支持供給側結構性改革的財政政策研究

吳川

【摘 要】改革開放以來，隨著改革開放程度的持續深入，以及國際大環境的不斷變化，在經濟總量迅猛擴張的同時，諸多深層次的結構性矛盾與難題也凸現出來。結構性問題是當前我國經濟發展面臨的主要問題，所以解決結構性問題關鍵在于改革。因此本文簡單分析了關于改革的研究的方法。有針對性地減輕企業稅費負擔，增強企業發展活力，加強財政對高新產業扶持力度，提高全要素生產率。轉變財政支持方式，促進新興產業發展。推廣運用PPP模式，創新公共服務供給機制等方面來改革社會保障制度，保障結構性改革實施。

【關鍵詞】供給側結構性改革；財政；政策研究

2015年11月10日舉行的中共中央財經領導小組第11次會議上，習近平主席首次提出了“供給側結構性改革”的概念，稱“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力”。李克強總理隨后也在“十三五”《規劃綱要》編制工作會議上強調，要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端。

所謂“供給側結構性改革”，有別于以往需求端刺激，是回到增長本源，強調制度供給，構建發展新體制，以期通過供給端發力破除當前我國經濟增長所面臨的困境，提高社會全要素生產率，釋放我國經濟增長活力。這并非是我國首次提出供給側改革，細數以往的經濟改革措施，從聯產承包責任制，到國有企業減員增效，實際上都屬于供給側結構性改革。

但總體來講，近20年來我國經濟刺激政策主要還是以需求管理為主，各項總量調控政策實際上都是以促進消費、投資、出口這“三駕馬車”為目的。然而，需求管理多是短期內的調控，一個傾向于需求管理的政府，容易采取刺激性政策和對市場進行直接干預。而當前我國經濟所面臨的是長期性、結構性的問題，傳統的需求管理手段已難以發揮經濟調節作用，因此，供給側結構性改革成為了解決當前我國經濟社會發展問題的關鍵。

一、供給側結構性改革的現實環境

（一）傳統需求管理已無法滿足經濟穩增長需要

改革開放以來，不論是財政政策還是貨幣政策的出臺，大都是以“三駕馬車”理論框架為基礎，其本質還是需求管理，即政策的施力重心均脫不開促進消費、增加投資、擴大出口這三個方面，以此帶動社會總需求的增加，實現經濟增長。

但隨著改革開放程度的持續深入，以及國際大環境的不斷變化，在經濟總量迅猛擴張的同時，諸多深層次的結構性矛盾與難題也凸現出來。具體表現為五個方面：一是結構性矛盾逐漸凸顯，前期過度的低質、重復投資引發了產能過剩，并且絕大多數產能處于價值鏈的最底層。二是2008年全球經濟危機發生以后，美國、歐盟等發達國家進入到長周期的經濟衰退之中，在此背景下，發達國家普遍采取去債務化政策，使得國際需求持續低迷，造成我國以基本工業品出口為核心的外需拉動經濟增長的模式難以為繼。三是隨著境外消費成本的降低，以及民眾收入的增加，國內部分低質、低效的產品已無法滿足國內民眾日益增長的品質需求，使得部分內需轉化為外需。四是由于以往的貨幣政策大都以降息降低企業融資成本為主要調控手段，使得企業金融杠桿處于很高的水平，這在經濟下行的壓力下，金融風險增大。五是隨著經濟增速的放緩，我國稅收進入也隨之下降，但是財政支出剛性使得財政收支缺口增加，財政風險不斷積累，再次運用大規模的財政支出政策擴大內需已不可取。

在傳統需求端改革已無法滿足我國經濟發展需要的情況下，供給側結構性改革為我們提供了一條新的道路，當前我國必須正視國內供求關系矛盾、市場資源配置效率低下等問題，尋求新的調控思路，將政策施力的重心由需求端轉至供給端。

