中國—東盟自由貿易區實踐對“一帶一路”建設經濟規則制定的借鑒探析

摘要：“一帶一路”沿線國家的發展面臨著機制整合問題，建立統一的經濟規則能夠深化沿線國家的合作，這種規則的建立可以從中國—東盟合作中尋求經驗借鑒。本文在比較東盟國家與“一帶一路”沿線國家的基礎上，探求中國—東盟合作發展的經驗，為“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦和制定“一帶一路”經濟規則提供參考意見。

關鍵詞：“一帶一路”；經濟規則制定；中國—東盟經驗借鑒

[中圖分類號] F125.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）04-0008-06

“一帶一路”國際合作高峰論壇于2017年5月14日在中國北京開幕，中國國家主席習近平在開幕式主旨演講中提出要“加強規則和標準體系相互兼容，提供更好的營商環境和機制保障”“要促進政策、規則、標準三位一體的聯通”①。從時間軸的角度來說，“一帶一路”倡議概念的提出已經有四年，《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的提出也有兩年的時間，但就目前情況而言，“一帶一路”沿線國家合作所達成的諸多協定普遍存在著碎片化、自由化程度低、覆蓋面窄等問題，區域內主要經濟體面臨利益分歧嚴重、貿易壁壘高筑、法制和政治經濟發展水平的差異等諸多挑戰。隨著“一帶一路”倡議的推行，急需制定一整套調整沿線國家國際經貿關系的規則，改變狹隘的國際利益觀念，突破傳統的國家中心模式，建立兼顧利益的長效合作機制，并強調采取一致行動和共同責任。“一帶一路”經濟規則的構建需要借鑒多方面的經驗，而中國—東盟自由貿易區的實踐，為解決不同國家和利益的分歧提供了有益的經驗借鑒，有助于“一帶一路”經濟規則的形成。

一、國際規則與“一帶一路”建設

國際規則的出現源于國家間的頻繁往復的交往，在交往中需要制定各國間的行為規制和行動指引，這有利于界定各個主體的權利和義務，可以降低交易成本，減少不確定性，提高國家之間合作的可能性。具體到“一帶一路”建設中，需要以國際規則的形式來逐步規范沿線國家在基礎設施建設聯通、貿易暢通和投資等方面的行為，通過相對明確的權利和義務規則來減少合作中各參與方因各種干擾帶來的不確定性，降低在實際經濟活動中的交易成本。但不容忽視的是，“一帶一路”建設中參與主體、參與對象以及各國預期目標具有多元性、復雜性，要形成一個龐大的綜合性多元化的國際合作新機制具有更大的挑戰性。2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇的舉行及決定在2019年舉行第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇為“一帶一路”沿線國家的機制化合作呈現了良好的開端。“一帶一路”本身是中國發起的一個開放多元的國際合作機制①，要想在不斷的交往中取得更多的成果，本身就要建立一套跨地區、跨經濟、跨政治的行為準則，這套準則應該包括合作理念、合作原則以及合作中的權利和義務等內容，促使沿線各國不斷地在合作中促進共同發展。

（一）規則制定有助于“一帶一路”建設的推進

趙龍躍（2015）②認為“一帶一路”愿景的提出標志著中國在融入世界發展方面又進入了一個新的階段，至此中國開始向世界提供發展的思想動力源和發展方式，在這一倡議的指導下，中國作為一個大國要對發展思路、發展目標、具體發展措施等提出具有建設性的意見，并以此為基礎，發揮中國的領導作用和沿線國家的參與熱情，引領“一帶一路”沿線國家創新國際合作機制建設，制定合作的具體內容和行為準則，規范“一帶一路”沿線國家的行業標準，為“一帶一路”沿線國家提供更多公共產品。陳偉光、王燕（2016）③從國際規則的作用發揮角度認為，“一帶一路”在不同國家的推進面臨著如何處理風險、如何對接標準、如何與當地發展利益相協調等諸多待解問題，這些問題紛繁復雜，但從根本上都是共同發展目標上的分歧，如果制定沿線國家共同的國際規則，有利于沿線國家共同管控所遇到的分歧。而且規則能使各方在基礎設施聯通、貿易暢通等領域制定通用的標準，增加沿線國家發展的協同性，為“一帶一路”沿線不同國家設定發展的目標，逐步形成“一帶一路”特有的規則體系，建設新型的跨區域經濟發展合作機制。

