社區居家養老中政府作用研究

宋培培

【摘 要】我國在2000年進入了老齡化社會，并且將長期處于老齡化社會。隨著人口高齡化、老齡化程度的逐漸加深，城市化、工業化進程的不斷加快，原有的大家庭規模逐漸呈現出小型化趨勢，傳統的家庭養老和機構養老存在的缺陷使得它們不能滿足現階段的養老需求，社區居家養老兼顧了二者的優勢，既滿足了住家需求，又享受了社區服務，更符合目前老齡化社會的現狀。在這一背景下，應該充分發揮政府在社區居家養老中的主導作用，協調市場和社會組織，從而推動養老業的穩定、可持續發展。

【關鍵詞】人口老齡化；社區居家養老；政府作用

根據聯合國的標準，一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%或以上，或者65歲以上老年人口占人口總數的7%或以上，則這個國家或地區就進入了老齡化社會。按此標準，我國在2000年進入了老齡化社會，并且老年人的數量在迅速增加。

在城市化的發展過程中，人類生活條件不斷改善，醫療水平不斷提高，預期壽命不斷延長，但由于思想觀念的變化和生育率下降等原因，使得家庭規模逐漸小型化，傳統家庭養老的不足開始顯現：子女壓力大、工作忙，無暇照顧老人，并且老人受傳統文化影響，內心對家有歸屬感，愿意在家養老；機構養老則存在著專業化水平低、費用高、服務的需求和供給之間失衡等問題，使得家庭和機構養老無法滿足養老需求。社區居家養老則結合了二者的優勢，老人既可以住在自己家里，也可以得到社區提供的專業服務，是解決我國養老問題的有效方法。

一、我國人口老齡化現狀

2015年1月，全國老齡辦、民政部等聯合啟動了“第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查”，結果顯示，我國60歲以上老年人口有2.12億，占總人口的15.5%，其中15%為80歲以上的高齡老人，15%為失能和半失能老人【1】。據相關預測，2020年我國65歲及以上老年人口占總人口比重將達到10.6%，2030年達到15.7%，2040年將會達到17.4%。

1953年第一次人口普查時65歲及以上老年人口數量是2620萬，到2000年第五次人口普查時65歲及以上老年人口達到8811萬，47年間增加了6191萬人，增長了2.36倍。2014年65歲及以上老年人口數量是13755萬，占總人口的10.1%，首次突破10%。截至2015年底，65歲及以上老年人口數量14386萬，占人口總數的10.5%。

我國的人口老齡化還體現出未備先老、未富先老。一方面養老服務體系和社會保障體系發展緩慢，不能沉著地應對日益加重的老齡化趨勢；另一方面發達國家人均GDP一般在5000—10000美元或更高水平時才進入老齡化社會，如美國在1950年人均GDP是10645美元，而中國在進入老齡化社會時，人均GDP才剛超過1000美元。

我國人口老齡化速度之快、規模之大，而未備先老、未富先老讓人口老齡化形勢更嚴峻、更復雜、更困難。

二、政府介入社區居家養老的必要性

（一）社區居家養老模式選擇的必然性

我國有三種基本的養老模式，分別是家庭養老、機構養老、社區居家養老。家庭養老是老年人在自己家里養老，由子女或親屬照料。機構養老是完全社會化的養老，讓老年人入住如養老院、老年公寓等養老機構，通過政府補貼或自我付費的方式來獲取養老服務。但是隨著工業化和城市化推進，家庭規模逐步小型化，原來的大家庭逐漸被“421”家庭取代，家庭養老的功能正在漸漸弱化。而養老機構費用過高，很多老年人因支付能力不足無法入住，護理人員專業化水平低，而且提供的養老需要沒有達到老人退休后普遍所需的精神文化需要，使得機構養老不能滿足老齡化需要。

社區這個概念，最先是由德國社會學家滕尼斯提出來的。在他的《社區與社會》在這本書中，滕尼斯首次提出了“社區”（Community）一詞，其含義是“共同體和親密的伙伴關系”【2】，他認為，社區是由那些有著相同價值觀的人組成的社會共同體。現在的社區由于城市化，大量的外來人口和農村居民涌入城市，使得城市人口快速流動，再加上異質性等因素導致人們之間感情淡漠、人際關系冷淡，使得現今的社區發展和滕尼斯的設想背道而馳。但是隨著“空巢”、“失獨”現象的普遍存在，老年人更加渴望感情的交流和社會的關注，雖然來自不同的地域，但是社區這一服務平臺，能讓他們加強交流和融合，在得到社區物質服務的同時，也享受了精神的慰藉?？偠灾?，社區居家養老是指以社區為依托，由政府和社會機構提供照顧日常生活、醫療保健、心理咨詢、娛樂等方面的服務，老年人仍然居住在自己家中，與親人和朋友保持原有的聯系【3】。與傳統的家庭養老和機構養老相比，社區居家養老在養老意愿、精神需求、歸屬感等方面有著獨特的優越性。老年人可以繼續在自己熟悉的社區環境里生活，感受來自家庭和社區的溫暖，不但可以減輕子女的負擔，而且也可以讓老年人不離開熟悉的社區，就能得到全方位、多層次的照顧。因此，社區居家養老是符合我國養老現狀的理想模式。

