中國農村土地改革路徑選擇：土地股份制

徐雙

【摘 要】處于經濟、社會轉型期的中國，各項制度、政策都在都在調整和改革。而產權結構作為內生變量對經濟績效產生了至關重要的影響。農地產權結構是農地產權在不同主體間的安排以及產權內部各項權利構成的總體反映。本文總結了關于農地產權結構某些方面的相關觀點和內容，從歷史變遷的角度整理了中國農地產權結構的變化，分別闡述其與農業績效、經濟增長等方面的聯系。以探求提高農地利用效率、有效解決中國農村貧困問題的地權改革途徑，對未來中國農地產權結構的完善以及如何促進中國農業經濟騰飛進行了展望。

【關鍵詞】農地產權；產權結構

我國的土地產權大致可以分為土地所有權、土地用益物權和土地他項權三大權利類型。其中土地他項權利包括土地抵押權、土地承租權、土地租賃權、土地繼承權、地役權等多項權利。[1]但是學術界對于我國農地產權的權利構成尚存很大的爭議。姚洋在分析中國農地制度的現狀時，把農地產權分成了不同種類的權利束，不僅有法律所有權、剩余索取權、使用權、處置權還有這些權利的可靠性等。而周其仁認為構成農地產權的基本權利主要是轉讓權、使用權和收益權這三種權利，在這三項權利中，最為關鍵的是轉讓權，因為可以界定清楚的轉讓權一定包含著可以清楚界定的使用權和收益權。

從法學的角度可以將農地產權結構界定為農地產權中各項權利束之間的不同搭配和組合。綦好東認為農地產權結構是所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等權利的不同搭配和組合即土地產權的權力構成即相互關系（楊鋼橋，1998）。將農地產權結構簡單的定義為農地使用權、轉讓權和收益權之間的組合（劉守英，黃祖輝），只是基于權利視角的本身，而沒有關注到權利主體之間的差異及其在各項權利構成件的影響。中國農地問題始終是廣大群眾，尤其是占人口大多數的農民群眾最關心的問題，同時也是一直困擾中國政府的問題。要想解決好土地問題，就要先明晰中國的農地產權問題，改善我國農地產權結構，以適應日益發展的經濟對土地資源配置的需求。

一、農地產權結構的歷史變遷

產權結構主要通過產權完整性和產權完全性兩方面對經濟增長產生影響。農地產權結構的不斷變遷支撐著中國農業的持續增長。農地產權結構變遷的歷史主要被分為三個時間段進行研究：第一階段是1949年新中國成立到1978年改革開放前，這一階又可以被分為3個小階段。1949年到1951年底，施行農民的土地所有制即個體所有制，是單一的土地私有產權結構；1952年到1956年初級農業生產合作社在國內紛紛建成，形成了土地所有權與使用權初級分離、收益權處置權分割的產業結構；1956年至1977年，初級社沒能循序漸進，而是急于向更高級發展，從而出現了人民公社化運動和大躍進。而這個時期的土地產權結構是高度集中和統一的。第二階段1978年召開十一屆三中全會后到1992年之間的改革開放時期，農村土地實行了家庭聯產承包責任制，以農地產權結構分離為特征的新型產業結構逐步建立。[2]最后，1993年至今的中國一直都實行家庭聯產承包責任制，而其內在的農地產權結構也在慢慢發生變化，無論在土地使用權，還是在土地交易權或是土地收益權，在政策指向上都更多的指向了農民，呈現了不斷強化農民土地產權的特征。

（一）建國初期的農地產權結構

1949年，新中國成立，標志著中國進入了一個全新的時代。1978年之前，中國農村的土地產權制度先后歷經了土地改革時期、農業合作化時期和人民公社化時期。土改期間的主要任務就是廢除封建的地制度，將土地分給農民，使農民成為了土地的所有者。農業合作化時期，建立了互助組、初級社和高級社，農民所有的土地也轉變為合作社所有，土地集體所有制初見雛形。人民公社化運動初期，實行“政社合一”，經過調整后形成“三級所有，隊為基礎”的經營管理體制，土地歸集體所有并由集體進行集中經營。陳劍波和林毅夫又指出，因為土地產權歸人民公社所有，生產隊并沒有土地交易權和完全土地使用權，而且土地的收益權也不完善，最終導致激勵機制缺失，農業效率極其低下。

（二）改革開放初期的農地產權結構

1978年12月召開的中國共產黨十一屆三中全會，重新確立了解放思想、實事求是的思想路線。安徽省鳳陽縣小崗村的十八位農民冒著極大的風險，在土地承包責任書上按下了紅手印。1979年9月召開的中共十一屆四中全會通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，明文規定“不許分田單干”，但是，隨著家庭聯產承包責任制的效果愈來愈好，中央政府也逐漸由初期的不認可到默認最終轉化為支持。到1980年年底，全國實行包產到戶、包干到戶的生產隊占生產隊總數的比例從年初的1.1%上升到約20%。[3]

農民在此期間也逐步的獲得了土地的使用權，趙曉力在《通過合同的治理：80年代以來中國基層法院對農村承包合同的處理》一文中指出，家庭聯產承包責任制下，集體的土地按一定的比例平均分配給農戶，農戶可以通過簽訂承包合同獲得農地的使用權。盡管家庭聯產承包責任制下的農地所有權仍歸集體所有，且農民獲得的僅是不完全的土地使用權，但是農民獲得土地使用權的態勢還是逐漸增強的。

