廣電總局對劣跡藝人的“封殺令”的合法性、合理性和程序性的探究

余藝

【摘 要】國家廣電總局于2014年9月底下發了《關于加強有關廣播電視節目、影視劇和網絡視聽節目制作傳播管理的通知》（以下簡稱“通知”），要求各大廣播電視媒體機構暫停播出（點播）有吸毒、嫖娼等違法犯罪行為者作為主創人員參與制作的電影、電視劇和各類電視節目，不得邀請有吸毒、嫖娼等違法犯罪行為者參與制作網絡視聽節目、網絡劇、微電影。通知下達后，各地各大衛視紛紛采取實際行動響應廣電總局的通知，一時間劣跡藝人未來星途一片黑暗。而“封殺令”是否有其合法性、合理性、程序性值得探討，本文將從“封殺令”的性質入手，分析廣電總局作為行政主體作出“封殺”這一行政行為缺乏合法性、合理性以及程序性。

【關鍵詞】權力濫用；合法性；合理性；程序性

一、“封殺令”的性質分析

本事件中，廣播電影電視總局作為國家行政機關，作出下發通知的做法屬于行政行為。廣播電視媒體機構則作為直接行政相對人，本文作者認為，“劣跡”藝人應作為間接行政相對人。因為在此之中廣電總局的通知下發至各大廣播電視機構并要求其予以執行，通知對于廣播電視媒體機構來說是部門規章的抽象行政行為。而通知中廣播電視媒體機構暫停播放或宣傳與“劣跡”藝人相關的一切形式的作品這一內容要求，對象直指“劣跡”藝人，剝奪他們的權益，所以應視為對“劣跡”藝人的行政處罰的具體行政行為。值得一提的是，作者認為這一行政關系中還應存在大量與“劣跡”藝人合作的其他藝人、公司作為行政相關人，因“封殺令”影響他們的合法權益，成為受害人。

二、“封殺令”的行政合法性分析

行政機關實施行政行為如果沒有立法文件進行規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益的行為，依照《行政處罰法》第三條規定，“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效?！备鶕鴦赵骸秶倚侣劤霭鎻V電總局主要職責內設機構和人員編制規定》（2003）的規定，廣電總局的主要職責共十三條，其中僅有第五條和第十二條涉及到對廣播影視節目的內容、質量和節目宣傳的管理[1]。雖然規定廣電總局有監管職能和指導職能，但監管范圍僅指對影視作品本身的內容和質量，不包括所用藝人品行。指導職能體現在對市場經營活動的監督管理工作，組織查處重大違法違規行為方面，而“劣跡”藝人所違反的事項對市場經營活動無關。所以，對有“劣跡”藝人參與制作的影視作品作出暫停播出的行政行為缺乏法律的支撐。

三、“封殺令”的行政合理性分析

行政權的行使雖是為達到行政目的所必需，但給公民造成不利影響，不能超過目的所要求的價值和范圍，必須在侵害人民權利最小范圍內行使。包括：行政機關作出行政行為時必須符合法律目的，并且所采取的具體措施和手段應當為法律所必需的且對當事人權益損害最小的方式。

廣電總局鑒于個別廣播影視從業人員因其行為觸犯了法律法規、敗壞了社會風氣，損害了行業形象，造成很壞的社會影響，對廣大青少年健康成長尤為不利的社會現狀，為達到營造良好行業和社會氛圍的這一行政目的而下達“封殺令”，雖然具有合目的性，但其仍舊缺乏合理性。

第一，沒有明確的實施期限，“劣跡”藝人作為公眾人物涉及吸毒、嫖娼等違法行為應該受到法律制裁和社會譴責，但不意味著行政機關能在沒有法律依據的情形下就對他們實行無限期的就業限制。第二，違反適當性要求，廣電總局要求停播“劣跡”藝人的影視作品之后，各地各大衛視為了紛紛采取實際行動挽救損失[2]。這種種慘痛教訓致使廣播電視媒體機構再也不敢雇傭這些藝人，藝人因此遭受歧視得到不公平對待，侵犯了藝人的平等就業權，對當事人產生的損害超出了行政目的所要求的范圍。第三，違反比例原則，比例原則要求政府為了行政目標的實現而損害相對人的權益時，應當將這種不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內，使二者保持適度平衡的比例。[3]從考慮相關因素角度出發，由于影視作品大多是合作性作品，“劣跡”藝人所參與的影視作品被禁播對與其合作的其他藝人及其相關影視公司都會造成巨大財產損失[4]。據此，“封殺令”有違合理性的要求。

