淺談審計(jì)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用

宋玉珍

【摘 要】作為國(guó)家治理體系的重要基石，審計(jì)對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。現(xiàn)代化的審計(jì)不僅是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，而且可以促進(jìn)相關(guān)治理制度的建立和優(yōu)化，并可從決策力、執(zhí)行力、廉潔性、績(jī)效性等方面促進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。審計(jì)應(yīng)順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，更好地發(fā)揮其對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的促進(jìn)作用。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)；國(guó)家治理；治理體系；治理能力

一、促進(jìn)國(guó)家治理制度的建立和完善

在構(gòu)成國(guó)家治理體系的各個(gè)要素之中，最關(guān)鍵的是國(guó)家治理制度。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，很大程度上建立在相關(guān)治理制度的制定和優(yōu)化的基礎(chǔ)上。在這方面，審計(jì)可以發(fā)揮重要作用。政策的制定是否科學(xué)、合理，是否有助于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，需要有客觀、公正的評(píng)價(jià)。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)體制、機(jī)制上存在的問(wèn)題，從而有助于相關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺(tái)或完善相關(guān)的制度（尤其是在經(jīng)濟(jì)制度方面），促進(jìn)國(guó)家治理制度體系的建立和完善。例如，通過(guò)實(shí)施宏觀政策執(zhí)行審計(jì)，除了可以發(fā)現(xiàn)宏觀政策實(shí)施中存在的問(wèn)題，還可以發(fā)現(xiàn)政府政策制定上的缺陷，從而促進(jìn)政策的完善。因此，“在某些情況下，最高審計(jì)機(jī)關(guān)是建言者，通過(guò)提出完善法律制度的建議，發(fā)揮建設(shè)性作用”。劉家義審計(jì)長(zhǎng)也指出，利用其獨(dú)立性強(qiáng)、接觸領(lǐng)域廣、熟悉政策法規(guī)、掌握情況詳實(shí)等優(yōu)勢(shì)，從宏觀和全局的角度，分析和反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并從體制、機(jī)制和制度上提出解決問(wèn)題的建議，是審計(jì)發(fā)揮治理作用的重要途徑。

二、推動(dòng)服務(wù)型責(zé)任政府與績(jī)效政府建立

雖然當(dāng)前的國(guó)家治理背景之下的政府已經(jīng)不再屬于唯一的治理主體，不過(guò)這并不代表，政府的功能便不存在了。事實(shí)上，現(xiàn)代國(guó)家治理體系也離不開(kāi)責(zé)任明確、行為有效的政府的推動(dòng)，這也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。審計(jì)的主要功能體現(xiàn)在：能有效地推動(dòng)政府的升級(jí)轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)代化審計(jì)對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，由審批式的大政府朝向服務(wù)型小政府間的轉(zhuǎn)化發(fā)揮著重要作用。國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求能理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的關(guān)系，在這樣的環(huán)境下，政府不再屬于全能型的審批政府，而變成有限的服務(wù)型政府。透過(guò)審計(jì)，能發(fā)現(xiàn)政府部門(mén)的活動(dòng)是否超出法定職責(zé)，是否入侵本由市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)揮功能的領(lǐng)域中，從而更加清楚政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。

現(xiàn)代化審計(jì)將有助于推動(dòng)政府朝向責(zé)任政府的角度轉(zhuǎn)變。審計(jì)其實(shí)是對(duì)政府和其部門(mén)、官員履責(zé)情況和報(bào)告展開(kāi)的評(píng)價(jià)與驗(yàn)證。由這個(gè)角度來(lái)講，審計(jì)和責(zé)任之間緊密相聯(lián)。除經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面的審計(jì)外，其他的審計(jì)活動(dòng)，包括財(cái)政和環(huán)境資源的審計(jì)等，也對(duì)于推動(dòng)政府部門(mén)和其官員責(zé)任意識(shí)的提升發(fā)揮著重要作用。此外，審計(jì)還為立法機(jī)關(guān)、上級(jí)政府對(duì)政府部門(mén)和官員展開(kāi)的行政問(wèn)責(zé)提供了重要依據(jù)，特別是在公共資多久主面。有效地保障了問(wèn)責(zé)制的客觀性和公正性。

現(xiàn)代化審計(jì)將有助于推動(dòng)績(jī)效型政府的建立。績(jī)效審計(jì)的有效實(shí)施，對(duì)于公共部門(mén)所提供的公共服務(wù)質(zhì)量與成本展開(kāi)獨(dú)立評(píng)價(jià)，有助于發(fā)現(xiàn)其中可改進(jìn)之處和可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公共部門(mén)提升公共服務(wù)水平，并達(dá)到降低行政成本和提升績(jī)效的目的。審計(jì)機(jī)關(guān)還能通過(guò)直接參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)，達(dá)到推動(dòng)政府更加良好的績(jī)效管理的目的。事實(shí)上，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)也包括了部分績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)政府活動(dòng)和相關(guān)信息展開(kāi)的審計(jì)，還將為績(jī)效評(píng)價(jià)的信息提供有效的保證。

