新加坡的生態(tài)問責(zé)制

摘要：新加坡生態(tài)問責(zé)制興起于20世紀(jì)60年代，從一開始就十分強(qiáng)調(diào)通過立法手段和公眾參與來保護(hù)生態(tài)環(huán)境。目前生態(tài)問責(zé)制已經(jīng)成為新加坡城市生態(tài)環(huán)境治理的重要制度保障。新加坡生態(tài)問責(zé)體系主要有議會問責(zé)、法制問責(zé)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)、反對黨問責(zé)、公眾問責(zé)、非政府環(huán)保組織問責(zé)等具體內(nèi)容構(gòu)成，在實(shí)踐中表現(xiàn)出法制化程度高、執(zhí)法嚴(yán)、操作性強(qiáng)、重視公民參與及教育等具體特點(diǎn)。新加坡生態(tài)問責(zé)制的成功經(jīng)驗(yàn)對完善中國生態(tài)問責(zé)制具有參考和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新加坡；生態(tài)問責(zé)制；問責(zé)體系

[中圖分類號] D733.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）04-0021-07

Abstract： Singapore ecological accountability emerged in the 1960s， the legislation and public participation is emphasized to protect ecological environment at the beginning， and the ecological accountability has become an important institutional guarantee of urban ecological environmental governance in Singapore. Singapore ecological accountability is mainly composed of parliamentary accountability， legal accountability， administrative accountability， opposition party accountability， citizen accountability， non-governmental environmental protection organization accountability， and the ecological accountability in practice showed a high degree of legalization， the strict law enforcement， high maneuverability， and attaches great importance to the citizens' participation and education. The successful experience of Singapore ecological accountability has important reference to improve our country’s ecological accountability.

Key Words： Singapore； Ecological Accountability； Accountability System

1965年新加坡獨(dú)立，迅速走上工業(yè)化道路，高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。新加坡前總理李光耀很快意識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，迅速采取政府干預(yù)、全民環(huán)境教育以及法治建設(shè)等措施來保護(hù)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)問責(zé)制便在此時(shí)正式興起。新加坡享有“花園城市”“清潔和綠化城市”的美譽(yù)，作為一個(gè)生態(tài)城市、生態(tài)國家，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在世界上處于領(lǐng)先地位，除了得益于全民環(huán)境教育等措施，還要?dú)w功于新加坡具有完備的生態(tài)問責(zé)制度體系。

一、新加坡生態(tài)問責(zé)制的歷史演進(jìn)

新加坡在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展過程中，完備的生態(tài)問責(zé)制起到了不可估量的作用。1965年新加坡結(jié)束英國殖民統(tǒng)治后成立了新加坡共和國，為了改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會發(fā)展與穩(wěn)定等，新加坡快速地走上工業(yè)化道路。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境卻急劇惡化。至1967年，時(shí)任總理李光耀便向社會公開宣布，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是繼經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防之后的第三大施政重點(diǎn)①。此后，治理環(huán)境污染問題正式被提到政府工作的核心位置，生態(tài)問責(zé)制的建設(shè)也正式拉開帷幕，并越來越受到社會各界的重視。新加坡生態(tài)問責(zé)制度的發(fā)展歷程大致可以分為兩個(gè)階段，第一階段是20世紀(jì)80年代以前的早期生態(tài)問責(zé)制；第二階段是20世紀(jì)80年代以來的發(fā)展期生態(tài)問責(zé)制。伴隨著生態(tài)問責(zé)制度的逐漸成熟，新加坡人民行動黨政府成員的環(huán)境責(zé)任意識不斷增強(qiáng)，新加坡的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以不斷提升。