（二）政府介入社區養老的必然性

市場理論反對政府干預，主張實行自由放任的政策。市場這只“看不見的手”只有在完全競爭的市場條件下才能充分發揮作用，實現資源的最優配置。但是一方面由于信息不對稱、不完全競爭等因素的存在，導致市場配置資源失效；另一方面由于宏觀經濟不穩定、收入分配不公等，都會導致市場失靈。因此，市場失靈理論認為，市場經濟出現的某些問題，并不能僅通過市場本身來解決，它需要依靠市場以外的力量來施加影響，從而克服市場配置的不足。

應對人口老齡化需要政府、市場、社會組織發揮各自的優勢，還需要最大限度的發揮他們的合力，形成一種養老服務機制，但是這種機制還沒有形成。三大部門之間定位不清、分工不明確，越位、缺位的情況仍然比較突出，政府投入不足與投入失衡等問題存在，市場機制發揮的政策環境不佳，社會參與的政策激勵和輿論氛圍有待提升。因此，政府應該發揮其主導作用，在政府的主導、監督下，引入市場運作模式，明晰政府、市場和社會組織的責任，區分邊界，促進各種政策制度的銜接，定位各部門的職責，劃分邊界，增強合力，共同推動居家養老業的發展。對于福利性的養老服務因其屬于純公共物品，只由政府來提供；公益性的養老服務屬于準公共物品，由政府和社會提供；盈利性的養老服務屬于私人物品，則由市場提供。

三、社區居家養老政策四個階段回顧

從理論初步形成到相關政策正式出臺，我國的社區居家養老政策大致經歷了萌芽（1980-1989）、啟動（1990-1999）、初步形成（2000-2007）和形成與快速發展（2008-）四個階段【4】。

（一）萌芽階段

我國政府開始關注老齡化問題是在20世紀80年代，在這一階段，人口老齡化的發展速度比較緩慢，國家對老齡問題的關注度也不高，政府和民政部門對養老服務不夠重視，相關的養老政策也沒有出臺，對社區居家養老理念很模糊，養老責任主要是由家庭來承擔。

（二）啟動階段

1990—2000年這十年間是人口老齡化的前期階段，我國的人口年齡結構逐步由成年型向老年型過渡，國家和政府對老齡化問題的關注度不斷在提高。在這一階段，同樣以堅持家庭養老為主，提倡老年人積極養老。雖然社區居家養老的概念還是沒有明確提出，政策仍然沒有出臺，但是與第一階段不同的是，開始提倡家庭養老和社會保障相結合，提出發展社區服務。

（三）初步形成階段

我國在2000年正式進入人口老齡化社會，人口年齡結構進入了老年型。于2000年出臺《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》，提出“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”【5】。這是我國第一次提出要建立一個包含家庭、社區、社會的多元化主體養老機制，它促進了老齡事業的發展，為居家養老政策的正式出臺奠定了基礎。

（四）形成和快速發展階段

2008年全國老齡辦等10部門聯合下發《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，它的出臺對于形成和完善養老服務體系，解決日益嚴峻的養老問題有著重要意義。2013年9月，國務院印發《關于加快養老服務業的若干意見》，對其發展做出明確指示，“到2020年，全面建成以居家為基礎，社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”【6】。“十三五”規劃在此基礎上提出要醫養結合。在這一階段，我國養老業得到快速發展。

四、政府在社區居家養老中的作用分析

世界衛生組織將60周歲以上的人群稱為老年人。由于工業化、城市化進程的加快，城鄉人口的流動以及家庭結構的變化，我國形成了空巢老人、失能老人、失獨老人等殊老年人群體。根據失能情況可以分為自理老人、半自理老人、不能自理老人，政府針對不同的老年人群體應發揮不同的作用。這里可以推廣浙江省寧波市海曙區的“兩走模式”，對于能自理的老年人和空巢老人以及失獨老人，讓他們“走出去”，走出自己的小家庭，融入社區的大家庭，通過社區這一綜合性的服務平臺，讓老年人聚集在社區，互相交流、陪伴，慢慢融入社區和社會，從而提高老年人的生活質量和效率。對于不能自理和半自理的老年人，政府更多應負擔起這些群體，通過政府購買服務，由社會組織及專業人員進行上門服務，提供生活照料、精神慰藉、衛生保健等，這稱為“走進去”。通過“兩走模式”，滿足不同老年人群體的養老需求，發揮政府的不同作用。

社區居家養老的發展需要政府、家庭、市場、社會等多元主體的參與，其中政府是最重要的主體。從政府的職能定位來說，政府是養老保障體系的組織者、管理者、監督者，居家養老的發展始終需要政府發揮其主導作用。