三、為有效地深化財(cái)稅體制改革、強(qiáng)化公共預(yù)算管理、為資源的合理配置給予強(qiáng)大支持

合理的預(yù)算管理制度將有助于有效規(guī)范并制衡政府的收支，從而達(dá)到有效約束政府預(yù)算的目的。并由事權(quán)合理配置相關(guān)的財(cái)權(quán)，推動(dòng)并理順不同政府或部門(mén)間的關(guān)系，由此可見(jiàn)，現(xiàn)代化的預(yù)算屬于國(guó)家治理的關(guān)鍵保障。

審計(jì)作為公共預(yù)算管理的一項(xiàng)重要保障，缺乏合理的審計(jì)，便無(wú)法達(dá)到有效預(yù)算管理的目的。審計(jì)可透過(guò)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)針對(duì)公共部門(mén)的預(yù)算合規(guī)性展開(kāi)有效評(píng)價(jià)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與其他財(cái)政收支內(nèi)的違法和管理不規(guī)范的情況，提出建議用作有效完善預(yù)算管理制度。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可透過(guò)績(jī)效審計(jì)有效評(píng)價(jià)政府的公共支出的績(jī)效，達(dá)到提高資金運(yùn)用率的目的。雖然財(cái)政與其他部門(mén)也能自行開(kāi)展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，不過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)更加獨(dú)立和全面，屬于政府預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要組成部分。

四、促進(jìn)政府及其行為透明度提升

良好的透明性屬于善治的一項(xiàng)關(guān)鍵特征，同時(shí)也是國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化需求。透明化是為了有效地報(bào)告責(zé)任履行，推動(dòng)政府能更好地接受大眾監(jiān)督。此外，透明也能幫助發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理體系內(nèi)的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中的不完善問(wèn)題，進(jìn)而展開(kāi)及時(shí)的糾正。而政府信息的公開(kāi)，包含財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)，均屬于政府公共受托責(zé)任的關(guān)鍵性?xún)?nèi)容。不過(guò)如果缺乏了審計(jì)，便不能保障政府信息公開(kāi)的可靠性。基于這個(gè)原因，要求審計(jì)機(jī)關(guān)不但能由政府和其部門(mén)的活動(dòng)展開(kāi)審計(jì)，且能對(duì)政府信息公開(kāi)（特別是財(cái)務(wù)信息公開(kāi)）展開(kāi)有效審計(jì)。這將有助于保障信息可靠性，并有效地強(qiáng)化對(duì)政府行為的監(jiān)督和制約。

西方國(guó)家的審計(jì)對(duì)政府財(cái)報(bào)和其他信息披露的規(guī)范中，有著重要的功能。比如，美國(guó)責(zé)任總署（GAO）針對(duì)美國(guó)聯(lián)幫政府2011-2012財(cái)年合并財(cái)務(wù)報(bào)告展開(kāi)審計(jì)后指出，因聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一些實(shí)質(zhì)性漏洞和由其造成的其他限制。GAO不能對(duì)2012年度和2013年度的9月30日結(jié)束的應(yīng)計(jì)基礎(chǔ)合并財(cái)務(wù)報(bào)表發(fā)表相關(guān)意見(jiàn)。此外，GAO還針對(duì)國(guó)防部合并財(cái)務(wù)報(bào)表給出否定意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告，針對(duì)2010-2013年度的社會(huì)保險(xiǎn)報(bào)表和2012、2013年的社會(huì)保險(xiǎn)金額的變動(dòng)給出了不能表示意見(jiàn)的報(bào)告。針對(duì)政府統(tǒng)計(jì)和其他信息公開(kāi)的問(wèn)題，審計(jì)一樣可直接或以間接的方式提高信息可靠性。

五、促進(jìn)公民社會(huì)參與治理

審計(jì)不僅可以從行為和報(bào)告兩方面加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束， 從而促進(jìn)治理，而且對(duì)于公民社會(huì)等其他主體積極參與國(guó)家治理也具有重要意義。多元化主體協(xié)調(diào)治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征。審計(jì)結(jié)果及其公開(kāi)，是相關(guān)主體進(jìn)行治理的重要信息來(lái)源。公民社會(huì)可以通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)提供的關(guān)于政府績(jī)效等方面的信息，在法律的框架內(nèi)以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)政府行為以及社會(huì)事務(wù)實(shí)施影響。