（一）新加坡生態(tài)問責(zé)制的興起

早期的問責(zé)主要是通過法制和對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來保障生態(tài)環(huán)境。獨(dú)立初期的新加坡，為了發(fā)展新型工業(yè)，空氣中又增加了新的污染源，嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡。這就導(dǎo)致新加坡政府、民眾對環(huán)境污染所造成危害的擔(dān)憂，引發(fā)政府、企業(yè)、公眾以及各大媒體對新加坡生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注，并探索采取何種措施來制約原本已有和正在產(chǎn)生的污染源對生態(tài)環(huán)境造成的危害，保障人類的居住環(huán)境和身體健康。1968年，新加坡政府頒布了《消滅帶病昆蟲法案》（DDBIA），并舉行全國性的“保持新加坡清潔和滅蚊”運(yùn)動，讓公民了解到他們有責(zé)任采取行動。可以看出，新加坡政府通過法律手段并帶有一定教育性質(zhì)的運(yùn)動來對那些破壞環(huán)境的違法人員進(jìn)行制裁，讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。1970年，專門治理空氣污染的防止污染小組成立，1971年，議會通過了《清潔空氣法》。防止污染小組成立后在6個(gè)監(jiān)測站實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量檢測，評估空氣污染問題的性質(zhì)和程度。防止污染小組是新加坡建立和執(zhí)行嚴(yán)格的空氣排放標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)里程碑②。1972年以來，防止污染小組每年都公告二氧化硫、 臭氧、灰塵等污染物的含量水平③，這就使得生態(tài)環(huán)境問責(zé)具有可靠的依據(jù)。1983年，防止污染小組轉(zhuǎn)移到環(huán)境部。這一時(shí)期生態(tài)問責(zé)制成為環(huán)境保護(hù)管理的重要工具，并且逐步走向法治化的軌道。

（二）新加坡生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境問題成為全球備受關(guān)注的問題，新加坡更加重視環(huán)境保護(hù)。此時(shí)，新加坡生態(tài)問責(zé)制將注意力主要集中在規(guī)劃和環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展上。《公共環(huán)境衛(wèi)生法》于1968年頒布，經(jīng)過1987年、1989年、1992年、1996年、1999年和2002年的幾次修訂，其中1968年和1987年的一些規(guī)定如關(guān)于建筑工地噪音控制的條款被納入《環(huán)境污染控制法》。2008年，《環(huán)境污染控制法》更名為《環(huán)境保護(hù)和管理法》。這些成文法律構(gòu)成了新加坡環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)框架。新加坡生態(tài)問責(zé)從此便有了法律依據(jù)。新加坡在繼續(xù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的道路上不斷回顧以往的環(huán)境政策，提出了《新加坡綠色計(jì)劃——建設(shè)模范環(huán)保城市》，確定了以社會可持續(xù)發(fā)展和宜居環(huán)境為發(fā)展目標(biāo)的新的戰(zhàn)略方向④。

二、新加坡生態(tài)問責(zé)體系的構(gòu)成

新加坡生態(tài)問責(zé)體系主要由議會問責(zé)、法制問責(zé)、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)、反對黨問責(zé)、公眾問責(zé)以及非政府環(huán)保組織問責(zé)等構(gòu)成。

（一）議會問責(zé)

1. 質(zhì)詢

根據(jù)新加坡憲法， 在議會進(jìn)行期間，各議員可以就某項(xiàng)政府決策、具體的行政措施以及行政活動等向各部部長或政府首腦進(jìn)行質(zhì)疑和詢問，并要求獲得較為滿意的口頭答復(fù)。議會對內(nèi)閣政府各個(gè)署的行政人員進(jìn)行監(jiān)督，行政人員必須對自己的行為負(fù)責(zé)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)過失就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。新加坡政府內(nèi)閣中設(shè)有環(huán)境部，于1972年成立，在2004年改為環(huán)境與水資源部，是國際上成立最早的環(huán)境保護(hù)的政府行政機(jī)構(gòu)之一。

