關于通過改變經濟和金融政策治理霧霾的建議

◎ 全國人大代表、河北省僑聯副主席 胡 翎

關于通過改變經濟和金融政策治理霧霾的建議

◎ 全國人大代表、河北省僑聯副主席 胡 翎

環境專家在談到治理霧霾時，一般會想到是脫硫脫硝、提高油品質量、提高尾氣排放標準、限行停產等末端治理手段。這些都是“治標”措施，因為它們是在經濟主體如企業、投資者、消費者決定進行污染性活動，燃燒石化產品和進行其他污染性生產和消費之后再通過技術手段來減少排放，基本沒有解決抑制污染性經濟活動的激勵機制問題。基于數量模型的研究顯示，從2013-2030年，末端治理措施只能達到PM2.5減排目標的一半，另外一半必須通過改變經濟政策和金融政策，即以改變污染性的產業結構、能源結構和交通運輸結構來達到。

導致我國大面積嚴重霧霾的經濟結構主要有三方面。一是污染性產業結構。在世界大國當中，我國的重工業占比是最高的，而重工業單位產出導致的空氣污染為服務業的9倍。二是污染性能源結構。我國常規煤炭占能源消費的比例為67%，而清潔能源占比只有13%，是發達國家占比的1/3到1/4。給定同樣的當量，燃煤產生的空氣污染為清潔能源的10倍。三是污染性交通運輸結構。我國城市中地鐵出行的比例僅為7%，93%的出行靠公路。而發達國家的大城市中地鐵出行的比例在70%左右。給定同樣的運輸量，私家車出行導致的空氣污染是地鐵的10倍。在我國已出臺的霧霾治理措施中，大部分是末端治理措施，比如脫硫脫銷、提高油品質量、提高尾氣排放標準、控制VOC和其它工業粉塵與建筑揚塵等。研究顯示，如果這些末端治理都做到位，與2012年的水平相比，每噸燃煤排放的PM2.5可以降低70%，每輛汽車的單位公里排放可以下降78%，單位產出的工業與建筑業排放可以下降80%。換句話說，末端治理可以將單位經濟活動量的排放強度降低70%以上。這些降幅聽起來很令人興奮，但是，如果經濟總量每年增長6%，那么在污染性的產業結構、能源結構、交通運輸結構不變的情況下，石化能源消費和汽車消費的快速增長以及污染性工業、建筑業經濟活動量的增長將完全抵消末端治理帶來的減排效應。因此，要將霧霾降低到預期的目標（從2013年的全國城市平均65微克/立方米，降低到2030年的30微克/立方米），必須下大氣力調整產業結構、能源結構和交通運輸結構，而這些調整必須靠經濟和金融政策。治理霧霾所需要的經濟結構調整，主要內容包括GDP中工業和建筑業比重的大幅下降、能

全國兩會會場內外剪影源結構中清潔能源比重和交通運輸結構中軌道交通比例的大幅上升。實驗模型預計，在充分考慮末端治理措施的減排效果之后，要達到治理霧霾的目標，在2030年前，我國第二產業占GDP比重需要降低9個百分點，清潔能源占比需要上升30多個百分點，城市交通中軌道交通占比應該至少提高20多個百分點。預計2013-2020年間，地鐵總里程將上升4倍，2020-2030年間地鐵總里程將增長230%。目前的政策力度遠遠達不到結構調整目標。

導致當前污染性經濟結構的機制性原因主要有三個。一是政府對市場的扭曲。①工業用地價格過低。我國工業用地價格是商業用地價格的1/8，這個比例是其他國家的1/2到1/3。如果工業用地太便宜，自然會激勵工業過度發展。②服務業稅負過高。一些研究表明，很多服務業行業的稅負比工業高。如果稅負太高，資本就不愿意流向低污染的服務業，而愿意留在高污染的工業行業。③服務業準入被過度管制。在教育、衛生、金融等低污染服務行業，民營資本進入十分困難。二是市場失靈。例如燃煤企業的盈利歸企業所有，但對周邊地區造成污染、導致對人體健康的影響，污染成本則由其他人承擔，這是外部性沒有被內生化，或市場失靈的典型。霧霾有很強的跨區域的外部性，這種外部性會導致過度燃煤。跨區域的外部性是指霧霾不只對周邊地區產生影響，還可以飄到兩三百里以外的地區。北京40%的霧霾來自周邊地區，其中相當一部分來自河北，霧霾所產生的負外部性大部分由外地居民來承受。本地燃煤者考慮不到跨區域的外部性，就會在本地過度燃煤。三是企業和消費者缺乏社會責任感。許多企業的唯一目標就是利潤最大化，對其產生的污染是否影響他人并不在意；多數消費者的唯一目標是使自己的效用最大化，對消費帶來的污染影響忽略不計。但一些國家的實踐表明，企業和消費者的行為目標是可以改變的，即企業可以在追求利潤的同時考慮社會責任，一些消費者也愿意多花一些錢來消費綠色產品。企業和消費者的環境保護意識和社會責任感是可以培育的，比如通過強制性環境信息披露提高企業和金融機構的環境責任意識。如果投資者和消費者有了綠色理念，就會主動給綠色產業“補貼”，支持綠色產業發展。

