跨年度預算平衡機制在我國實際下的研究

江向洋

【摘 要】隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，原《預算法》中收支平衡的核心理念帶來了越來越多的問題。為適應經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，我國急需建立一套完整的現(xiàn)代財政制度。跨年度預算平衡機制是現(xiàn)代財政制度建立的基礎，且該機制的建立可以使年度預算的約束力有所增強。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金相當于財政預算的“蓄水池”，在該機制的運行中起到了至關(guān)重要的作用。

【關(guān)鍵詞】跨年度預算平衡機制；預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；中期滾動預算；新《預算法》

一、建立跨年度預算平衡機制的意義

跨年度預算平衡機制是對現(xiàn)行的單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預算約束，更好地發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。

很多預算項目需要多年才能完成，而現(xiàn)在編制的都是年度預算。若按年度預算，效果可能不經(jīng)濟。因此，只有建立健全跨年度預算平衡機制，才能更好發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用。

跨年度預算平衡機制，可以通過中期滾動預算進行操作。中期滾動預算是在中期的時間跨度內(nèi)準備年度預算的制度安排。“中期”是緊接下個財政年度的2-4年。“滾動”是指中期預算程序和年度預算程序基本一致，每年都要重復進行。跨年度預算平衡機制的建立，是財政預算管理的一項改進、完善，具有重要意義。

二、現(xiàn)有預算平衡機制及弊端

按照《預算法》的規(guī)定，年度內(nèi)預算收支平衡是一項基本原則。“量入為出，收支平衡，不打赤字預算”等是預算編制的基本要求。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，以現(xiàn)有財政預算平衡機制為代表的一系列舊的要求、規(guī)定不再能適應發(fā)展的需要，亟需新的法規(guī)制度取代，如果不做改變，甚至會阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。當前預算平衡機制的主要弊端有：

1.人為影響財政收入進度。當經(jīng)濟狀況好時，稅收相應增多，就會出現(xiàn)壓庫現(xiàn)象，即將稅收暫不上解國庫，或是有意識放松征管，以使得當年預算收支平衡；當經(jīng)濟狀況差時，稅務部門則會通過如勸說企業(yè)提前繳稅等手段以多征稅，或?qū)簬於愂丈辖鈬鴰靵韽娦衅胶忸A算收支。這種做法使得稅收收入情況難以真實反映經(jīng)濟形勢。繼而引發(fā)預算執(zhí)行的“順周期”問題，不利于經(jīng)濟社會的發(fā)展和重大決策的出臺。

2.虛列或缺列預算支出。當財政結(jié)余較多導致年底無法平衡預算收支時，為實現(xiàn)“收支平衡、略有結(jié)余”的預算目標，有些相關(guān)部門會虛列支出項目，導致財政賬目上沉積資金過多；當財政收入不夠達標時，則減少當年支出項目，甚至沖銷已安排的支出以實現(xiàn)收支平衡，從而導致次年支出壓力增大。虛列或缺列預算支出這類本末倒置的做法違背了會計真實性原則，使得預算嚴肅性被嚴重削弱，為財政預算年終決算提供了虛假錯誤的信息，對決策部門做出重大決策造成不利影響，長此以往將極大威脅到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、跨年度預算平衡機制的構(gòu)建：以預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金制度的完善為核心

（一）跨年度超預算赤字彌補機制的構(gòu)建

不再以收定支，年度預算依據(jù)支出預算確定，而支出預算由支出政策確定。在預算收大于支時，將多余收入結(jié)轉(zhuǎn)下年支出，而不再是全部當年支出；在預算收不抵支時，經(jīng)過對當前和未來形勢的科學分析及預測后，在以后的預算年度里彌補預算赤字，而不再強求削減當年支出以平衡預算。

（二）中長期重大事項科學論證機制的構(gòu)建

跨年度預算平衡機制在微觀上要做到靈活、放開，在宏觀上要堅持嚴謹、控制。要打破以往觀念藩籬的束縛，允許個別年度出現(xiàn)預算赤字，但要堅持中長期預算平衡可控的原則。因此，必須要能夠?qū)χ虚L期的重大事項進行科學論證以期得到更科學的宏觀預測數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)宏觀控制。重大項目的實施要有長遠考慮，毋庸置疑，相關(guān)論證機制的構(gòu)建勢在必行。