（二）結構性問題是當前我國經濟發展面臨的主要問題

當前我國經濟發展面臨著周期性、總量性等一系列問題，但結構性問題最為突出，是當前我國經濟發展所面臨的主要問題，具體主要存在三個方面：

一是有效供給不足，國內民眾在消費時，由簡單注重數量變為質、量并重，但是當前我國許多企業仍舊是追尋產量，忽視質量，導致與消費者的實際需求脫節，無法真正激發國內民眾的消費潛力。

二是同質供給過多，過剩產能難以消化，供需矛盾尖銳。由于過去幾十年的城鎮化建設和近十年的房地產業畸形發展，導致了建筑原材料行業過度擴張，尤其是鋼鐵、水泥等行業的產能嚴重過剩，成為了當前供給側結構性改革面臨的一個重要難題。

三是全國范圍內經濟發展結構不合理，導致社會總需求增長緩慢，激化供需結構矛盾。當前不管是從全國層面還是省域層面來看，地區與地區間存在較大的經濟發展差距。這種差距會導致為數不多的幾個經濟發達城市成為人口聚集地和消費中心，而其他的經濟欠發達城市則會出現人口外流以及社會消費不足的情況，但是由于生活在欠發達城市的人口占絕大多數，因此會造成全國范圍內的總需求增長不足。

總的看來，這些問題是在經濟的發展中逐步形成的，因此，對這些長期的問題并不能指望通過一些簡單的政策來解決，而是要進行體制改革，重點通過結構性改革解決供給側問題。

（三）解決結構性問題關鍵在于改革

解決供給側結構性問題的根本途徑在于改革。新時期，由于社會供需矛盾成為當前我國經濟發展的主要矛盾，同時供給側問題在該矛盾中起決定性作用，因此要解決當前經濟發展中所面臨的問題就要從供給側角度出發，通過頂層設計，對供給側進行結構性的改革。

首先，改革經濟體制，實行供給側改革的先決條件就是要理清政府與市場的關系。保證政府在經濟調控中不越位，市場調節可以發揮其應有的作用。只有減少政府對微觀經濟事務的干預和對市場的過分調節，真正做到尊重市場經濟發展規律，讓市場機制發揮基礎性調節作用，這樣才能激發市場活力，讓市場調節供需結構問題。

其次，改革財稅體制，核心是理順中央與地方間的財權和事權。當前我國所面臨的產能過剩以及房地產庫存問題很大程度上是由于政府間財權與事權的不匹配造成的。由于政府間事權與財權不匹配，導致地方政府財政吃緊。這種情況下，地方政府為了增加財政收入，一方面，實行土地財政，通過大量賣地籌得財政資金，這樣不僅變相抬高了當地房價，造成房地產業畸形發展、庫存增加，同時增加了金融風險。另一方面忽略當地的資源稟賦和產業特點，大力引進能夠提供高額賦稅的產業項目，導致地區間產業發展雷同，部分產業產能嚴重過剩。推進財稅體制改革可以有效緩解地方財政支出壓力，化解產能過剩和金融風險問題。

再次，改革經濟所有制。國有企業在我國經濟體制中占主導地位，由于政府權力的過度干預以及部分國有企業領導者的權力尋租行為，導致一些企業資源配置低下，同時阻礙了我國經濟市場化改革。鼓勵非公有資本參與到國有企業中來，促進非公有制企業的發展，可以增強我國經濟增長活力，強化市場對經濟結構的調節作用。

最后，改革市場監管體制。當前我國市場監督體制不健全，導致市場上存在著各種各樣的假冒偽劣產品，在很大程度上降低了民眾的消費需求，這也是導致我國產品市場出現產能過剩的一個重要原因。通過市場監管體制的改革，可以保障市場上的產品質量，重建消費者對國內市場的信心，提高民眾的有效需求，保證產品的供需平衡。

我們不難看出當前中國經濟所面臨的主要是供給側、結構性、體制性的問題，這些都不可能通過以往短期的需求側刺激政策來進行解決，因此必須通過供給側結構性改革，保證我國經濟持續快速發展。