為此建議：

一、進一步加快改革導致工業用地價格過低的體制。應將工業用地在土地供給中的占比降下來，讓工業用地變得更加稀缺、昂貴，以逐步弱化工業投資的沖動。相應地，如果商業用地、住宅用地比重上升的話，這些用地成本的下降就可以刺激低污染的服務業較快發展。

二、國家有關部門糾正間接稅稅負在行業間的扭曲。對稅率的設計應考慮推動經濟向綠色轉型的要求，即讓服務業的稅負下降，從而引導資源流出高污染的制造業行業，進入低污染的服務行業。

三、大幅提高排污費征收標準，提高對清潔能源補貼。應讓排污者付出足夠代價，使其有動力減少高排放產業的投資和生產，愿意主動安裝和使用脫硫脫硝等治理污染的設備。在對排放征收更高的稅費的同時，應加大對清潔能源的補貼力度。我國對清潔能源的補貼占GDP比重是德國的1/3，遠遠低于其它發達國家的補貼水平，這個比例應該在今后一段時期內大幅度提高。

四、在大中城市實行汽車牌照拍賣或擁堵費制度。只有這樣才能抑制私家車過度增長的趨勢。比如在上海競拍一個機動車牌照需要八九萬元，駕車人支付的這筆污染和擁堵成本，迫使他充分考慮到開車的負外部性，因此可以抑制其購買和使用汽車的沖動。而且牌照拍賣可以創造不菲的財政收入，如上海一年可以收到70億元的牌照拍賣費，可以用來投入清潔能源、清潔交通等。

五、改革軌道交通的融資體制，加大推動PPP力度。建地鐵面臨的最大瓶頸就是資金，以前融資大多依靠地方政府融資平臺，向銀行和信托借錢，以后則會越來越困難。未來要加大債券市場，尤其是綠色債券市場對清潔交通項目的支持。在發行主體不具備財務指標，不能以公司為主體發債的情況下，可以鼓勵用綠色項目收益票據的形式融資。另外，還要加大推動PPP模式的力度，引入民間資金進入軌道交通領域。

六、建立PM2.5減排區域間補償機制提高減排效果。霧霾有1/4會飄到200-300公里之外的地方，很多河北的霧霾會飄到北京來，河北經濟發展水平相對較低，沒有足夠的財力去治理霧霾。北京脫硫脫硝這類低成本的霧霾治理工作已經做到位了，靠其他辦法在本地減排成本就很高。比如北京通過補貼電動車達到同樣的減排效果，比在河北搞脫硫脫硝的成本要高幾十倍。也就是說，在北京減排資金的使用效率，遠低于用同樣的投入在河北治霾帶給北京的好處。如果把北京用于本地減排的一部分資金支持河北減排，對北京的好處會遠大于北京在本地減排的好處。這就要求設計一個區域間的補償機制，讓北京出錢來補貼河北減排。在這樣的機制下，北京花同樣的錢，可以得到更好的減排效果。

七、加快落實構建綠色金融體系指導意見具體措施。我國在未來5年中，年均至少有3-4萬億的綠色投資需求。但是政府財政只能拿出10%-15%，還有85-90%的綠色投資需要來自社會資本。這就要求建立一個綠色金融體系，動員和激勵大量社會資本投入到綠色產業。2016年8月，人民銀行等七部委聯合發布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，其中有一系列關于支持綠色金融的具體措施，如通過再貸款、擔保、貼息等措施支持綠色金融；建立強制性的環境信息披露制度；建立強制性的環境責任保險制度；發展碳市場和碳金融產品等。未來的關鍵在于各部委和地方領導高度關注，切實投入人力和精力，抓好《意見》落實，否則就會流于形式，不了了之。

八、通過適當減稅或者貼息來支持綠色債券的發行。綠色債券是為中長期綠色項目提供融資的重要渠道之一。我國去年年初啟動了綠色債券市場，當年我國在境內外發行的綠色債券就達約2300億人民幣（境內約2000億，境外約300億），占全球同期綠色債券發行量的40%，中國一躍成為全球最大的綠色債券市場。但是，如果缺乏適當的激勵機制降低綠色債券發行成本，目前主要靠“聲譽”效應來激勵綠色債券發行的勢頭恐怕難以持續。建議對綠色債券提供一定的財政激勵（如減免綠色債券的利息收入所得稅，或對綠色債券發行人給予一定的貼息）。經估算，如果財政激勵能夠相當于綠色債券發行額的0.1-0.2%（財政成本只有幾十億人民幣），就可能撬動每年額外幾千億的綠色債券的發行。

九、全國碳市場激勵機制的設計堅持市場化的導向。我國已經宣布2017年底要啟動全國性的碳交易市場，如果設計運行得當，碳市場可以成為推動降低碳排放以及二氧化硫、氮氧化物等排放（PM2.5的主要來源）的重要力量。但是，目前在機制設計方面還存在一些隱患。比如在目前的設計中，碳配額由中央向省級政府發放，然后由省級政府分配給企業。這種非市場化的機制可能人為導致同類企業在不同地方獲得不同配額的問題，進而造成弱化碳市場的公平性，扭曲激勵機制。