（二）“一帶一路”規則制定需注重風險分析

“一帶一路”沿線有些國家政治動蕩，恐怖主義勢力猖獗，發展環境面臨挑戰。面對這種多樣化的合作，馬學禮（2015）④認為“一帶一路”的規則標準不應該過高，需要最大的適應各國不同的具體情況，在內容上也應當是靈活、可調整的，約束上更多的采用軟約束而不是整齊劃一的條款。這種規則應是有利于促進各方形成發展的共識，注重克服當前合作中的障礙因素，推動各國走向合作發展，最終形成共同發展的機制。“一帶一路”規則風險不僅僅在國家層面存在，跨國企業經營風險、國內企業微觀運轉等方面也都存在不同風險，為了應對這些風險，規則需要在全球層面、區域國家層面、雙邊層面等多個方向進行推進，這種全方位的協調有助于打開一些國家的發展死結，促使“一帶一路”沿線國家將國家的中心轉移到發展中來，這樣才能拓展規則制定的空間，形成“一帶一路”沿線國家共同的發展理念，進而提高這些國家的制度話語權。

（三）“一帶一路”規則制定需注重從比較研究的角度來吸收借鑒

如李向陽（2016）⑤將TPP（跨太平洋伙伴關系協定）與“一帶一路”來做比較，認為作為不同的跨區域合作機制，二者都打破了傳統意義上的以地域為界限的區域限制，都將亞洲地區作為全球重要的合作基礎，但二者在合作的目標定位、合作方式等存在顯著不同。TPP體現了西方的哲學理念，立足于現有規則如貿易、投資等規則的整合，提出了較高的規則標準，并規定了只有談判才能加入的可能性，主張對機制內國家進行強約束限制。而“一帶一路”將關注重點放在沿線更多的發展中國家，強調對共同發展理念的認同，以開放性為其主要特征，體現的是中國古絲綢之路的東方合作思維。“一帶一路”的規范性建設需要注重面向未來，而不是一味的強調TPP的高標準和規范性，但是TPP的某些方面也可以成為“一帶一路”某些國家如沿線發達國家間協議的參考準則。孫瑾（2017）①認為國際金融危機后世界面臨價值鏈規則的重構，對此，中國需要了解以WTO為基礎的國際經貿體系的動態，關注勞工標準、碳排放準則等的各國態度，特別是學習借鑒TPP和TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）的規則標準，與“一帶一路”沿線國家和地區開展在貿易便利化中有關海關、檢驗檢疫、認證認可等合作；在基礎設施聯通中相關標準計量等方面合作，爭取建立“一帶一路”沿線國家相對獨立的適應共同發展的合作模式。

總之，“一帶一路”國際規則的制定是中國作為首倡國的責任，規則能夠在公正、透明的基礎上規定沿線國家的權利和義務，促進各國發展。在規則制定中，中國需要吸收各種經驗，在風險防范中推進“一帶一路”規則的制定。

二、“一帶一路”沿線國家與中國—東盟國家的比較

主權國家是國際規則約束的對象，同時也是國際規則形成的推動者和國際規則發揮作用的執行者。根據布爾的分析，規則并不是一種先天的客觀存在，而是一種主觀建構的產物②。“一帶一路”規則的制定，中國就要貢獻中國智慧，與沿線各國凝聚發展共識，制定適合“一帶一路”沿線國家發展的規則。在現代世界治理體系中，多元化治理結構是各方都能認可的合法性方式，國際關系網絡中的參與者在一定的條件下，圍繞著共同的目標，通過雙邊對話、多邊談判與協商等各種方式進行互動，最終通過各主權國家都能夠接受的行為規范或行動規則。中國與東盟國家的合作為中國參與國際機制建設和規則的制定提供了較好的經驗，對于“一帶一路”規則的制定也有啟示作用。

