借勢京津冀協同發展構建現代城鎮空間體系

文/崔建甫 河北省城鄉規劃設計研究院總規劃師

借勢京津冀協同發展構建現代城鎮空間體系

文/崔建甫 河北省城鄉規劃設計研究院總規劃師

京津冀協同發展是習近平總書記站在全局角度、戰略層面，面向新的發展時期提出的重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。2015年中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展上升為國家戰略，對河北來講是千年機遇，是河北破解難題、補齊短板的最佳機遇，是河北轉型升級、提質增效、又好又快發展的最佳機遇。河北作為京津冀世界級城市群重要組成部分，城鎮空間布局從規劃到實施，一要落實京津冀協同發展綱要的要求，落實綱要提出的目標要求、定位布局、重大任務等；二要在優化城鎮建設中貫徹五大發展理念，調整優化河北經濟結構、空間結構、生態結構，處理好生產、生活、生態空間的關系，實現人口經濟密集地區內涵集約發展、資源環境優化開發。

一、河北推進京津冀協同發展進展情況

京津冀協同發展實施以來，各項工作扎實推進。中央領導召開相關會議，多次強調京津冀協同發展的重大和長遠意義。我個人理解，京津冀協同發展是解決首都大城市病問題，疏解非首都功能；探索人口經濟密集地區優化發展模式，形成新增長極，帶動我國北方地區加快發展。一是我省成立了京津冀協同發展領導小組和專家咨詢

委員會，領導決策和咨詢協同發展相關領域的重大問題，依據《京津冀協同發展規劃綱要》確定的原則、任務、目標、措施等，出臺了《河北省推進京津冀協同發展規劃》。二是京津冀三地主要黨政領導互訪，簽署了區域環保、交通一體化、文化領域、協同創新發展、現代農業發展、人才隊伍建設、商務協同發展、稅收合作、疾病防控、高校畢業生就業創業、民政事業、環境資源、市場供應等一系列框架協議。三是河北的京津冀協同發展工作已經進入了一個“新常態”，就落實《綱要》對河北省定位進行了專題規劃研究，依據《綱要》對河北省的“三區一基地”定位，我省相繼編制了并印發了《建設京津冀生態環境建設支撐區規劃》、《建設全國現代商貿物流重要基地規劃》、《新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設規劃》，此外，在編制的省域城鎮體系規劃中，把京津冀協同發展作為重要章節。在河北省編制的各項“十三五規劃”中都對京津冀協同發展作為重要規劃內容。四是河北省九次黨代會提出，積極承接北京非首都功能疏解，按照中央部署和要求，抓好重大工程和戰略平臺建設。推進集中承載地建設，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，統籌生產、生活、生態空間布局，著力打造落實新發展理念的創新發展示范區。依托新區建設，打造戰略支點。推動交通、產業、生態領域實現更大突破。切實完善現代城鎮體系，著眼建設京津冀世界級城市群和新型城鎮化與城鄉統籌示范區，大力推進以人為核心的新型城鎮化。著力構建協同創新共同體，大力發展城市經濟、縣域經濟、沿海經濟，加快補齊區域經濟發展短板。五是協同發展重點領域進展順利。交通方面，打通省際間“斷頭路”500公里，津保鐵路通車，打通了京昆、京臺等多條高速公路及一批省內干線、保津、張唐鐵路通車，北京新機場開工建設。產業方面，2015年省以上開發區承接京津轉移項目443個，其中承接北京378個。20多家北京企業到曹妃甸落戶發展；北京現代第四工廠落戶河北滄州等，生態環境方面，京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃及實施細則，實現了霧霾預警、管控一體化等，其他方面，取消京津冀間漫游費和長途費，秦皇島、保定、石家莊等市與中關村共建園區和創新平臺，北京支持張家口、承德、保定的16縣（區）、天津對承德5縣區對口幫扶，重大工程如北京副中心建設、新機場、冬奧會項目與河北周邊地區統籌發展。