二、財政支持供給側結構性改革的政策框架

從國際經驗看，西方發達國家推進供給側改革時，在財政方面采取的措施主要是實施大規模減稅政策，推行公共產品與服務的市場化改革，制定著力于改善長期供給的公共支出政策。雖然不同國家、不同時期所面臨的形勢和自身特點不盡相同，我國正在進行的供給側結構性改革與西方國家的改革也有顯著區別，但其取得的經驗仍值得我們借鑒。

財政支持供給側結構性改革，應牢牢把握“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以發揮市場對資源配置的決定性作用和更好地發揮政府作用，提高全要素生產率為目標，以“適應經濟發展新常態，實行宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”為總體思路，以“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”為現實路徑，系統謀劃，協同推進，從制度、公共產品和生產要素三個方面優化供給，為經濟發展、結構轉型提供源源不竭的動力。

（一）有針對性地減輕企業稅費負擔，增強企業發展活力

一是實施結構性減稅。認真落實“營改增”政策，確保改革行業稅負只減不增。實施“煤炭資源稅”和“稀土、鎢、鉬資源稅”的從價計征改革，減輕企業稅收負擔。嚴格執行降低制造業增值稅、落實小微企業稅收優惠、落實高新企業稅收優惠等政策，促進產業發展。二是落實行政事業性收費減免，規范涉企收費行為。繼續清理規范行政事業性收費，嚴格執行國家取消、停征、整合涉企收費的相關規定，對國家涉企收費項目按收費下限執行。三是降低社保繳費。制定降低企業養老保險、醫療保險、失業保險費率的具體措施，對困難企業、行業制定單獨的社保繳費政策，切實減輕企業負擔。

（二）加強財政對高新產業扶持力度，提高全要素生產率

一是發揮財政的鼓勵引導作用，促進企業技術創新，發揮企業在技術創新中的主體地位。二是發揮財政的資金支持作用，為一些投資規模大，風險程度高、盈利周期長的創新項目提供和創新企業提供一定的資金支持。三是在稅收、政府采購等政策方面對技術創新型企業，尤其是中小微企業給予傾斜。四是加強對高新人才的物質激勵，對地區內創新和研發科技人員及技術人才實施獎勵。

（三）轉變財政支持方式，促進新興產業發展

一是整合財政資金，撬動社會資本。整合各類產業發展專項資金，形成規模較大的政府投資引導基金（母基金），與國內外優秀的私募基金、產業基金合作設立專項基金（子基金），重點支持戰略性新興產業和出創型、成長型企業發展。二是推進基金的專業化市場化運作，減少政府對基金管理和使用的具體限制，只承擔監管者和出資人的職責，通過組建基金管理公司，將基金交由更熟悉市場規則和項目前景的專業人員管理，切實發揮資金使用效益。三是明確基金存續期限，實現基金合理退出，將基金從“一次性投入”變為“循環使用”，確保基金保值增值的同時避免政府與企業長期爭利。

（四）推廣運用PPP模式，創新公共服務供給機制

一是加強制度建設。建立PPP工作機構，完善工作機制；制定相關規章制度，完善PPP運作環境，保證項目規范、高效實施。二是設立PPP融資支持基金，吸引社會資本參與項目融資，為PPP項目順利實施提供資金支持。三是推動示范項目建設。在加快建設全國示范項目的同時，選擇交通、環保、稅務、醫療、養老、教育、市政基礎設施建設和保障性安居工程等領域建設若干省級示范項目，充分發揮示范作用。

（五）改革社會保障制度，保障結構性改革實施

一是發揮社會保障的逆周期調節作用，落實國家出臺的養老保險、醫療保險等統籌、擴面等政策，劃撥部分國有資產充實社會保障基金，確保補助資金足額籌集，穩妥推進社保基金的多元化投資運營，實現其保值增值。二是推進體制創新，在實現社會保險基金預算精算平衡的基礎上，建立養老保險、醫療保險的合理分擔機制。三是整合資金，重點用于鋼鐵、煤炭等去產能任務較重的行業和企業，對企業轉產關閉和職工安置給予獎補，幫助解決國有企業歷史遺留問題，為結構性改革實施政策性托底。

【參考文獻】

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