城市管理視角下南京市積分落戶政策的內容與背景分析

胡瑋玥

【摘 要】戶籍制度隨著我國經濟社會的發展而調整。我國正處于經濟社會的轉型期，積分落戶政策是大型城市戶籍制度的特別制定和大型城市人口管理政策的創新。南京市作為大型城市也出臺了積分落戶政策，目的是使城市外來人口有機會公開、透明地獲得與本地人口相同的社會福利和待遇，最終實現公共服務均等化，達到人口合理有序流動、提高政府城市管理水平。

【關鍵詞】城市管理；積分落戶政策；戶籍制度

一、引言

隨著我國經濟社會的不斷發展，城鄉二元結構模式已不適應當今城市管理的要求。2014年國務院出臺的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下文稱《意見》）指出“嚴格控制特大城市人口規模，改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。隨后，北上廣等城市率先出臺了積分落戶政策。南京市作為特大城市，在2016年12月27日出臺了《南京市積分落戶實施辦法》和《南京市戶籍準入管理辦法》兩條新規，從2017年2月1日起，積分落戶政策正式在南京施行。

二、南京市積分落戶政策之基本認識

（一）積分落戶政策的概念

積分落戶政策是在保持社會相對穩定的條件下，為非本地戶籍人口提供公開、透明的落戶渠道，并且使有落戶需求人口在政策的指引下，合理安排自身規劃以符合積分落戶規定，從而達到人口合理有序流動的政策。

（二）南京市積分落戶政策的內容解讀

根據《南京市積分落戶實施辦法》，申請積分落戶，必須同時滿足五個條件：持有本市有效居住證；在本市城鎮有合法穩定住所；正在本市合法穩定就業且近2年內連續繳納社會保險；累計積分達到100分；無嚴重刑事犯罪記錄。此外，能否真正落戶南京，不僅要滿足這五個條件，還要根據積分的排名由高到低劃定拿到落戶資格的人口。

此外，新的政策對購房落戶還留了一定的過渡時間，這為之前就在為落戶南京市而購房的公眾提供了緩沖的時間，做到了政策的柔和轉變，減輕或避免了政策轉變過程中城市管理部門與公眾之間的矛盾。

（三）南京市積分落戶政策之目標定位

1.建立公開透明的落戶渠道

南京市出臺積分落戶政策，對積分的內容做了具體明確的規定，提供了公開、透明的落戶渠道，使真正想要落戶南京市的外來人口有明確的目標，從而制定自身發展規劃。

2.吸引優秀人才

相較于南京市之前的購房落戶政策，積分落戶政策涉及到文化程度、技術技能水平、納稅情況、表彰獎勵、社會服務、科技成果、帶動就業參保情況等方面，這樣的考核標準更加全面、合理、科學，有利于吸引專業、高素質的優秀人才落戶南京。

3.加強政府對外來流動人身份市民化的控制

積分管理政策是一種漸進的改革模式，其在策略上有助于政府保留對外來流動人口身份市民化進程與速度的控制。由于積分管理最終依賴于準入資格“分數線”，政府非常易于進行城市人口準入總量控制【1】。

4.提高城市管理水平，推進基本公共服務均等化

南京市積分落戶政策對城市管理中落戶方面的工作有了科學、合理的執行標準。此外，積分落戶政策的施行，會使得相關部門能夠合理的分配公共資源和公共服務。這樣提高了南京市政府部門的城市管理水平，同時也推進了基本公共服務均等化。

三、南京市積分落戶政策之背景

（一）戶籍制度作用的轉變

戶籍制度是一種社會管理制度，伴隨著我國社會轉型不斷做出相應的調整。改革開放以來，戶籍制度開始起著相關利益分配、承載社會福利的作用。

（二）單一制的中央集權制度

隨著改革開放的發展，我國經濟社會得到了飛速的發展，城市化進程不斷加快，同時城鄉二元結構的弊端逐漸顯現出來。針對這一問題，國務院于2014年發布了《意見》，建立城鄉統一戶籍制度，結束城鄉二元結構，但對大型城市特別指出“嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。我國是單一制的中央集權的社會主義國家。南京市作為特大城市，根據國務院《意見》，建立積分落戶政策。

（三）城市資源供求不平衡

南京作為特大城市，有更多的就業機會和更好的公共資源與服務，戶籍“含金量”高。對于外來勞動力來說，即使沒有獲得當地戶口，在這些城市就業獲得的高收入和基本公共資源服務帶來的收益，仍大于在其他中小城市獲得的收入和戶籍福利之和。【2】在這樣的現狀下，大量涌入的外來人口，雖然為南京市的發展貢獻力量，但是公共資源與服務有限，無法承擔過多外來人口，因此仍要制定相應的戶籍政策。

（四）北上廣積分落戶政策的出臺

在南京市出臺積分落戶政策之前，北京、上海、廣州等較發達城市已經率先出臺了積分落戶政策。根據對南京市積分落戶政策的解讀，南京市的積分落戶政策借鑒了北京等城市的積分考核內容，同時結合自身情況在考核內容下制定了不同的考核標準。

（五）南京市現狀

南京市作為特大城市，人口眾多，且受教育水平普遍較高，人口素質較高。2013年南京市城鎮化率為80.5%，排全國第7位，主城已完全城鎮化，但使城鎮化與工業化發展相匹配，促使城市健康發展，仍然是我國城市管理的方向之一，因此南京市在國務院的《意見》指導下，建立完善積分落戶制度。

南京市在出臺積分落戶政策之前實行的是購房落戶政策。購房落戶政策雖然有利于完善房地產市場調控政策，但是購房落戶政策的評判標準太過單一，并沒有把學歷、職業技能水平、繳納社會保險和有無犯罪記錄等因素考慮在內，難以吸引沒有經濟能力購買成套商品房但知識水平高、專業素養高、有發展潛力的青年群體。

四、南京市積分落戶政策之展望

首先，積分落戶制度是針對特定時期的城市和人口發展現狀的特別制定，我國發展迅速，當背景轉變時積分落戶政策就要隨之調整甚至廢除，隨后制定新的政策，是暫時性的政策。此外，積分落戶是相對公平的政策，積分落戶為城市外來人口規定了落戶條件，保障了人口合理有序流動，有利于調控人口規模，維持社會穩定。

【參考文獻】

[1]趙德余.廣東積分落戶管理政策的經驗及其對上海的啟示[J].科學發展，2013，（8）：109-112.

[2]楊永磊.農民工“積分落戶”與“人地掛鉤”協同推進研究[J].上海經濟研究，2016，（2）：64-71.