二、河北省城鎮發展存在的主要問題

河北省作為京畿重地長達幾百年的歷史，歷史角色決定了河北服務首都的功能要求，明清時期，京津冀區域作為獨立的行政單元拱衛京城。解放后，京津冀作為三個行政單元，特殊的體制大大削弱了河北省內空間聯系的整體性，服務首都的職能一直未變。河北自然條件類型齊全（山地、丘陵、平原、沿海），地貌齊全的地理構造產生差異化的城鎮布局、人口分布、經濟動力、生態格局，豐富多樣的自然生態條件與發展特點，產生了多樣化發展格局和差異化空間治理戰略。河北空間資源遼闊，發展潛力巨大，京津冀協同發展使得河北面臨重大的發展空間布局調整機遇，中央大力推進京津冀協同發展，特別是從國家層面布局展開一批重大歷史性工程，將給我省帶來不可估量的發展勢能。北京非首都功能集中承載地建設，將對河北構筑創新發展高地、提升經濟社會發展水平產生重大影響；北京城市副中心建設，將使我省與之相鄰區域率先同北京融合發展，形成河北新的經濟增長點；北京新機場臨空經濟區建設，將加速高端臨空產業集聚，拉動我省臨近區域加快發展；北京攜手張家口承辦冬奧會，有望在冀北大地打造新的發展高地；國家推動環渤海地區合作發展，將加速河北沿海開放發展步伐。

我省城鎮建設面臨著京津冀協同發展和推進新型城鎮化的雙重任務，就目前城鎮發展狀況來看，還遠不適應國家發展戰略的要求，主要存在以下問題：

（一）城鎮布局失衡。京津冀城鎮體系規模等級結構不合理，京津兩個特大城市過于“肥胖”，河北城市過于“瘦弱”，城鎮體系失衡，區域中心城市發展和服務能力不足，重要節點城市聚集水平低，縣城規模偏小等，不但制約了河北經濟社會的發展，也影響了非首都功能疏解和產業轉移。

（二）區域發展“斷崖”。經濟水平落差大，河北人均GDP僅為北京的40%和天津的38%。人均財政收入僅為北京、天津的1/6和1/5。 河北在京津冀GDP占比從2004年的48%下降到2014年的44.2%。公共服務差距大，河北每百萬人擁有三甲醫院數量僅為北京、天津的1/4左右；每千人擁有醫療機構床位數和執業醫師數分別為北京的1/3和2/3。環首都貧困帶凸顯，省貧困縣62個，國家級貧困縣數量（39個）列全國第5位，占全國貧困縣總數的6.6%。 貧困人口485.5萬人，占全省總人口的6.6%，占全國貧困人口的5.9%。

（三）環境約束“嚴峻”。 水資源嚴重短缺，人均水資源量307立方米，僅為全國平均水平1/7，典型資源性缺水省份。 地下水超采嚴重，全省地下水位降落漏斗26個，其中漏斗面積超1000平方公里的7個。水污染問題突出。七大水系Ⅴ類及劣Ⅴ類水質比例為37.4%。全省河流水質總體為中度污染，白洋淀水質劣Ⅴ類。大氣污染呈面域擴展態勢。 以PM2.5為核心的區域性復合型大氣污染嚴重， 2015年全國空氣綜合質量相對較差10個城市，河北占7個。燃煤、工業廢氣為主的多種污染物共生，亟需能源結構的轉變和產業的轉型升級。

（四）發展模式“粗放”。產業結構重化工依賴特征突出， 重工業占工業增加值的80%，鋼鐵、石化、裝備、建材四個行業占工業增加值比重為68.6%。土地利用粗放，能源利用低效，地均非農產出僅為蘇浙的70%，廣東省的45%。9個國家級產業園區平均土地產出58億元/平方公里，僅為全國341個國家級開發區平均水平的45%。 2014年單位GDP能耗為0.99萬標準煤/萬元，比全國高出49%。

三、構建河北省城鎮空間體系發展思路

根據現有基礎和存在問題，河北省城鎮發展要堅持“五大發展理念”，切實實現轉型提升，打造生態宜居可持續發展的城鎮空間體系。

（一）落實創新發展理念，優化城鎮空間布局。一是創新驅動，加強頂層設計，構筑一體化發展格局。借鑒國內外城鎮群空間演化規律，在落實京津冀協同發展規劃綱要基礎上，積極承接非首都功能疏解，構筑我省“兩翼、四區、五帶、多點”的城鎮空間布局結構，促進京津冀城市群多城聯動、協同發展。二是按照省九次黨代會提出的推進集中承載地建設，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，統籌生產、生活、生態空間布局，著力打造落實新發展理念的創新發展示范區，建設非首都功能集中承載地，成為京津冀地區新的增長極。三是發揮石家莊、保定、唐山、邯鄲等區域中心城市的引領作用，拓展發展空間，提升要素聚集、科技創新、高端服務能力。加快發展中小城市，增強基礎設施和公共服務功能，發展壯大特色產業。有重點地培育特色小城鎮，創新小城鎮發展機制。四是創新新型城鎮化的機制，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，加快農業轉移人口市民化進程。五是緊緊抓住區域發展的創新點，培育城市創新空間，構建增長極。加強環首都、北京新機場、曹妃甸、冬奧會、通州-北三縣等協同發展的熱點地區協同創新，創新合作共贏的新機制，為京津冀協同發展起到示范作用。

