美國金融監管改革何去何從

文/楊璐 編輯/孫艷芳

美國金融監管改革何去何從

文/楊璐 編輯/孫艷芳

美國金融監管改革將在提高銀行經營自主權和加強系統性風險管控兩方面進行，并將按照“抓大放小”，即加大對大銀行監管、放松對中小銀行監管的思路推進。

為了有效應對金融危機，2010年美國通過了二十世紀三十年代以來規模最大也是最嚴厲的金融監管法案《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，簡稱《多德—弗蘭克法案》，本文簡稱《法案》）。然而，《法案》在實施過程中廣受質疑。2017年2月3日，美國總統特朗普簽署行政命令，要求美國財政部會同金融穩定監督委員會（FSOC）對現有的金融監管法律進行評估，并在120天內提交相關報告。考慮到此前特朗普在競選中一再強調將廢除《法案》，市場普遍認為這啟動了修改甚至廢除《法案》的序幕。就此，筆者將對特朗普推進金融監管改革的可能路徑及影響進行分析。

特朗普推進改革的可能路徑

特朗普金融監管的“核心原則”1. 使美國人能夠在市場中做出獨立的財政決策以及明智的選擇，為退休儲蓄并積累個人財富2. 避免納稅人出資的緊急援助3. 通過更為嚴格縝密的管制影響分析，培養具有活力的經濟增長型金融市場。這種分析可以解決系統性風險以及市場失靈，例如道德危機和信息不對稱4. 使美國企業在國內外市場中相較于外國企業具有競爭力5. 在國際財政談判會議中優先考慮美國利益6. 使政策有效力、有影響、可適用7. 重新樹立聯邦金融監管機構的公眾問責制度，并調整聯邦金融監管框架，使其進一步合理化

特朗普對《法案》的態度代表了共和黨的主流看法。早在2010年《法案》通過之時，兩黨就存在嚴重分歧。共和黨認為，《法案》過于嚴厲，限制了美國金融業的活力，幾乎全部投下了反對票。六年后，特朗普下令重新審視金融監管政策，對于完善美國金融監管體制是有好處的。但筆者認為，《法案》被廢除的可能性不大。首先，《法案》是經過國會審核批準的，廢除和修改《法案》需參議院60個席位的贊成，而共和黨只控制了52個席位。所以要爭取國會支持廢除《法案》比較困難，甚至修改條款也會導致兩黨的激烈爭斗。其次，歷史上廢除金融監管法案也不是一件易事。奠定美國銀行業分業格局的《格拉斯-斯蒂格爾法案》存續了66年（1933—1999年），其從第一次嘗試廢除到最后徹底被廢除，經歷了11年之久。再次，共和黨并沒有全盤否定《法案》的作用，不滿主要集中在那些成本高、效率低的監管上，如妨礙銀行對中小企業貸款的規則、“沃爾克規則” 對于自營交易的限制，以及消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）的合法性和合理性等；而對全資本分析和檢查（Comprehensive Capital Analysis and Review，CCAR）下的壓力測試、銀行“生前遺囑”（恢復和處置計劃）、系統重要性金融機構倒閉的決議機制和將衍生品結算轉移到中央結算平臺等條款，還是持肯定態度的。

那么，特朗普會如何推進金融監管改革呢？其簽署的總統備忘錄列出了金融監管的“核心原則”（見附表），明確了其金融監管改革的基本方向。筆者預測，改革將在提高銀行經營自主權和加強系統性風險管控兩方面進行，并按照“抓大放小”，即加大對大銀行監管、放松對中小銀行監管的思路推進。

第一，改革監管機構，解決監管權力過度和監管負擔過重的問題。由于監管機構具有規則制定、規則解釋的自由裁量權，并且主導《法案》未完成條款的繼續制定，所以從改革監管機構本身入手可以改變規則、停止《法案》的繼續修訂等。措施包括：一是變更監管機構領導層；二是改變監管機構資金來源機制；三是限制權力和加強監督。這些措施只要總統決定或國會簡單多數通過既可。如金融穩定監督委員會（Financial Stability Oversight Council，FSOC）主導非銀行系統重要性金融機構（SIFI）的認定，其領導成員為財政部、美聯儲、證券交易委員會、聯邦存款保險基金等監管機構的負責人。而通過這些成員負責人的重新任命或換屆更替，就可以放松對非銀行系統重要性金融機構的認定，甚至撤銷以前的認定。美聯儲主導的最大和最復雜的SIFI監管，則可以通過變更領導層，使其重新評估SIFI的高風險性以及實施嚴格限制的成本，同時要求美國政府問責局（GAO）對美聯儲進行審計，加強監督。消費者金融保護局領導層以及資金來源機制也可以進行變更，以兩黨多成員委員會代替其單一主管結構，將資金來源從美聯儲融資轉為國會聯邦預算，再通過預算控制來削減其規模和權力。