（一）參與主體多，涉及國家經濟發展水平不一

雖然東盟成員國不多，但是其內部經濟發展程度卻存在很大差距，這點加劇了各方在中國與其談判中的復雜性和困難性。就東盟內部各成員國的總體經濟而言，既有經濟較發達的國家，又有世界上最不發達的國家；既有像新加坡這樣以國際貿易立足的城市型經濟體，也有像緬甸這樣幾乎是自給自足的封閉型經濟體，還有馬來西亞這樣實施進口替代戰略的經濟體。

“一帶一路”沿線65個國家更是經濟發展水平不一，各國之間差距巨大。中東歐、西亞多數國家人均GDP較高，而東南亞、南亞、中亞等國家人均GDP較低。2016年“一帶一路”沿線國家中人均GDP超過1萬美元的國家有23個，其中，中東歐和西亞等國家發展水平較高，如波蘭、羅馬尼亞、捷克、斯洛伐克、沙特阿拉伯、以色列等人均收入超過1萬美元，大部分國家的人均水平高于世界平均水平，甚至有些國家憑借資源優勢位列世界前列，如卡塔爾、阿聯酋等，位居榜首的卡塔爾人均GDP高達96945美元。2016年人均GDP低于1000美元的有尼泊爾、阿富汗，分別為823美元和648美元。在另外40個國家中，高于4000美元的有18國，低于4000美元的有22個國家④。

眾多國家經濟的發展水平及其所處階段各不相同，使得各國追求的經濟目標和承受能力也不盡一致。某種程度上，這些差異導致了經濟利益的分歧，阻礙了經濟合作的深入發展。尤其在“一帶一路”合作初始階段，更是需要充分考慮這些國家的具體情況，分片區或者針對特殊情況國家開展不同層次、不同領域的雙邊和區域合作。尤其是“一帶一路”沿線國家中規則認同度更低，據統計，“一帶一路”沿線尚有 14 個國家未加入 WTO，未與中國簽訂投資協定的國家也有 11 個⑤。中國與這些國家的合作倘若采納規則治理模式，沿線國家則需對政府管制權限做出較大讓渡，甚至授權第三方機構處理國內經濟事項，必然會對規則治理產生排斥心理。

除了主權國家，各類政府間的國際和地區組織在治理中也扮演重要的角色。雖然中國—東盟自由貿易區建設也面臨同樣問題，但其談判難度卻是少了許多。“一帶一路”規則制定還面臨著與眾多國際組織的合作問題，不僅需要與現有國際組織的合作，如國際道路運輸聯盟、國際貿易中心、國際海事組織等，還需要積極利用現有的多雙邊合作機制（如上海合作組織、“10+X”機制、APEC、大湄公河次區域經濟合作），而且還需要與中國主導籌建的新的多邊開發機構（如金磚國家合作銀行、亞洲基礎設施投資銀行）合作。另外，在“一帶一路”合作機制的推進過程中，跨國企業和民間組織也將發揮愈來愈重要的作用，構成重要的行為體。

（二）協調不同的利益與風險

東盟各成員國國情各異，各國在政治體制和社會制度上具有十分明顯的差異，政體既有人民代表大會制，也有議會共和制，還有議會君主制度。中國、越南、老撾實行社會主義制度，其他各國以資本主義制度為主，區域內部難以協調。東南亞不同國家的民族和種族的構成相當復雜，難以融合多民族文化，問題十分突出，往往還和錯綜復雜的歷史問題、宗教問題糾纏在一起。

