新加坡民族治理探討

李文壇

【摘 要】新加坡是一個宗教和民族眾多的國家，“民族和諧指數(shù)”i不斷提高，這主要取決于新加坡以立法作為民族平等的根基，以政策作為民族平等的保障，以善治作為實現(xiàn)民族平等的途徑。新加坡成功地依靠多元民族政策和平等的民族治理措施，緩解了民族矛盾沖突，促使了國家經(jīng)濟增長和政治穩(wěn)定，為我國化解民族矛盾提供了經(jīng)驗和借鑒。

【關鍵詞】民族治理；宗教沖突；新加坡經(jīng)驗

新加坡是一個有著多元民族、多元語言、多元宗教和多元文化的國家。截至2015年11月，新加坡常住總人口臨時數(shù)字為553.5萬。新加坡公民主要以4大族群來區(qū)分：華人（漢族）占了人口的74.2%，還有馬來族（13.3%）、印度裔（9.1%）和歐亞裔/混血（3.4%）等公民。大多數(shù)新加坡華人源自于中國南方，尤其是海南、福建、廣東潮汕地區(qū)。雖然原本他們可能說不同的方言，但是在新加坡獨立后，政府將華族這個群體用語言進行統(tǒng)一。ii新加坡的馬來族包括爪哇人、巴達人、博雅人等，他們由于共同的伊斯蘭教信仰而被統(tǒng)一劃為馬來族。iii印度族則是以地域來劃定：所有來自南亞次大陸的移民及其后代都被視為印度人。而不屬于以上三種的被歸為“其他”，主要為歐亞人，是歐洲前殖民者與當?shù)貋喼奕怂幕煅獌骸６嘣褡搴投嘣诮痰纳鐣铮褡遄诮虇栴}如果處理不好極易造成民族宗教沖突，甚至導致社會動蕩和國家分裂。新加坡歷史上最嚴重的族群沖突始于與馬來西亞合并之后。其中最早發(fā)生于1964年7月21日。當時新加坡的馬來人正在慶祝先知穆罕默德的誕辰。幾位華人向游行隊伍扔水瓶，引發(fā)沖突并導致12人死亡，109人受傷，超過1200人被捕iv。新加坡將這一天命名為“民族和諧日”，每年都舉國紀念。新加坡的語言與其宗教也有著多樣性的特點。“新加坡目前至少有24種語言（其中不包括方言）。新加坡以馬來語為國語，英語為行政用語，華語和泰米爾語也廣泛使用。”v倡導建立一個多元種族、多元文化和多元宗教的社會，成為新加坡經(jīng)濟發(fā)展、社會公正與穩(wěn)定的基礎。

一、立法是民族平等的根基

新加坡將民族平等作為建國的最高原則，并寫入新加坡共和國憲法。新加坡共和國憲法第89條第一款規(guī)定：“始終不渝地保護新加坡少數(shù)民族和少數(shù)宗教集團的利益，應是政府的職責。”第二款進一步確保承諾的實施：“政府應該承認新加坡本土人民馬來人的特殊地位，政府應以這種態(tài)度行使職能去保護、保障、支持、照顧、促進馬來人在政治、教育、宗教、經(jīng)濟、語言文化等方面的利益。”vi 這就從憲法的角度保障了馬來族的特殊利益，充分體現(xiàn)了新加坡多元民族的獨特性。vii

第一、從立法程序上保障少數(shù)族群利益。法案經(jīng)國會通過后，還須經(jīng)總統(tǒng)下屬的“少數(shù)族群團體權益委員會”的審議，“委員會的主席由新加坡的最高法院的法官擔任，委員會有4名常務和12名委員。在這16人中，馬來人有3名成員、印度人有3名成員、歐亞混血人有2名成員。委員會的宗旨是，在族群與宗教歧視問題上就議會所通過的議案向議會和政府提出建議，在確認法案沒有族群和宗教歧視的內(nèi)容后，方可提交總統(tǒng)批準。”viii為保障少數(shù)人利益。不惜舍棄華人中的優(yōu)秀人才，對少數(shù)族群降格要求。