這期間農民土地交易權經歷一個從嚴格限制交易到鼓勵交易的松動過程，但農地交易限于農業用途。由社員可以承包的土地，但不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，到任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。一方面，國家通過頒布法律明確了土地是可交易的，奠定了農地交易權的法律基礎，另一方面，也規定農地交易后土地只限于農業用途。[4]這一階段還有一個特征是農民逐漸獲得土地收益權，且土地收益權不斷擴張。家庭聯產承包責任制的推行在國家、集體和農戶三方博弈主體之問形成“交夠國家，留足集體，剩下全是白己”的合約關系，農民因此擁有土地收益權。

（三）新時期的農地產權結構

1992年之后，中國全面進入改革開放，中央政府延長了土地承包期，發放了土地權利證書，賦予了農民更多的農地產權。2008年2月1日開始實施的《土地登記辦法》標志著農村土地登記是土地物權的公示行為而不再只是行政管理的一種手段，其存在更好的保護了土地登記人的合法權益。[5]同時，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中規定，限制土地的行政性調整，“為了避免承包地的頻繁變動，防止耕地規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地，減人不減地的辦法”。同時政府還賦予農民較自由的土地農用交易權，逐漸有條件地賦予農民農地非農化交易權并且不斷擴張農民土地收益權并加大保護力度。

二、農業績效、經濟增長與農地產權結構變遷的聯系

早期的理論研究更多地是將家庭聯產承包責任制下的農地產權作為一個整體來看待，分析它對農業增長產生何種影響。隨著研究課題的發展，更多學者開始關注家庭聯產承包責任制下農地產權結構的變化以及這種變化對于農業增長的影響。

黃祖輝，綦好東認為，相對于改革前高度統一和集中的產權結構，家庭承包制建立了一種農地產權分離的新型產權結構，家庭承包責任制把土地權利重新分配給了農民，不僅產生了激勵和約束的效果，還使監督的勞動成本在家庭內部化解了，從而提高了效率，增加了農業產量。陳志剛則分別從農地所有權結構、農地承包權結構以及產權內部權利構成三個方面分析了農地產權結構對農業績效的影響。以上研究結果顯示，不同的農地產權形式、農地產權結構對產權的權利主體目標、行為都會產生一定影響，那么此時產權如果能通過其激勵約束的功能，優化資源配置，就能促進農地產權主體采取相應的行動，向著有利于產出增加、效率提高和成本降低等能使農業績效提高的方向發展

王昉從制度經濟學的角度分析解釋了農地產權結構的生成機制。制度經濟學的理論指出，制度的變遷取決于制度需求和供給兩方面的共同作用。制度供給的形式分為人們在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性或誘致性制度變遷，以及由政府行為所引起的強制性的制度變遷。[6]潛在利潤即現有制度安排下無法獲取的利潤又到了土地制度的變遷，這種經濟利潤的存在使得農地產權結構不斷的變化。

三、小結：農村土地產權結構相關問題與展望

近年來，我國學者深入研究了完善農地產權結構的相關問題。綦好東指出我國農地產權結構重構的目標應是“產權明晰、長期有效、市場化流轉。其原則應是：有限公平條件下的效率最大化”。也有學者提出了土地股份合作制模式，深入探討土地股份合作制的產生路徑及其原因以尋求改善農地產權結構的新方法。郭劍雄和蘇全義梳理了家庭承包責任制到土地股份制的過程。這些關于完善農地產權結構的研究都富有珍貴的啟發價值。

農村稅費制度改革以后，承包農戶仍向村農民集體交納公積金、公益金、和管理費，但卻采取向國家納稅的形式。村農民集體還通過“一事一議”的辦法籌集專項資金，主要是用于村基礎設施建設。可見，農村集體土地收益權尚缺乏規范的實現形式。這樣，可能造成農民集體土地所有權的虛擬化，也意味著承包經營權對所有權收益的侵蝕。

我國農村土地產權的流轉是農業結構調整的必然產物，在自愿、有償原則的基礎上農民可以將土地的承包經營權依法出租、互換、轉讓、進行股份合作等。發展多種形式的農地經營方式，這也是政府引導農民探索多種土地使用權流轉的實現形式。

以上的種種現象都是研究農地產權結構中困難變量，沒有準確的概念和條例，農地產權結構一直存在于迷霧之中，官方沒有準確的界定，農民就更不知曉。學者們的研究處于一種零散和無序的狀態，一般針對農地產權中的某項權利或權利束的研究或者是研究產權的主體變化對經濟、農業的發展帶來的影響而缺少對于整個農地產權結構體系的系統描述和研究。對于未來農地產權結構變化的預測和引導對策較少。農地產權結構的調整還需要結合我國先進的具體國情，充分發揮市場調控的作用和政府的引導作用，逐步實現產權的明晰、完整和農地產權結構的優化。

【參考文獻】

[1] 陸紅生，土地管理學總論，中國農業出版社，2011年。

[2] 綦好東，新中國農地產權結構的歷史變遷，經濟學家，1998年1月。

[3] 蔡日方、王德文、都陽，中國農村改革與變遷：30年歷程和經驗分析，格致出版社、上海人民出版社，2008年版，第27、108頁。

[4] 冀縣卿、錢忠好，改革30年農地產權結構變遷：產權視角分析，南京社會科學，2010年第10期。

[5] 劉燕、楊慶媛、陳展圖，論《土地登記辦法》對我國上地登記制度的改進，西南農業人學學報（社會科學版），2009年第6期。

[6] 王昉，中國農村土地產權結構：生成機制與目標選擇，經濟界，2003年03期。