2. 國政調(diào)查

國政調(diào)查在生態(tài)環(huán)境問責(zé)制中同樣適用。議會可以通過國政調(diào)查來了解生態(tài)環(huán)境政策的實(shí)施情況，對環(huán)境及水資源部以及所轄各個(gè)部門的人員是否切實(shí)履行了相應(yīng)的責(zé)任進(jìn)行調(diào)查。如2003年新加坡環(huán)境及水資源部對下設(shè)的實(shí)驗(yàn)室開展三層次審查，第一層次是內(nèi)部審查，第二層次是由國內(nèi)其他同等級的實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人進(jìn)行審查，第三層次則是邀請海外專家給予咨詢審查①。第一層次調(diào)查則是議會將權(quán)力委托給在該領(lǐng)域著名的人物組成小組對環(huán)境部下的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行調(diào)查，考察其是否符合國家實(shí)驗(yàn)室的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保不會對生態(tài)環(huán)境造成威脅。

（二）法制問責(zé)

新加坡很多法律源于英國，保留英國有關(guān)法律優(yōu)點(diǎn)的部分，又賦予一些新加坡特色。新加坡法律并不是拘泥不變，而是根據(jù)情況變化對法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上體現(xiàn)的尤為明顯。目前新加坡有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)達(dá)40多部，涉及到的生活領(lǐng)域非常廣泛，與生活聯(lián)系十分緊密。新加坡完備的法律法規(guī)、嚴(yán)苛的法律執(zhí)行，造就了今天清潔、綠色的新加坡。

1. 完備的法律法規(guī)條例

新加坡生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)成文法的作用和地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了普通法。新加坡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)基本都包含在環(huán)境及水資源部制定的單行法中。早在新加坡還是自治邦的時(shí)候，李光耀就提出了綠化新加坡的構(gòu)想，注意到保護(hù)環(huán)境的重要性，在《刑法典》中對故意污染空氣和故意污染水源的行為進(jìn)行了規(guī)定。1966年頒布了《破壞法》，雖然內(nèi)容不多，卻對破壞公共環(huán)境的行為制定了嚴(yán)厲的懲罰措施。1968年頒布的《公共環(huán)境衛(wèi)生法》是新加坡涉及到整個(gè)環(huán)境衛(wèi)生的一般法。20世紀(jì)70年代以來，新加坡在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面制定了更加細(xì)致清晰的法律規(guī)則條例。在大氣污染控制方面，頒布《大氣凈化法》《大氣凈化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》《室外煙火禁止條令》等；在噪聲控制方面，頒布《建筑工地噪音控制條例》《航空法》《汽車制造與使用規(guī)則》等；在水污染控制方面，頒布《產(chǎn)業(yè)排水規(guī)則》《水質(zhì)污染防止和下水道法》《污水排水法》和《禁止工業(yè)廢水的水道排放》等。新加坡在保護(hù)生態(tài)環(huán)境立法方面以預(yù)防為主，強(qiáng)調(diào)事前控制。所頒布的每項(xiàng)法律規(guī)則條例、條款詳細(xì)明確、權(quán)責(zé)清晰，易于理解。在實(shí)際保護(hù)環(huán)境的過程中具有可行性、可操作性。通過立法的形式，新加坡幾乎將保護(hù)生態(tài)環(huán)境的各個(gè)領(lǐng)域都納入了法制化軌道，確定了生態(tài)問責(zé)制的具體內(nèi)容。

2. 嚴(yán)苛的法律執(zhí)行保障

再完善的法律法規(guī)也需要在實(shí)際中配以嚴(yán)苛的執(zhí)行來保障。新加坡執(zhí)法之嚴(yán)也是世界上有目共睹的，對違反環(huán)境法的行為形成了由輕至重的制裁體系，包括罰款②、沒收、矯正工作令、監(jiān)禁甚至鞭刑。鞭刑是新加坡在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面獨(dú)有的一種肉刑。在新加坡的公共場所到處都可以瞥見關(guān)于罰款或監(jiān)禁的提醒，如“亂丟垃圾罰款1000新元”的告示，相當(dāng)于普通公民一個(gè)月的收入。像隨地吐痰、 破壞草坪、 亂扔煙蒂等的行為人， 在新加坡自然會收到罰款單， 如不準(zhǔn)時(shí)交納相應(yīng)的罰款，隨后便會收到法院的傳訊。通過嚴(yán)格的法律執(zhí)行，使得新加坡生態(tài)問責(zé)制在實(shí)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)中有了保障。