（一）提供公共物品

美國經濟學家薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中把純粹的公共產品定義為：每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務消費的減少【7】。因此，公共產品有“非排他性”和“非競爭性”。既然公共物品的消費具有非排他性，那么以價格為核心的市場使得生產和提供公共產品不能達到最優。由私人經濟部門生產和提供容易造成壟斷，致使成本上升，損害消費者利益。所以公共物品的生產和供給只能由政府通過國家的預算開支來承擔。

從上述公共產品理論來看，“養老保障是由老人養老這個社會公共需求衍生出來的準公共物品，而居家養老服務則是其中的一個典型”【8】，那養老所需要的一切服務都應該由政府來提供。但是隨著市場經濟的發展，政府已經不再包攬一切，提供服務的方式也逐漸多樣化，公共部門提供的服務逐漸減少，通過合同方式由私營部門和社會部門提供的服務日益增多，發展的趨勢是“有更多的服務將會以合同形式轉包出去……國家不再是供應者，而是成為使個人能更充分地滿足自身偏好的推動者”【9】。提供公共產品和社會服務不只是政府的責任，市場和社會組織也可以參與進來。就社區居家養老而言，政府可以充分利用市場機制以及社會資源，引導社會企業、社會組織、志愿者力量的加入，運用市場運作模式，通過政府購買服務，讓合格的社會組織提供居家養老服務。雖然是有了社會和市場的參與，但養老服務作為一種公共物品，政府需要始終發揮其政策支持和監督管理的主導作用。

（二）調控宏觀經濟

社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中起到基礎性作用，但市場也會失靈，這就需要政府履行其經濟職能，充分發揮政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面的作用。

政府運用經濟手段、法律手段，調節社會整體的收入分配，建立和完善老年人社會保障體系，提出醫養結合的社區居家養老政策，促進老齡事業的持續發展，是政府發揮調節經濟的作用。政府在配置養老資源時，依法對各養老機構、社會組織等市場主體及其行為進行監督和管理，維護養老業市場秩序，形成競爭、有序的養老市場體系，是政府發揮市場監管的作用。國家出臺老年法，制定居家養老政策、養老法規，依法管理和規范社會組織，選擇有經驗的、優秀的社會組織通過政府購買來提供養老服務，是政府發揮社會管理的作用。政府通過提供福利性、公益性的養老服務，提供養老公共產品，改善老年人的居住環境，加強社區公共設施的建設，為老年人重新融入社會創造條件，是政府發揮公共服務的作用。

（三）鼓勵、引導和扶持社會組織

社區居家養老的發展除了需要政府財政上的資金支持，更需要專業化、職業化的服務人員，而社會組織就擁有這樣專業化的隊伍。政府作為社會服務的引領者和監督者，應該發揮鼓勵、引導、扶持社會組織的作用?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā返谄邨l規定“保障老年人合法權益是全社會的共同責任。國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織應當按照各自職責，做好老年人權益保障工作”，第三十七條“鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務”[10]。隨著社會組織不斷的發展壯大，政府可以舉辦“公益創投大賽”，經過專家評委的層層選拔、評定，將優秀的社會組織納入到政府購買社會服務中，政府與社會組織對接，由社會組織來提供社區居家養老服務。通過與政府的合作，一方面保證了居家養老服務的高質量、高效率，另一方面也是政府鼓勵、扶持和培育社會組織的新契機。

社區居家養老服務中，政府應該與社會組織建立良好的合作關系，可以通過以下方式來引導、扶持社會組織：一是政府直接投資，提供資金支持；而是政府購買社會組織服務；三是完善稅收，給予社會組織減免稅收待遇；四是福利彩票等多樣化形式的資金支持。其中政府要加強購買社會服務的力度，完善居家養老服務的社會化運營機制。

【參考文獻】

[1]常媛媛.人口老齡化背景下構建社區居家養老模式的路徑分析[J]河北軟件職業技術學院學報，2016，（3）：10-13

[2]裴迪南·滕尼斯.共同體與社會.北京：商務印書館，1999

[3]張斯日古楞.白明艷.我國城鎮社區養老服務存在的問題及對策[J].勞動保障世界，2014（1）：6-7

[4]王莉莉.中國居家養老政策發展歷程分析[J].西北人口，2013（2）：66-72

[5]中共中央.國務院.關于加強老齡工作的決定.2000.8

[6]中國國務院發[2013]35號：《關于加快養老服務業的若干意見》

[7]Samuelson P.A.The Theory of Public Expenditures.The Review of Economics and Statistics，1954（36）：387—389

[8]溫榮.政府在社區居家養老服務中的職能分析[J]經濟研究導刊，2014，（32）[9][澳]歐文·E·修斯.公共管理導論.北京：中國人民大學出版社，2001，126頁

[10]中華人民共和國主席令[2013]24號：《中華人民共和國老年人權益保障法》