第二，恢復金融系統活力和風險承受力，加強系統性風險和道德風險防范。一是放松對中小金融機構的監管力度，但對大型金融機構的監管則會趨嚴。具體包括：將銀行控股公司類的系統重要性金融機構的資產門檻提高至500億美元以上，并進行更高審慎監管；免除中小銀行制定滿足CCAR壓力測試下的資本計劃，并放寬中小金融機構提交“生前遺囑”的時間限制。二是對執行效果不好或抑制作用明顯的條款進行放松。如完善“沃爾克規則”的自營交易規定，降低其復雜性，減少對市場流動性的影響；簡化銀行資本要求，更加注重杠桿率，而非以風險權重為基礎的資本充足率，并在控制杠桿率的同時加大銀行承受風險的能力與意愿；廢除對激勵式薪酬和支付比率進行報告的要求等等。三是規范金融行為，遏制金融犯罪，防范道德風險。如在證券業加強對風險較高的高頻交易和以證券為基礎的互換協議的監管，對金融欺詐和內幕交易加大處罰，對經紀人和交易人的誠信加強監督；加強現金跨境流動的管控，推進信息共享以加強反恐融資和反洗錢等。

第三，構建替代法律，逐漸改變金融監管框架。特朗普團隊目前已拋出兩份可替代法律的方案。一是恢復《格拉斯-斯蒂格爾法案》中關于金融業分業經營的核心原則。該法將商業銀行與投資銀行嚴格分立，同時禁止證券公司或投資銀行吸納存款。這可以抑制商業銀行的高風險投資行為。這一原則已被《多德-弗蘭克法案》部分植入，其中的“沃爾克規則”實施后，不少自營交易柜臺已從銀行獨立出來。再度強化分業原則說明共和黨在保障金融業安全與穩定方面只嚴不松，同時也可作為與華爾街談判的籌碼。二是推行《金融選擇法案》（Financial Choice Act）。該法案是由眾議院金融服務委員會主席Jeb Hensaling在2016年9月提出的，主張放開對中小金融機構的監管，對壓力測試適當簡化并減少頻率，放松對信貸評級機構的監管等等，以解決美國小企業近一半的貸款，促進經濟增長；推動消費者金融保護局（CFPB）的變革，加強消費者保護；對上市企業放松監管，如放寬信息披露要求等等。該法案仍在修改中，且近期通過的可能性不大，但卻被視為美國未來金融監管的藍圖。

總體來看，特朗普從《多德-弗蘭克法案》入手開展金融監管立法調整將是一個長期過程，但美國乃至全球金融監管框架仍將迎來重大變革。

對我國金融監管的啟示

第一，妥善應對全球金融“去監管化”趨勢。國際金融監管周期反復呈現“加強監管-放松監管”的循環。美國將引領全球進入新一輪放松監管周期。特別值得注意的是，《巴塞爾協議Ⅲ》修訂進程也一再拖延，說明國際上對實施嚴格監管的分歧也在擴大。對此，我國金融監管改革應充分適應國際放松監管的潮流，探索金融開放與風險防控二者結合的監管新模式，既要防止監管過嚴導致監管套利而擠出國內優質金融資源，使國內金融創新發展活力和競爭力受到抑制；又要防止監管過松導致境內銀企過度加杠桿以及資產泡沫化傾向的再次出現。

第二，原則監管與規則監管應相互結合。“沃爾克規則”難以落實、成本巨大且效果不佳，主要是由于這一監管原則的可操作性較差。無論是監管層本身制定細化且可落實的規則，還是采取要求將監管原則內嵌于銀行自身風險管理流程的原則性監管方式，均難以實現其監管的初衷。對此，應充分認識到原則監管與規則監管應是相互印證和相互支撐的關系，即不可細化操作的監管原則，不是好的監管原則，同時，只注重操作合規性而忽略原則內嵌的監管方式也會導致漏洞百出。對此，我們要充分吸取教訓，避免監管原則概念化和監管操作表面化兩種傾向。

第三，金融監管的重點在于防范系統性風險和市場失靈。特朗普的金融監管原則體現了“有所為、有所不為”的特點。市場風險的承受者和管理者應該是市場主體，而系統性風險和道德風險的防控者，應該是監管機構。政府和市場之間應該厘清職能，政府不應越俎代庖。我國金融監管的重點應放在減少信息不對稱、提高市場透明度、防范金融欺詐和犯罪等方面，通過建立良好的市場環來防止壟斷、促進競爭。

第四，密切防范美國金融監管改革不確定性帶來的跨境資金流動的風險。短期看，監管放松對美國金融業盈利預期會帶來一定提振，催升金融行業股價，吸引資金流入；長期看，如果美國金融監管改革對經濟增長確實起到了促進作用，將進一步吸引資金流入。但一旦在大型機構壟斷、透明度、消費者權益保護程度等方面出現問題，引發風險上升的擔憂，將導致流動性萎縮。對此，我們應密切關注，加強應急措施制定，防范跨境資金流動大幅波動和由此帶來的沖擊。

作者單位：國家外匯管理局綜合司