“一帶一路”沿線國家眾多，利益訴求更加多樣化。從適用法律而言，既有屬于英美法系的馬來西亞、新加坡等國，也有屬于大陸法系的俄羅斯、哈薩克斯坦等國，還有屬于伊斯蘭法系的阿富汗、伊朗等國。不同的法系有不同的特點，加之語言、習俗、宗教與文化存在差異，導致了法律適用的不同。在解決沖突時，如何對涉及到的各成員國的法律制度進行協調適應將是一個嚴峻的挑戰。此外，沿線國家法治化程序不同，法律環境良莠不齊，也為法律的適用帶來了潛在的影響。從文化多樣性來看，“一帶一路”沿線國家是各種文化的積聚地，宗教信仰各異，既有伊斯蘭教也有印度教、東正教和天主教，這些宗教勢力在各國政治參與中頗具影響力，甚至有些國家采取政教合一形式，宗教事務及由此產生的民族矛盾突出。而且由于文化差異，各國在發展觀念、發展方向和模式上也不可避免地存在差異。從風險分析來看，“一帶一路”沿線有些國家政局動蕩、腐敗問題嚴重，個別國家仍處于經濟快速發展的轉軌階段，社會政治分裂嚴重，各種社會矛盾激蕩，甚至會形成戰爭沖突，由此而形成的政治風險將影響“一帶一路”經濟合作的效果，為經濟產出的不確定帶來威脅。而且還要看到，這種風險有時不僅來源于沿線國家內部，外部勢力的干預更是導致沖突升級的重要因素，危及世界的安全。如敘利亞的難民危機與國內戰爭、印巴潛在沖突以及非洲地區的政治動蕩，這些不穩定因素不僅威脅本地區的安全，更是為“一帶一路”沿線甚至是世界帶來合作風險。如歐洲國家如土耳其等國的難民涌入、地區極端主義和恐怖勢力等都在不同程度威脅沿線國家的合作。從內容上來看，“一帶一路”規則的內容除了基礎設施建設、貿易投資、貨幣金融等經濟議題，還涉及發展政策對接、民心相通等議題，這已經類似區域合作機制的內容。這其中有些內容如政策對接，有時甚至有干涉各國經濟主權之嫌，難以用國際規則的形式來進行表現；而民心相通也是側重于文化心理層次的深度溝通，也難以用同規則的標準來進行度量。

（三）不可回避的主導權之爭

從中國—東盟自由貿易區規則運行來看，不可避免的涉及主導權問題。中國無論是經濟總量還是經濟發展質量都和東盟存在著不對稱性，這種不對稱性有時會起到正面作用，如在合作初期，中國可以通過合作中利益的讓渡促進合作關系的加深。但是隨著合作程度的深化以及力量發展的不對稱成長，引起東盟各國的恐慌。東盟各國一方面希望從中國的發展中獲益；另一方面也擔心淪為中國發展的附庸，并因此而引入外部力量來平衡中國力量。這種合作內部的分歧又往往被區域外勢力所利用，使得東盟成為大國競爭的棋子。東盟國家也不斷發揮主導權的作用，以東盟為核心，利用統一策略，吸引日本、韓國、印度等多國的參與，掌握地區發展的主導權。

從中國與“一帶一路”沿線國家的發展來看，也不可避免的面臨著主導權之爭，這種競爭既有外部的如美國的競爭（《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》和《諸邊服務貿易協定》等超區域貿易協定的談判），也有內部的如俄羅斯的競爭（俄羅斯積極推進歐亞聯盟建設，以維持和提升其在中亞地區的影響力）。中國是否有主導權尚待商榷，但可以肯定的是，如果沒有中國發揮主導作用，世界范圍內“一帶一路”合作格局很難形成。“一帶一路”差異化的合作將更有針對性，在合作效果上也更具有區域特色，這種合作的模式將匯聚各參與方的優勢，形成外溢效應，給參與國和世界其他國家樹立發展的榜樣，吸引更多的國家參與到區域的整合與提升，并最終形成起源于中國，散布于世界諸多區域的經濟發展合作新區域帶。

三、中國—東盟合作的實踐經驗

在中國與東盟合作過程中，由于地區形勢的復雜性和外部勢力的干預使得合作面臨外部的競爭和內部的斗爭，這些問題的解決為中國“一帶一路”建設提供了經驗，既要看到問題的復雜性和時間的長期性，又要不失時機的推動合作的共同發展。

（一）注重示范效應，列出早期收獲計劃

國家間關系的復雜性決定了形成統一的步驟非常困難，這就需要在重點領域、分階段進行合作，為其他合作展現示范效應，從而降低合作難度。“早期收獲計劃”作為中國一東盟合作的重要組成部分，既充分考慮了各國情況的復雜性，又為以后的合作開展起到了方向性的引導作用，為各參與方在合作初期建立了信心，并使得區域內的國家盡快享受到合作帶來的收益，為進一步合作奠定了堅實的基礎。

