上海城鄉一體化發展路徑探析

[摘 要]上海是我國現代化發展水平相對較高的地區之一，但是城鄉體系發展仍不平衡，土地使用集約度不高，基本公共服務設施不盡完善，產城融合不夠，體制機制與城鎮規模、人口結構等不匹配。要實現城鄉統籌、可持續發展，根本出路是走創新型、多中心城鎮發展路徑。文章研究了創新型、多中心城鎮發展路徑必須重點解決好的兩個問題。

上海；城鄉一體化；發展路徑

[關鍵詞]

[中圖分類號] F299.27；F327 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0033-02

2016年4月26日，上海市政府發文，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，建立統一的城鄉戶口登記制度。這標志在上海，“農民”這一身份標識將徹底終結。“農民的終結”將是一場巨大的社會變革。作為長期的農業和農民大國，我國大陸目前的13.7億人中仍有6億多居住在農村。制約中國全面建成小康社會的短板，不在城市而在農村。目前我國總體上的小康社會，還是在城鄉之間發展很不平衡的小康，中國不可能在多數農民的收入在平均收入以下的情況下全面建成小康社會。推進城鄉發展一體化，是實現“四個全面”戰略布局，推進全面建成小康社會的重要途徑。上海是我國現代化發展水平相對較高的地區之一，但是城鄉體系發展仍不平衡，土地使用集約度不高，基本公共服務設施不盡完善，產城融合不夠，體制機制與城鎮規模、人口結構等不匹配。要實現城鄉統籌、可持續發展，根本出路是走創新型、多中心城鎮發展路徑，以新城和新市鎮建設為重心，創新管理體制機制，實現政策向新城和新市政傾斜，財力向新城和新市鎮傾斜，優質公共服務資源向新城和新市鎮集中，加快交通建設，加強環境治理，加大農業現代化步伐，實現創新型城鎮的集合發展，打造多中心的城市創新硅谷，使其成為城市未來發展的新引擎。

創新型、多中心城鎮發展路徑包含以下幾個核心特征：一是創新型小城鎮的發展，它是創新型、多中心城鎮發展路徑的承載主體，沒有創新型小城鎮的發展，也就沒有多中心的出現；二是多中心、創新型城鎮交通網絡的建設，它是實現創新型、多中心城鎮發展的經脈或血管，沒有這一網絡，創新型、多中心城鎮就是一個個孤島，連接不起一體化效應；三是建設宜居宜人的生態環境，這是實現創新型、多中心城鎮發展路徑的重要前提，以生態換發展空間，吸引人力資本、金融資本建設創新型小城鎮；四是完善城鄉統籌的體制機制，核心是城鄉規劃的統籌和財政資金的統籌和傾斜，這是實現創新型、多中心城鎮發展路徑的根本保障。這四方面互為影響，缺一不可。

具體而言，創新型、多中心城鎮發展路徑必須重點解決好以下兩個問題。

上海目前規劃中有9個新城、108個建制鎮，其中有名的古鎮有近30個，每個古鎮都有很多故事，也有著鄉辦、村辦企業的輝煌歷史。當初費孝通先生提出小城鎮發展戰略，是把小城鎮作為連接城市與農民的有效承載地，作為激發農村地區農民主體性力量，實現以工帶農、農民從農村到城市的軟著陸、實現人的城市化而提出來的。這種小城鎮發展的內生動力來自原來村辦企業的發展，來自自然狀態下農村人口向城市的集聚，而不是被征地后農民被迫四處打工、權益得不到保護的被動城市化。

今天，將新城和鎮發展為創新型城鎮也有著現實可行性。農民征地后多數被安置在村莊原址附近，或新市鎮規劃內的農民集中居住區居住。這樣土地級差不大，建房成本相對較低。小城鎮公共資源配置相對較為完善，生活便利度也相對較高。也就是說，實際農民轉換身份后，多數集中在小城鎮內或附近，不可能集中到中心城市。要解決這些失地農民的就業問題，必須在附近安置。目前，上海大眾創新、萬眾創業如火如荼。中心城區高昂的土地成本和生活成本，讓很多“張江男”、“張江女”逃離上海。相比較，上海的新城和鎮是創新創業的洼地，而且有著原生態的農業和良好的生態環境，只要規劃合理，政策聚焦，可以成為上海創新創業的硅谷。從城鎮本身特色出發，以規劃為前提，構建一批低成本、便利化、全要素的眾創空間，吸引大批創新創業者在此集聚，不僅可以推動城鎮加快發展，也必然帶來許多新的就業機會，有效解決失地農民的就業問題，實現城鄉勞動力資源的合理配置。