第二、從選舉制度上保障少數(shù)族群利益。1988年，新加坡政府立法推行集體選區(qū)制度，以確保一定數(shù)量的非華人議員，激發(fā)少數(shù)族群的參政熱情。之后，新加坡全國以單選區(qū)和集選區(qū)來劃分。在單選區(qū)內(nèi)，一對一的競爭，再加上新加坡實行對數(shù)票制度，這對大黨及華人有利。但在集選區(qū)中，須同時從每個集選區(qū)中選出3名議員，其中至少有1名議員是馬來人、印度人或其他少數(shù)族群的人，以保證議會中始終有少數(shù)族群代表。在內(nèi)閣中有馬來人和印度人的政治代表，更是自治獨立以來的一條不成文的規(guī)定。ix

第三、從就業(yè)機會上保障少數(shù)族群利益。新加坡政府于1968年和 1969年先后頒布了《就業(yè)法案》和《工業(yè)關系法案（修正案）》，明令要求企業(yè)給所有人提供平等就業(yè)機會，雇傭員工時不得有族群偏見，企業(yè)征聘廣告應避免列明帶有族群歧視性的條件。這兩個法案的目的在于保障馬來人就業(yè)，消除就業(yè)中的族群歧視。x

第三、從宗教信仰上保障少數(shù)族群利益。新加坡政府倡導宗教寬容。1989年10月新加坡政府發(fā)表《維護宗教和諧白皮書》，指出：“新加坡人民，不論他們信仰哪一種宗教，不能在不同宗教信仰者或非宗教群體間制造不和、怨恨與敵意。尤其是宗教團體，在行使宗教信仰自由權利時，應該認識到我們社會多元種族和多元宗教的特點，以及別的宗教團體的敏感性，強調(diào)各種信仰的共同倫理價值，尊重個人保持自己宗教信仰及接受或不接受某種宗教的權利。”為進一步維護宗教和諧，在1990年新加坡政府通過《維持宗教和諧法》，以法律形式確立了政教分離以及各宗教團體必須遵守的原則，并賦予政府“假使有人蓄意煽動他的信徒，仇視另一個宗教團體，部長有權禁止他重復這類挑撥性的言論”的權力。xi

第四、從言論和新聞管制上保障少數(shù)族群利益。1988年，李光耀指出，“新興獨立國家實行‘輿論自由的做法，其效果并不好。他舉例說，斯里蘭卡和印度是兩個多元種族的國家，本身存在種族、族群、語言和文化上的差異，由于過多的傳媒提出各種不同的論調(diào)和相互矛盾的政策，結果使兩國陷入無休止的紛爭和混亂。”xii新加坡政府根據(jù)《國家安全條例》對言論和新聞采取嚴格的管制，絕不允許通過新聞媒體散步種族、族群和宗教仇恨的情緒。如，1971年《南洋商報》虛構報道華人語文和文化將面臨被消滅的危險，以期待鼓動族群情緒，新加坡政府毫不猶豫地對該報嚴加懲處。xiii