（二）落實協調發展理念，促進城鎮健康發展。一是統籌安排好生產、生活、生態空間，創新規劃理念，優化城市內部空間布局，著力改善城市建設模式，在合理確定城市規模、開發邊界和開發強度基礎上，處理好住宅、辦公、文化、商業、產業等不同功能區的有機組合關系，推動商業、住宅、工業用地混合布局和復合開發建設。二是加強城市設計，堅持新城老城整體設計，既要延續城市歷史文脈，又要體現時代特征，堅持“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，精心打造標志性建筑精品。把城市設計指標納入城市控規管理指標體系中，突出對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性的規劃和管控，三是圍繞提升城市功能，注重統籌協調城市基礎設施建設，優化街區路網結構、推進海綿城市、地下綜合管廊建設等，著力解決“交通擁堵”、“逢雨必澇”、“馬路拉鏈”等突出矛盾。

（三）落實綠色發展理念，保護城鎮生態底線。一是嚴格落實《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》要求，嚴格執行產業準入約束性指標。二是加強資源環境保護，協調好水資源承載力、環境承載力、人口承載力和產業支撐力的關系，實現資源環境本底與人口、城鎮布局的有效耦合。三是嚴格劃定生態紅線和城市增長邊界，嚴格劃定河湖水系、濕地、草原、生態林地、水源地、農田等生態控制線，強化水源涵養區、自然保護區、風景名勝區等空間控制線；根據城市發展定位和發展潛力，科學劃定城市增長邊界，轉變攤大餅的粗放發展模式，挖掘利用城市存量資源，推動城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變，實現“精明增長”。四是加強京津冀大氣污染、水體治理聯防聯控，加強燕山-太行山綠色生態屏障建設。五是建立健全區域生態補償制度，按照誰受益誰補償的原則，建立地區間橫向生態補償機制，明確各方責任和義務，確定合理的補償規模和比例，形成長效機制。

（四）落實開放發展理念，打造開放新高地。一是解放思想，自覺打破“一畝三分地”的思維定式和保守思想，緊緊抓住國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展機遇，構筑全方位、多層次的開放格局。二是積極搭建對外開放通道，推進港口腹地一體化。依托我省秦皇島、唐山、滄州港口，構建向西北、華北、東北以及中亞國家腹地延伸的鐵路大通道，開辟國際綜合物流通道，打造中國北方融入“一帶一路”互聯互通大格局的重要出海口。三是依托北京新機場、石家莊機場，增多加密國內國際航線，建設臨空經濟區，建設聯通國際、輻射全國的人員、商貿物流樞紐。四是加快開放平臺建設，加快曹妃甸區、渤海新區、北戴河新區、正定新區、冀南新區、白洋淀科技城的發展，建設成為全省重要的開放發展新平臺和人口聚集新城區。

（五）落實共享發展理念，構建和諧幸福城鎮。堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的理念，不斷提高城鎮基礎設施和公共服務設施配套水平，打造和諧幸福的城鎮。一是結合美麗鄉村建設，大力實施脫貧攻堅，以環首都貧困帶、燕山-太行山和黑龍港流域集中連片貧困地區為主戰場，全面實施“五個一批”行動計劃，解決區域性整體貧困，到2020年實現小康。二是彌補城鎮公共服務短板，優化學校、醫療衛生、文化、體育、養老、公園等服務設施布局和建設規模，并在城鎮總體規劃、控制性詳細規劃中作為強制性內容予以控制，按照標準，預留足夠布局空間，方便居民生活。。三是加強城鎮基礎設施建設。優化街區路網結構，加大路網密度，加快發展公共交通，方便居民出行；全面推進海綿城市、綜合管廊、垃圾處理設施建設，解決城市建設的突出問題；加強水利基礎設施建設，保障水資源供給。讓老百姓在城鎮生活的有幸福感、自豪感，真正實現改革發展成果更多、更公平、更實在地惠及廣大人民群眾。 ▲