（三）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)

新加坡的環(huán)境及水資源部，是負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政府有關(guān)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的規(guī)劃及目標(biāo)的完成。環(huán)境及水資源部為政府做出決策之前提供建設(shè)性意見，并通過多種方式獲得國際上領(lǐng)先的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)。新加坡的環(huán)境及水資源部在致力于保護(hù)生態(tài)環(huán)境教育、提升社會各界保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識與專業(yè)化水平的同時(shí)也與國際機(jī)構(gòu)合作，例如解決共同關(guān)心的跨境環(huán)境問題，并使得新加坡是簽訂《多邊環(huán)境協(xié)定》的一員。新加坡的環(huán)境保護(hù)部對政府實(shí)施有關(guān)環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測，減少和預(yù)防環(huán)境污染，并對相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)就環(huán)境保護(hù)提供咨詢和指導(dǎo)服務(wù)③。

（四）反對黨問責(zé)

新加坡是“一黨獨(dú)大”制國家，也存在著數(shù)量眾多的反對黨，能引起執(zhí)政黨即人民行動黨警惕的有民主黨、工人黨等反對黨。對新加坡民眾來說，需要反對黨力量的存在是由于人民行動黨過于強(qiáng)大，需要監(jiān)督與制衡①。2011年大選后，工人黨在國會87個(gè)選區(qū)議席中占6個(gè)議席，縱觀新加坡政黨歷史，在這次選舉中反對黨可謂大勝。所以，新加坡的反對黨也是對政府進(jìn)行問責(zé)的主體之一。反對黨通過在議會中占有的席位對政府和執(zhí)政黨進(jìn)行問責(zé)和監(jiān)督，這種監(jiān)督就成為對人民行動黨及其政府的一種制約②。生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人居環(huán)境質(zhì)量等問題是反對黨和執(zhí)政黨選舉時(shí)的重大議題。所以，無論是反對黨還是執(zhí)政黨在爭取選民投票時(shí)都會展示出自己在未來幾年執(zhí)政的綱領(lǐng)，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、對人居環(huán)境的改善等的具體措施和承諾都包含其中。如2001年，反對黨詹時(shí)中對自己選區(qū)的組屋進(jìn)行翻新、粉刷和修補(bǔ)，同時(shí)計(jì)劃增建各種公共設(shè)施，以進(jìn)一步改善該選區(qū)內(nèi)的居住環(huán)境，從而在2001年和2006年連續(xù)在議會中擔(dān)任該選區(qū)的議員。

（五）公眾問責(zé)

新加坡在生態(tài)環(huán)境問責(zé)中高度關(guān)注社會多元主體治理，重視社會群眾或社區(qū)在生態(tài)問責(zé)中的地位。在多元協(xié)作的治理模式中，政府起著主導(dǎo)作用，使得企業(yè)、社會公眾有著強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，并能夠自愿積極主動地參與到保護(hù)環(huán)境的實(shí)踐中去，這與國際上環(huán)境管理的范式變遷即從管理環(huán)境、參與式管理環(huán)境到治理環(huán)境這一進(jìn)程相一致③。如在1968年舉行的“保持新加坡清潔運(yùn)動”是政府探索新的方式讓社會公眾參與到環(huán)境保護(hù)中的第一個(gè)全國性運(yùn)動，政府通過大眾傳媒、海報(bào)、橫幅等方式大規(guī)模的宣傳④，讓公眾了解到保護(hù)環(huán)境的重要性，營造一種全民參與的社會氣氛，形成了一種將社會各種力量凝結(jié)在一起的合作互動機(jī)制，積極調(diào)動多元主體的積極性，讓更多的社會力量參與到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的問責(zé)中。特別是新加坡環(huán)境及水資源部在制定有關(guān)環(huán)境政策的宏大愿景目標(biāo)時(shí)，會將計(jì)劃的草案副本分發(fā)給廣大社會公眾，接受廣泛的公眾咨詢、評論和反饋，而且，環(huán)境及水資源部還會和學(xué)校合作開設(shè)有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的課程并在校內(nèi)建立環(huán)境教育顧問網(wǎng)絡(luò)（EEA）⑤，從而提升學(xué)生及公眾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中的知識、技能，在幫助提高決策質(zhì)量的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境問責(zé)的有效性、時(shí)效性。只有廣泛的社會公眾不斷用環(huán)保知識武裝自己并參與到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的事業(yè)中，才能夠充分地了解政府在保護(hù)環(huán)境過程中發(fā)揮的作用，從而對生態(tài)環(huán)境問責(zé)起到真正有力的監(jiān)督。