上海建設創新型城鎮，應該學習借鑒浙江特色小鎮的經驗做法。浙江特色小鎮在內涵上具備四個特征：產業上“特而強”、功能上“有機合”、形態上“小而美”、機制上“新而活”。如余杭夢想小鎮、西湖龍塢茶鎮、臨安云制造小鎮、寧波梅山海洋金融小鎮、臺州仙居神仙氧吧小鎮、嘉興嘉善巧克力甜蜜小鎮、紹興越城黃酒小鎮等。按照“政府引導、企業主體、市場化運作”的方式，未來三年里浙江將重點培育100個特色小鎮。在創建過程中，浙江省注重發揮制度的牽引作用，由投資建設主體推進特色小鎮項目建設，政府要在“規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護”等方面加強引導和服務保障。特色小鎮入圍后，并不能直接享受到省里的有關支持政策，只有在年度考核合格或驗收命名后，才能獲得土地和財政方面支持。上海要調動各區縣和鎮建設創新型城鎮的積極性，必須在農村土地制度改革上做文章：一方面是引導農民宅基地集中歸整，實現增減掛鉤制度，把騰出的土地指標用于創新型城鎮土地開發利用上；另一方面把農村集體建設用地圈用的準工業用地，改建為創客空間，吸引更多的創新創業團隊入駐。

（一）未來的農業。“農民”身份的終結并不意味著農業的消亡，要保障城市兩千多萬常住人口的糧食、蔬果、食品等基本保障，必須加快農業產業結構調整，大力發展高科技現代農業。要充分借鑒上海孫橋現代農業園區經驗，引進世界最先進的技術，轉化為自主技術普及運用。目前，孫橋現代農業園區集聚國家、市區科研項目90項、專利49項、70個知識產權申請，以及應用于產業化的科研成果達百種。他們通過龍頭企業集聚、科技功能輻射、產業鏈延伸，形成了農業檢測、生物技術、種子種苗等六大產業。在設施農業產業方面，現代農業溫室的精品農業，每畝產值七八萬元，相當于普通農地的八九倍收益，等于在寸土寸金的都市郊區，增加了數倍土地。在農產品加工和精深加工產業方面，也極大提升了農業價值，每年精深加工產值近億元，出口近1000萬美元，帶動3萬多畝農作物生產。要進一步發揮孫橋現代農業園區的示范引領作用，帶動上海農業現代化加快發展。

（二）未來的“農民”。從未來現代農業發展來看，家庭農場的出現，集農場主、農業生產者為一體，產生了新型農民的形象。以松江家庭農場主李春風為例，他從2011年開始，種植水稻與養豬相結合，在糧田邊上建豬場，配以現代化的通風、降溫和養殖糞便回收設施。每年飼養生豬2.5批次，每批500頭。種養結合、機農一體后糧食畝產達1200斤。李春風的家庭農場年收入可以達到30萬元左右，其中糧食生產十六七萬元，養豬8萬元左右，機器、農技勞動服務四五萬元，總收入遠遠超過其他非農就業的村民工資性收入。

從李春風身上可以看到，未來的農業生產者大致分成兩部分，一部分是農業科技技術人員，以及農業經營者；另一部分是不占有生產資料、被雇用的農業產業工人。此外，還可能出現“市民+農民”等新型半農半城的群體。隨著《舌尖的滋味》和《生財之路》等欄目的播出，以強烈的廣告效應和示范效應，激發了城里人田園生活的向往。一到節假日或雙休日，許多城里人攜家帶友往農村跑，一派城鄉融合的喜悅景色。現在流行的市民租地種菜的模式，使城里人由白領的身份轉變成“白領+農民”的身份，盡管這個綜合體是松散型的，或者更多地是形式化的，但也是城市資本、人力資本向農村流動的一種形式。尤其隨著人們對環境保護、食品安全的重視程度越來越高，將會有更多的城里人愿意周末到鄉下去種種地、摘摘果實，過過休閑的生活，農業也逐步向消費型農業生產方式轉變。未來，“農民+市民”可能會成為一種新的生活方式，成為城鄉一體化發展的亮麗風景。

作者系上海大學社會學在職博士生