加速落實稅收實體法規立法進程的可行性分析

安迪

【摘 要】隨著我國市場經濟的進一步發展和法制化水平的持續提高，稅收因其作為政府履行宏觀管理職責的重要手段而受到越來越多的關注，由于目前我國涉稅法律制度（尤其是實體法）的法制化程度相對滯后，社會對于加速稅收實體法規立法，落實稅收法定原則的呼聲越來越高。本文在簡述我國稅收實體法規體系現狀及稅收實體法規立法緊迫性的基礎上，分析現階段加速落實稅收實體法規立法進程的可行性。

【關鍵詞】稅收實體法規；立法；可行性

一、加快落實稅收實體法規立法進程的原因

（一）我國稅收實體法律體系的現狀

稅收實體法是規定稅收法律關系主體的實體權利、義務的法律規范的總稱，其構成要素包括納稅人、征稅范圍、稅目、稅率、應納稅額的計算、稅收優惠等。稅收實體法直接影響到國家與納稅人之間權利義務的分配，是稅法的核心部分。

目前，我國有15個稅種在日常經濟活動中被運用和征收，這些稅種構成了我國稅收實體法立法的客觀存在（不包含已經完成立法但尚未實施的環境保護稅及以停止征收但尚未正式被廢除的營業稅）。然而這15個稅種所對應的征收規則卻并不完全是已經過我國立法機關按照立法程序頒布的法律：截至目前，僅有企業所得稅、個人所得稅、車船稅完成立法程序；其余12個稅種仍以國務院頒布的暫行條例為征收依據，尚未完成立法。即使已經完成立法程序的稅種，其法律條文中仍然對于行政機關在征稅范圍、稅率、稅收優惠的制定等方面賦予了巨大的權力。

（二）加快落實稅收實體法規立法進程的緊迫性

在上述情況下，我國現行的稅收規則中充斥著大量以行政機關名義制定的行政法規和部門規章，這些行政法規和部門規章制定層次較低、專業性較差、隨意性較強且缺乏有效角度與制約，既不利于我國法制體系的完善，也不利于我國經濟的平穩向好發展。這主要體現在一下幾個方面：第一，不符合憲法和立法法對于稅收立法的總體規劃；第二，不符合稅收法律主義的本質要求；第三，不利于行政機關貫徹“行政中立”原則；第四，不利于市場經濟的健康發展；第五，由于行政機構的某些短視行為導致的稅收政策頻繁調整已在人民群眾中造成不良影響。以上情況使得我國稅收實體法立法進程達不到市場經濟體制發展的要求，達不到法制化發展的要求，達不到稅收本身的法定原則要求，稅收實體法立法具有強烈的緊迫性。

二、加快落實稅收實體法規立法進程的可行性

在面臨客觀緊迫性的同時，隨著我國國力的迅速發展及各方面軟硬件建設的日臻完善，我國逐步具備了將剩余稅收實體法規上升為法律的主客觀條件，這主要表現在以下六個方面：

（一）中央的高度重視

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視稅收制度改革。黨的十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”，重申了嚴格落實《立法法》提出的稅收基本制度屬于全國人民代表大會的專屬立法權限；中共中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》提出“推進依法治稅”，完善稅收立法；第十二屆全國人民代表大會第三次會議修正并通過的《立法法》明確提出“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，由“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。中央的推進稅收法制化程度的一系列舉動為開啟了包括稅收實體法在內的稅收法律體系建設的新階段，也為未來稅制法制化提供了方向，具有十分重要的意義。

（二）社會主義市場經濟體制逐漸成熟

自黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制以來，市場經濟體制已在我國發展了二十五年。市場經濟體制在我國已走出了期初的振蕩期，其發展趨于平穩并對中國經濟資源的調配發揮著越來越重要的基礎性作用。與此同時，國家和社會大眾也在這二十五年中適應了市場經濟的調配方式、認識了市場經濟的運行規律、并能夠運用這些認識的規律對宏觀經濟進行預測和調控，從而使得宏觀調控政策趨于成熟和穩定，這正是立法的一項必要條件。稅收制度正是國家調控宏觀經濟的重要手段之一，因此，市場經濟本身發展的成熟以及國家對市場經濟掌控力的強化便為稅收實體法規法制化奠定了適宜的客觀環境。

