且看“河長”如何治水

錢敏

2016年10月11日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十八次會議并發表重要講話。會議審議通過了《關于全面推行河長制的意見》，河長制這一河流生態環境管理的重要制度被引入公眾視野。

在這次會議上，習近平強調，中央和國家機關有關部門是改革的責任主體，是推進改革的重要力量。各部門要強化責任擔當，以自我革命的精神推進改革，堅決端正思想認識，堅持從改革大局出發，堅定抓好改革落實。

河長，簡言之就是“一河之長”，河長制使大小河流都有了“負責人”，由各級黨政主要領導負責屬地河流生態環境的管理。河長制是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制所衍生出來的水污染治理制度，目的是保證河流在較長時期內保持河清水潔的良好生態環境。通過河長制，原本無人愿管、被肆意污染的河流，就變成了懸在河長們頭上的達摩克利斯之劍。

河長制是在太湖藍藻暴發后，由江蘇省無錫市首創的。當時，無錫市委、市政府面臨巨大壓力，表面看來似乎只是如何治理爆發的藍藻，而背后隱藏的是無錫市水體污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業違法排污、農業面源污染嚴重等諸多更深層次的問題。

面對這個爛攤子，無錫市委、市政府痛定思痛，決心從根源上進行治理。2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》。其中明確指出：將河流斷面水質的檢測結果“納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容”，“各市（縣）、區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按照有關規定追究責任?！敝嗡儝煦^，推諉搪塞還要被追責，這份文件的出臺，被認為是無錫推行河長制的起源。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落到實處。

眾所周知，河長并非目前行政序列中的官職，如何將這個“虛銜”變“實”，使河長制收到實效，關鍵就在于是否有人因任上不力而被問責。為此，無錫市委、市政府于2007年12月5日印發了市委組織部《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》，文件明文規定：“對環境污染治理不力，沒有完成節能減排目標任務，貫徹市委、市政府太湖治理一系列重大決策部署行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的”，對責任人實施“一票否決”，從而實現把河流水質達標責任具體落實到人。

目標有了，具體如何實施呢？答案是：一河一策。河長們上任后，紛紛著手對負責的河流進行會診，分析污染癥狀，因地制宜，采取一河一策的方法，很快制定出水環境綜合整治方案等一系列措施。在具體實施中，實行“三包”政策，即領導包推進、地區包總量、部門包責任。

不僅如此，還進一步設立了河長制管理保證金專戶，實施河長制管理保證金制度。在無錫市惠山區，每個河長按每條河道個人繳納3000元保證金的要求，在年初上繳區河長制管理保證金專戶，同時，區財政劃撥配套資金，充實到專戶。專戶資金用于對河長制管理工作的開展、推進及獎懲。根據河長制管理最終考核結果，以“水質好轉、水質維持現狀、水質惡化”等綜合指數作為評判標準，進行獎懲。如果水質好轉且達到治理要求，則全額返還保證金并按繳納保證金額度的100%進行獎勵；如果水質不惡化且維持現狀，則全額返還保證金；如果水質繼續惡化，則要全額扣除保證金。

在這種人人有壓力、大家有動力的治污體制下，河流斷面水質明顯改善，河流治理取得了很好效果。全面覆蓋無錫行政區劃的79個考核斷面達標率，從河長制實施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，可謂“河長上崗，水質變樣”。

2008年9月3日，無錫市委、市政府聯合下發《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》?！稕Q定》的出臺，標志著在全國首創的河長制真正從“試水”走向了成熟。

無錫的成功探索給江蘇省帶來了信心，2008年江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣河長制。隨后，全省15條主要入湖河流全面實行雙河長制。每條河都由省、市兩級領導共同擔任河長，雙河長分工合作，協調解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮、村的四級河長管理體系，實現對區域內河流的“無縫覆蓋”，強化了對入湖河道水質達標的責任。

其他省市也紛紛借鑒無錫的成功經驗，由這些地方的各級黨政主要負責人分別承包一條河，擔任河長，負責督辦截污治污。目前，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個省市黨委或政府出臺了文件，在全境推行河長制；16個省區市的部分市縣或流域水系實行了河長制。

北京從2014年起探索河長制試點，起初針對的是全市425條流域面積在10平方公里及以上的河流。2015年，作為跨區河流試點，通惠河實施河長制。2016年，北京在全市范圍內實施河長制，明確每一條河都要有河長來認領，做到管理范圍、職責、內容、資金、監管全覆蓋。兩年多來，效果明顯。

如果說北京河長制的重點在于治理，那么對于先天條件優越的江西來說，河長制的重點則主要在于防范。2015年，江西開始引入河長制，實行區域與流域相結合的方式，設立省、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村五級河長制。由省委書記、省長擔任省級正副總河長，其他省領導分別擔任贛江、撫河、修河、鄱陽湖、長江江西段省級河長，實現了廣覆蓋、高規格和全體系。

浙江也高度重視治水工作，近年來將“五水共治”作為省委、省政府的頭號工作來抓。目前，浙江已初步形成省、市、縣、鄉鎮、村五級聯動的河長制體系，公安機關也參與其中，對應配置了“河道警長”。

從各地推行河長制的效果來看，改變的不僅僅是河流環境，更重要的還有社會心態。隨著水質慢慢變好，群眾也開始自發關注和參與環保事業。從浙江金華黨校反饋的信息來看，近年來隨著治水工作的穩步推進，當地的社會治安狀況明顯好轉，官民關系、鄰里關系較之前都有明顯改善。

河長制的實施，無疑為實現河湖功能永續利用、形成全社會參與的共治共享提供了制度保障。然而，要把這件實事真正辦好，北京市水科學技術研究院黨委書記、教授級高工李其軍認為，還需要重視以下三個方面的關系。首先，需要重視協調好經濟發展和環境保護的關系。其次，要處理好依法治水和考核問責的關系。最后，要統籌好政府責任和利益相關方的關系。

根據2016年12月11日公布的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面推行河長制的意見》，各級黨政主要領導負責制的河長制將在全國范圍內推行。今后，我國31個省級行政區黨委或政府“一把手”將有一個新的頭銜：“總河長”。且看各路河長如何在治水的路上施展自己的才華吧！