二、政策是民族平等的保障

新加坡政府通過一系列有效的公共政策措施，解決民族矛盾，縮小發(fā)展差距，構建和諧的民族關系，是增加公民意識和國家認同的根本舉措。

第一、語言與受教育權利平等。1956 年新加坡議會有關華文教育的各黨報告（The Report of the All - Party Committee on Chinese Education of the Singapore Legislative Assembly in 1956）提出平等的雙語教育政策宣言，其中包括承認馬來語為國語，馬來文為國文；承認馬來語、英語、華語和淡米爾語為公共行政和教育施行的官方語文；各種不同的語文學校的官方地位和畢業(yè)生文憑一律平等對待；小學采取雙語教育，中學則為三語教育；重編各級教科書，強調(diào)各族認同新加坡；分區(qū)設置學校，避免因族群差異而產(chǎn)生學校之間的競爭和對抗。新加坡獨立后，執(zhí)政黨根據(jù)上述報告實行了具體的政策，致使不同民族都可以享有受教育的權利，有利于新加坡的國家意識的塑造。自獨立以來，除小學階段的義務教育之外，馬來人進入中學和大專的教育完全免費，并且于1981年開始設立巫族教育基金以促進馬來人的教育，改善馬來人的經(jīng)濟和社會福利。同樣對印度族也設立新加坡印族發(fā)展協(xié)會，表明政府與民間大力合作以協(xié)助少數(shù)民族促進教育，增加福利，推動各民族的團結和新加坡的國家認同。

第三、公共假期、民族節(jié)日平等。新加坡每年的假期包括馬來族的開齋節(jié)、印度族的屠妖節(jié)和華人的農(nóng)歷新年。尊重每個族群的傳統(tǒng)文化是構建新加坡自己多元文化特色的一部分。新加坡在各種旅游廣告中都會提到新加坡是個購物和美食的天堂。而在新加坡隨處可見的公共熟食中心都可見到有4種食物的供應（華族餐、印度餐、馬來餐和西餐）。另外，也有清真和非清真攤位相鄰但有嚴格的區(qū)分。新加坡民族節(jié)日平等，各族參與分享，有利于國家認同在獨立后成長起來的大多數(shù)新加坡人已習慣民族和諧的社會，并且認可尊重與寬容的價值觀。過于強調(diào)各族的特性，而忽視國族這個共性的概念，反而容易導致人們關注差異而非共性。如因為語言、宗教、服飾、飲食、藝術、家庭模式等都貼上了種族的標簽以示區(qū)別。

第四、設立族群專屬傳統(tǒng)文化區(qū)。每個族群在新加坡有一塊自己的傳統(tǒng)文化核心地區(qū)。華族的傳統(tǒng)文化區(qū)是牛車水，馬來族的是阿拉伯街，印度族的是小印度，因而分別聚集了各民族的文化特色。

第五、大眾傳媒多語言化宣傳。報紙發(fā)行中，以英文的《海峽時報》為主體，配以華文的《聯(lián)合早報》、《新明日報》和馬來文、淡米爾文的報紙。在涉及敏感的族群關系報導方面，雖然人們將民族和諧視為理所當然，但在現(xiàn)實生活中差異性卻漸漸浮現(xiàn)。

第六、獨特的混居政策。政府嚴格實施打散方針，規(guī)定租屋必須按固定的族群比例分配給各組住民，通過這種獨特的混居政策，培養(yǎng)族際睦鄰精神。建屋發(fā)展局按照全國的族群比例安排組屋區(qū)和新鎮(zhèn)的不同族群的人口比例：華人在鄰區(qū)不能超過84%，每座樓房中不能超過87%；馬來人在鄰區(qū)不能超過22%；每座樓房中不能超過25%；印度人在鄰區(qū)不能超過10%，在每座樓房中不能超過13%。xiv這是改善族群關系，增進彼此認同的重要途徑之一。

三、善治是民族平等的途徑

多元積極參與國家治理，有利于國家意識的共建。為各族群眾提供均等的參與經(jīng)濟建設和享受經(jīng)濟發(fā)展成果的機會，有效地化解當前存在于部分人民中對現(xiàn)實生活的不滿情緒。

第一、新加坡政府把實現(xiàn)民族和諧作為民族政策的重要組成部分。新加坡憲法第89條規(guī)定：“始終不渝地保護新加坡少數(shù)民族、少數(shù)宗教集團的利益，應是政府的職責”。為照顧少數(shù)民族利益，人民行動黨保持黨組織的多民族性，注意吸收馬來人和印度人進入政治的高層，保證在政府里有各民族的代表人物和與各族人口相應的公務員比例，以防引起人們心理上的不平衡而出現(xiàn)社會矛盾。為了確保馬來人參政，新加坡政府還專門成立了“馬來事務局”，其主要任務是“確保人民行動黨內(nèi)有足夠的優(yōu)秀馬來人代表以及政府的政策能為馬來人群體所支持”。

