考報，2016-2-22(7).

[4] 馬志國.灤河流域管理的思考[C]//中國水利學會青年科技工作委員會.中國水利學會第四屆青年科技論壇論文集.北京：中國水利水電出版社，2008：49-52.

[5] 郭日生，周元，周海林，等.生態補償的國際比較：模式與機制[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：227-229.

[6] 何輝利.論京津冀協同發展中流域生態補償的法律制度供給[J].河北聯合大學學報(社會科學版)，2015(3)：14-17.

On reset of ecological protection management institution in Luanhe River Basin

HE Huili, LIU Xiaoting

(NorthChinaUniversityofScienceandTechnologyCollegeofHumanityandLaw,Tangshan063009,China)

Luanhe River Basin is an important water source reserve in Beijing, Tianjin and Hebei. However, it is also ecological inhibitory poverty area at the same time. In the paper, the difficulty of ecological protection in Luanhe River Basin and the necessity of resetting ecological protection management institution in Luanhe River Basin are analyzed from the aspects of present situation of ecological environment worsening in Luanhe River Basin and current defects of scattered management systems. Then, the feasibility of resetting ecological protection management institution in Luanhe River Basin is discussed from theory aspect of water resources natural river basin characteristics, legal level of water resources ownership in China and river basin management regulation as well as practical experience level of international river basin unified development management. Finally, a legal system frame is designed aiming at unified development and management institutions in Luanhe River Basin from three aspects: nature of unified development and management committee in Luanhe River Basin, organization composition, functions and responsibilities. The setup of unified development and management committee in Luanhe River Basin is beneficial for better coordinating the relationship between river basin ecological environment protection and local administrative region management, and realizing win-win of ecological environment protection and social economic development in Luanhe River Basin.

Luanhe River Basin; ecological protection; management institution

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2017.04.011

2015年度河北省社科聯民生調研課題“京津冀協同發展中流域生態補償法律制度供給研究”(課題編號：201501613)

何輝利，華北理工大學人文法律學院講師，法學碩士，研究方向：環境保護法、國際貿易法；劉小廷，華北理工大學人文法律學院副教授，法學碩士，研究方向：行政法

TV213.4

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2096-0131(2017)04- 0031- 04