四、“封殺令”的行政程序性分析

本文作者認為廣電總局針對“劣跡”藝人實行“封殺令”的行為屬于行政處罰。行政處罰的實施程序應遵循《行政處罰法》的規定。然而，廣電總局在實施“封殺令”過程中并沒有充分遵循法定程序。具體有以下三點：

第一，根據《行政處罰法》第三十二條的規定，被“封殺”藝人有權進行陳述和申辯。廣電總局必須充分聽取被“封殺”藝人的意見，對其提出的事實、理由和證據，應當進行復核；被“封殺”藝人提出的事實、理由或者證據成立的，廣電總局應當采納。但通知強硬的對“劣跡”藝人作出封殺的處罰，藝人只能接受，侵犯了藝人的陳述權和申訴權。

第二，根據《行政處罰法》第三十四條、三十九條、四十條的規定，行政機關在對當事人進行行政處罰時，應該填寫或制作行政處罰決定書，其中應該包含處罰的事實和證據、處罰的期限和時間、救濟措施等。并在法律規定的時間內當成交付或者送達至當事人?！傲盂E”藝人作為行政處罰的當事人，在接受“封殺”的處罰的時候應收到相關的行政處罰決定書，然而事實并不是如此，這明顯違反法律的規定，屬于濫用行政職權，不符合依法行政的要求。如果我們對這些公然的、明顯的違法行政都不能正視、不能糾正的話，公眾對推進依法行政、建設法治政府的信心無疑將受到很大的打擊[5]。

第三，無期限的被“封殺”對于一個藝人來說，無疑是對其事業的巨大打擊，在陷入各種合同糾紛的同時也會帶來巨大財產損失，屬于嚴厲的行政處罰。根據《行政處罰法》第四十二條規定，對于如吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等嚴厲行政處罰，行政機關在決定處罰前應當告知當事人有權要求舉行聽證；當事人提出了舉行聽證會要求的，行政機關應當組織安排聽證。同時，據《青年記者》的調查，河北等25個省份調查者中，反對廣電總局“封殺”做法的占41.32%[6]。這說明部分公眾對此做法并不支持，對于社會爭議較大的事件，舉行聽證很有意義。“劣跡”藝人舉行聽證的權利同樣被強硬剝奪。

因此，廣電總局的做法違反了《行政處罰法》中規定的允許行政相對人申辯或復議、制作處罰決定書并送達、舉行聽證等程序性要求，嚴重缺乏程序正當性。

五、結語

日本學者將“各種違法性或不當性的行政行為統稱為行政行為瑕疵”[7]。廣電總局對“劣跡”藝人作出的“封殺令”對整肅娛樂圈風氣所起到的作用不可否認，但從行政法的角度，卻存在很多問題值得反思，主要問題集中在行政行為的合法性、合理性方面。在國家行政管理領域堅持有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，是健全和完善社會主義法制的重要內容。因為在國家管理的各個領域中，行政管理是涉及面最廣、任務最重的一個領域，行政管理的法制化程度將直接和最主要地反映我國社會主義法制的健全程度[8]。針對上文中所分析的問題，作者建議廣電總局應在懲罰的同時不能忽視對“劣跡”藝人應有合法權利的尊重，不應以維護公共利益為目的濫用職權造成當事人不必要的損失，侵犯當事人合法權益，推進依法行政的步伐。

【參考文獻】

[1]國務院辦公廳關于印發國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知.http：//www.jzwcom.com/jzw/c2/7362.html.

[2] 張薇.別了，“劣跡藝人”.廉政瞭望.2014 （ 11 ）.62-63.

[3] 李詩林.“湯唯事件”與財產權.浙江人大.2008 （ 5 ）.29.

[4] 封殺劣跡藝人的多米諾骨牌效應.視聽界.2014 （ 6 ）.18.

[5] 楊子云.從“封殺令”看依法行政.中國改革.2008 （ 5 ）.71-73.

[6]戴煊.廣電總局“無限期封殺劣跡藝人”的法學分析.法制與社會.2016（6中）.75—77.

[7][日]室井力主編：《日本現代行政法》，吳微譯，中國政法大學出版社 1995 年版，第 99-100頁.

[8]胡建淼.關于中國行政法上的合法性原則的探討.中國法學.1998.（1）.65-71.