第二、在新加坡的政府機關中充分體現(xiàn)了各民族的平等參與權利其中，印度族人口雖然少，但是在總統(tǒng)、副總理等高職，法官、檢察官等要職中比比皆是。為了鼓勵馬來族參與政務，政府數(shù)次提拔馬來領袖進入政府機構服務。以1991年9月新加坡政府內(nèi)閣名單中32名內(nèi)閣成員為例，印度人占2名，馬來人占6名，華人占24名。為了保障少數(shù)民族的代表權，新加坡政府有意識地減少華族在政府機關中的比重。

第三、組建各種基層組織。新加坡基層組織是以選區(qū)為單位而建立起來的。其與政治團體不同，是非政治性組織，是融合各種族和社會各階層民眾的社會基層組織，最重要的社區(qū)組織有人民協(xié)會、公民咨詢委員會、民眾聯(lián)絡所和居民委員會。其主要職能在于溝通政府與百姓之間的關系，也促進了不同民族間的交流理解與包容。李光耀曾說，“人協(xié)”成立的主要目的是使各社會和社區(qū)團體在超越種族、語言、宗教和文化隔閡的場合里聚會在一起，把互不相同的人群聚合起來。

四、啟示

羅蘭﹒羅伯森指出：“如果全球化的主要特征之一是世界壓縮，那么其主要后果之一便是各種文明的、社會的和共同體的敘事之間的相互碰撞加劇。”xv民族宗教問題在新加坡始終是個敏感問題，也是個不能公開討論的問題。如馬來族參軍的問題，身份證上種族標簽的問題等都不能被拿上臺面來。xvi然而，新加坡民族治理的經(jīng)驗在于尊重民族多元化的現(xiàn)實，鼓勵并保障公眾參與國家治理，尤其是少數(shù)民族的參與。這對我國構建和諧民族關系有重要的借鑒意義。

1.促進我國各民族共同治理。“當今世界多民族國家，其國內(nèi)社會政治關系已經(jīng)普遍形成了各民族共同治理的事實。”xvii然而，無論是在我國憲法還是自治地方的自治條例中，都沒有明確關于少數(shù)民族內(nèi)部事務的規(guī)定。因此，首先需要從理論上對民族共同治理進行解讀，并加以廣泛宣傳，可以借鑒新加坡社區(qū)治理的模式，進一步提升民族區(qū)域自治地方的社區(qū)治理能力，促進各民族群眾積極參與。

2.適時適度調(diào)整民族優(yōu)惠政策。新加坡政府根據(jù)不同時期少數(shù)族群的發(fā)展狀況，及時調(diào)整族群政策。例如，隨著新加坡現(xiàn)代化進程加速，為解決各族群相繼出現(xiàn)的貧困人口問題，政府適時調(diào)整強化中央公積金等保障性制度。目前，我國少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展不均衡，可以根據(jù)發(fā)展程度高低，采取針對性的民族優(yōu)惠政策。

3.尊重保護各民族的文化差異。承認差異、尊重個性、反對分裂，有利于我國各名族之間的良性互動。針對我國各民族的分布狀況和文化特點，定期或不定期舉辦各民族共同參與的民俗文化活動。

總體看來，新加坡的民族治理在很多方面具有典型性和代表性，但由于我國與新加坡在國情和體制層面存在巨大的差距，需要我們實事求是、立足本土、著眼長遠，才能迎來我國民族治理的又一個春天。

注釋：

i新加坡民族關系研究專家趙善光提出了“民族和諧指數(shù)這一概念，從四個方面衡量民族和諧程度，分別為：族際個者的友誼；族際間社會依賴和信任度；族際通婚以及族群關系的和諧。

ii Chua Beng Huat，“Taking Group Rights Seriously ： Multiracialism in Singapore，”Working Paper No.124，Murdoch University，October 2005，pp5.

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