（三）我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題及其改進

第十屆全國人代會第五次會議決議通過了中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設定。在這之后，部分地方政府相繼設立了對應的省市級預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在來源和用途上的“一般性”特點決定了其在本質(zhì)上是屬于公共預算，因此其應該受到預算法等相關(guān)法律的規(guī)制。對此，還需要從以下方面改進。

1.明確法律性質(zhì)和主要用途。我國當初并未針對該基金的設立出臺明確的法律規(guī)定，其法律性質(zhì)和主要用途自然得不到規(guī)范。按照設定，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在理論上具有財政儲備性質(zhì)，其主要是在預算執(zhí)行好的年度里從超收部分中調(diào)集資金，以解決近年不斷出現(xiàn)的財政超收問題。但預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在實際操作中發(fā)揮著預算調(diào)節(jié)的作用，即用于彌補公共預算編制中的收支缺口。但其實我們己有的預備費與其機制類似，且二者并未得到明確區(qū)分。因此，我們須明確預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法律性質(zhì)。

2.規(guī)定籌集標準和規(guī)模。當前我國預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源是超收收入和支出盈余，而在籌集標準上缺乏明確規(guī)定。同時，按文件規(guī)定預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模一般不超過本級一般公共預算支出總額的5%。但這樣的規(guī)定不盡合理，對有些地方來說，并不能遏制年底突擊亂花錢的現(xiàn)象，而規(guī)模過大又會影響預算的正常編制、抵消預算的應有功能。此外，該基金規(guī)模還會被一些地方政府通過隱瞞收入等違規(guī)行為所控制。所以有必要對基金規(guī)模做出合理明確的規(guī)定。我相信預算管理制度改進工作的不斷深入會使財政過度超收、執(zhí)行結(jié)果過度“偏離”預算等問題在未來不斷得到解決最終達成理想狀態(tài)。

3.規(guī)范預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用程序。新《預算法》只對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的使用程序作了原則性規(guī)定，而沒有涉及到具體操作層面。比方說，新《預算法》中規(guī)定，在預算執(zhí)行中若出現(xiàn)“需要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”的情況，則應在預算上對此進行相應調(diào)整。這樣只是籠統(tǒng)的一句話帶過，而在實際操作中的很多細節(jié)諸如關(guān)于動用該基金所依據(jù)的具體法律情形和條件、審查的具體標準、相應審批程序以及基金使用的監(jiān)管，等等這些都沒有做出明確規(guī)定。要實現(xiàn)真正科學的預算管理就必須要能在事先針對上述等問題一一作出細致妥當?shù)囊?guī)定，并通過法律手段加強和規(guī)范對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的支出項目使用和監(jiān)督管理檢查，只有這樣，推動預算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”的轉(zhuǎn)變才有希望。

4.強化預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的監(jiān)督程序。新《預算法》第79條第10項對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的預算監(jiān)督作了規(guī)定：即在決算時對預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況進行審查。但其實，還要做到預算公開，加強對各級人大或其常委會預算審批的監(jiān)督，建立健全預算績效管理制度。

四、小結(jié)

我們應該認識到，財政管理體制改革尚不成功，還需在制度設計層面上繼續(xù)努力，盡可能做到全面、完善。例如，我們一般說的跨年度的每一周期為三年，但是在新《預算法》中并未明文規(guī)定。而且正常來說，地方政府行政首長的任期一般為五年，那么如果以三年來計一周期的話，其正常任期是不能滿足兩個跨年度的周期的，這將給繼任者以及當?shù)氐纳鐣l(fā)展帶來更多的問題。此外，新《預算法》中沒有明確規(guī)定地方政府如何開展中期預算管理，而推動地方政府實施中期預算管理是建立健全跨年度預算平衡機制的最終目的。可見，我國要真正建立跨年度的預算平衡機制，依然任重道遠。

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