（二）漸進開放原則

國家間的經濟合作領域眾多，且各國的比較優勢不同，在合作中不宜采取統一的嚴格標準，應設置合作的過渡期和時間表，在合作中處理好彼此的分歧，分步驟、漸進的達成合作的成果，最終形成區域經濟的合作。在中國—東盟的合作中，雖然早在2005年7月雙方的降稅過程就已經開始，但是降稅領域僅僅集中在部分領域，且降幅也很小，關鍵的農產品設置了一個過渡期。這種漸進的開放設置了合理的期限，為各國的產業帶來了緩沖空間，有助于各國產業政策的調整與改革，最終增強區域經濟的整體競爭力。

（三）從民間到官方，從發展到安全

民眾是中國—東盟合作的基石，也是雙方合作的直接受益者。中國—東盟的各項建設非常注重加強民間交流，注重從民間渠道和經濟發展入手，減少對雙方合作中的誤解與沖突。基礎建設的互聯互通為貨物貿易提供便利，一體化的運輸網絡能夠極大提升貨物運輸與人員流通的速度與效率，成為中國—東盟經濟區建設的關鍵支撐①。貿易的發展以及其他領域的合作擴散，減少了沖突的可能性，一定程度上促進了政治安全，反過來也為經濟發展提供了合法性和穩定性保證。

（四）主動提供地區公共產品，緩解競爭需求

中國和東盟國家的合作存在激烈的競爭與沖突，這需要提供地區公共產品，建設發展平臺，緩解競爭壓力。中國與東盟一些國家存在領土主權爭議，這些爭議本是域內國家的正常分歧，卻被域外國家用來制造沖突，這嚴重影響國家間的經濟合作。如越南對中國產品的抵制、緬甸對修建水電站的抵制等，這種狹隘民族主義事件的發生時時侵蝕著雙方的合作基礎。但是，如果各方能夠達成合作協議，遵守相關原則，這種地區公共產品就有利于緩解各方合作的壓力，形成合作的合力。

（五）適時進行評估，加速發展

從合作進程來講，協定是既定的合作，但是合作的問題與實際的預期往往會有一定的偏差，這決定了需要對合作進行適時的評估。實際操作中和設想的往往不同，如在中國與東盟的合作中，雖然雙方對相關的貨物與服務做了詳細的規定，但是在具體執行中，很大一部分的企業、行業甚至地方政府都并不了解這些相關制度性的安排和規則，這和中國—東盟自由貿易區（CAFTA）的制度建設初衷有較大差距，明顯影響了制度本身所發揮的實際作用。另外，隨著中國和東盟合作的進一步加深，一些原來無法預見的問題也出現了，如隨著WTO談判的深入，原有的某些協定需要重新評估，這樣就需要雙方建立新的協調機制，對既有的條款進行修訂，以促進雙方的進一步融合和提升。

四、“一帶一路”經濟規則制定的借鑒

國際規則是“在某一特定問題領域里組織和協調國際關系的原則、準則、規則和決策程序”②。“一帶一路”的國際合作是在分散化、缺乏有效制度和規范的背景下進行的，這些參與者文化上相異、地理上相分離，要進行深度合作就必須頻繁往復的進行溝通，形成相對透明經濟規則。“一帶一路”國際合作高峰論壇為沿線各參與國提供更多的溝通渠道，有助于加強各國的規則意識，形成趨于一致合作的預期。

（一）循序漸進原則

“一帶一路”建設是個項目復雜的系統工程，必須以戰略協調、政策溝通為主加以推進，應充分利用現有的雙邊和區域的合作機制安排為基礎，完善、開拓和商談新型的多層次區域合作機制。對于較難達成一致的協議或特定的談判伙伴，可以選擇某些行業和部門在容易達成共識的領域取得突破，逐步取得互信后進更深層目標。在地緣政治風險和大國博弈風險較大的區域，應照顧到各國的適應度，可采取選擇特定對象進行重點突破的策略，同時，以各線路建設如分段的經濟走廊為主導，以貿易投資便利化為目標，并輔助以經濟技術援助，多樣化的投資融資模式等，發揮沿線各參與方的比較優勢，并將這些優勢轉換為合作的成果，進而形成區域內經濟自由的合作機制。