（三）法制進程的大踏步發展

自黨的十五大提出“依法治國”基本方略以來，“依法治國”成為以后歷屆政府的施政重點并逐漸深入人心。我國在2008年已基本形成中國特色社會主義法律體系并在黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系。法治體系的完善為稅收實體法規立法作了以下兩方面的準備。第一，涉稅周邊立法的完善為稅收實體法規立法作了法理準備。稅收立法源于憲法、技術上受到立法法的限制、需要刑法的強制力保證、借用了民法與經濟法的概念并與行政法息息相關。這些周邊法律立法的完整與完善性直接關系到稅收立法的可行性。近年來這些周邊法律的立法及修正為稅收立法提供了強大的法律支撐。第二，社會公眾的法律意識也隨著“依法治國”的推進而顯著提升，這種提升將刺激社會公眾對法制化的進一步需求和對法制化的參與熱情，從而倒逼包括稅收實體法規立法在內的法制化進程的向前發展。

（四）對稅收的深入認識

近年來包括政府、企業和學術界在內的市場主體對于稅收的研究無論從廣度上還是深度上均取得了長足的進步。對于稅收調節作用的研究早已從“是宏觀經濟調節的重要手段”的概括性認識深入到了微觀影響方式、征納雙方的博弈、最優稅制理論等實務性微觀領域；涉稅學科也已從宏觀的稅收學和稅法擴展到包含稅收經濟學、稅法、稅務會計、納稅籌劃、稅務管理、稅務檢查、涉稅服務等學科在內的宏微觀結合、囊括不同涉稅主體的稅收學科體系。社會公眾對稅收的認識也早已從以前的“稅收只和財稅部門有關”的被動納稅轉變為積極的“稅收與我的利益息息相關”的積極的納稅管理，開始有意識的進行稅收籌劃并通過中介進行稅務管理。對稅收的深入認識有助于包括立法者在內的社會公眾把握其本質、預測其發展方向，為稅收立法奠定認知基礎。

（五）立法者綜合素質的提升

1984年全國人大授權國務院擬定有關稅收條例的一個重要原因在于當時國家最高立法機關的立法者——全國人大代表的立法素質尚未達到訂立稅收實體法這一重要宏觀經濟法律制度的要求。隨著前述法制化的進程的大踏步發展，如今的全國人大代表無論從學歷構成、法律意識、時政參與度、社會責任感和眼界高度等方面均是三十多年前的人大代表無法比較的。現今立法者個人綜合素質和參政議政能力的提升使得他們具備了稅收立法所要求的專業性、預測性與全局性，從而為稅收實體法規上升為法律提供了主觀條件。

（六）已有的涉稅法律立法經驗

現階段我國稅收實體法的立法并不是從零開始的白手起家。截至目前，我國已完成了企業所得稅、個人所得稅、車船稅、環境保護稅等四部稅收實體法的立法程序，《煙葉稅法》（征求意見稿）已完成公開征求意見階段、正在形成草案以待提交全國人大常委會審議。這些已有的立法經驗本身已經證明了稅收實體法立法的可行性，并為未來的稅收實體法規立法提供了寶貴的經驗。

三、結論

根據以上的論述可以看出，社會主義市場經濟的發展要求我們盡快實現稅收實體法規真正、全面的法律化。中央的高度重視、市場經濟的日趨平穩運行、法制化的深入推進、對稅收的不斷認識、立法者素質的提高、已有的立法經驗都保證了稅收實體法規立法的可行性。可以說，加快實收實體法規立法，如今正當時。