（二）多樣化開放選擇原則

“一帶一路”沿線國家由于地域和歷史文化的不同，各國的政治選擇、自然資源占有度、經濟社會發展程度、宗教信仰以及民族文化傳統等方面存在著較大的差異，各方合作的前提是遵守市場規律和國際通行規則。在堅持市場與開放的同時，各方也充分考慮各主權國家的實際情況，照顧彼此的利益關切，通過對話磋商和協作機制建立互信，合力打造平等互利、合作共贏的“利益共同體”“命運共同體”。

（三）規則導向原則

“一帶一路”國際規則的合作是“一個動態的復合體，也是一個逐漸學習的過程”①，合作的推進必須堅持規則導向。“一帶一路”的復雜性決定了貿易自由化和便利化的標準尚不能完全統一，但是針對貿易協定的術語、格式和體例能夠建立起相對固定的范本，以增強貿易的可預見性。針對沿線經濟發展特別落后的國家，需要有針對性地在共同標準之上，設計低門檻的FTA“范式”條款，如通過設置過渡期和例外等條款，照顧合作各方發展不均衡帶來的不利因素，有步驟、分區間、多樣化的實現區域內經濟的廣泛合作。針對沿線發達國家接受、滿足和執行更高標準的深層次經濟合作，可設計高標準的FTA“范本”，例外條款較少、議題覆蓋面較為廣泛，以此增加合作領域和差異化合作標準。因此，在經濟規則制定時，一方面需要保持規則內容的穩定性和可預測性，另一方面需要具有靈活性和適應性，在這兩者之間尋求“和諧”。只有規則的倡導與制定，才能構建起區域的乃至國際的經濟新秩序，推動沿線國家的持久合作。

（四）對既有國際經濟規則內容的拓展和充實

當前，以WTO為基礎的多邊貿易談判陷入停頓，但是分區域的合作談判正在加深，新一代國際經貿規則呼之欲出。因此，“一帶一路”建設經濟規則的制定要吸收現有多邊談判和雙邊合作的經驗，適當提升沿線國家的談判標準，注重從宏觀上提升“一帶一路”經濟規則的前瞻性和可操作性。“一帶一路”經濟規則應嘗試在部分領域和區域實施高標準經貿規則，將投資、電子商務、競爭中立、環境、監管一致性等規則嘗試性列入談判范圍，為未來建設高標準的國際經貿新規則打下基礎。

（五）引領“一帶一路”國際機制建設

國際規則的形成不是自發的，其背后離不開特定的條件和各參與方的努力。霍夫曼認為：“必須有一個在國際社會占支配地位的大國”，在共同的目標“安全和發展”②的條件下，通過談判和協商來解決問題的分歧。“一帶一路”國際合作高峰論壇將可能形成制約和調節各參與方“一帶一路”建設行為的峰會。中國是“一帶一路”的首倡國，在“一帶一路”建設中的主推作用明顯。面對沿線國家情況復雜、地域跨度廣的困難，如果沒有中國的力推，很難想象合作的深入。中國需要在建設中不斷總結經驗，利用“一帶一路”國家峰會論壇以及中國與各合作方的雙邊合作，不失時機的推進沿線國家合作機制的國際化建設。在合作規則制定中，中國要對合作的目標、機構的設置、行業的標準、行動的具體方案等提供中國智慧，承擔起“一帶一路”國際機制建設的重任。

當前，“一帶一路”規則制定正在形成以“一帶一路”國際合作高峰論壇為主要平臺，以雙邊的高層會晤、主場外交、多邊機制嵌入相關議題等多種形式的機制。未來，“一帶一路”規則制定在空間上注重按照共同發展理念為原則吸引更多的國家參加；在規則的具體內容上按照互動水平的高低協同推進。吸收借鑒不同國際規則形成的經驗將有助于“一帶一路”規則的制定，深化“一帶一路”沿線國家的合作。

（責任編輯： 楊 超）