（六）非政府環(huán)保組織問責(zé)

新加坡有多個(gè)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的非政府組織，如新加坡環(huán)境委員會（SEC）、新加坡自然學(xué)會、新加坡珊瑚礁保護(hù)委員會等。其中，新加坡環(huán)境委員會成立于1995年，董事會成員包括來自私營部門、學(xué)術(shù)界和政府部門的成員，在面對環(huán)境問題時(shí)能夠以專業(yè)、廣泛的知識進(jìn)行研究并實(shí)施⑥。新加坡環(huán)境委員會是新加坡環(huán)境運(yùn)動的推動者和保護(hù)傘組織，團(tuán)結(jié)所有的環(huán)保利益相關(guān)者，共同推進(jìn)新加坡清潔、綠色的事業(yè)⑦。

新加坡自然學(xué)會，在很長一段時(shí)間內(nèi)，其成員及相關(guān)組織一直負(fù)責(zé)驅(qū)動環(huán)境保護(hù)的議程。新加坡自然學(xué)會對環(huán)境及水資源部所做出的有害于生態(tài)環(huán)境的措施進(jìn)行問責(zé)，運(yùn)用環(huán)境影響評估（EIA）對環(huán)境及水資源部在初期做出有關(guān)環(huán)境方面措施的各方面進(jìn)行評估，一旦發(fā)現(xiàn)存在潛在影響時(shí)便會運(yùn)用公眾、媒體輿論的力量來停止其行為措施。例如，早在1991年，新加坡自然學(xué)會就成功阻止了政府將要在較低的皮爾斯水庫建立一個(gè)18洞的高爾夫球場的提案。新加坡自然學(xué)會獨(dú)立開展了對皮爾斯水庫的環(huán)境影響評價(jià)，并發(fā)表了一系列對環(huán)境存在潛在影響的建議，引起公眾、媒體對此事件的極度關(guān)注，而之前政府對皮爾斯水庫的環(huán)境影響評估結(jié)果并沒有公之于眾①。可見，新加坡非政府組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用非常大，也對環(huán)境與資源部進(jìn)行了強(qiáng)有力的監(jiān)督。

三、新加坡生態(tài)問責(zé)實(shí)踐的典型案例分析

新加坡生態(tài)問責(zé)制具有全程性的特點(diǎn)，不僅強(qiáng)調(diào)事后嚴(yán)厲的懲戒，還注重全過程的監(jiān)督，特別是強(qiáng)調(diào)事前健全的預(yù)警機(jī)制建設(shè)，將生態(tài)問責(zé)的成本最小化。公眾的參與及媒體的監(jiān)督在生態(tài)環(huán)境損害之前進(jìn)行的事前問責(zé)中發(fā)揮重要作用。烏敏島填土計(jì)劃中保留仄爪哇（Chek Jawa）灣的案例就是在發(fā)生環(huán)境損害的結(jié)果之前通過廣泛的事前監(jiān)督避免不良后果的發(fā)生， 最好最大限度保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，預(yù)防為主是新加坡生態(tài)問責(zé)制建設(shè)的一個(gè)重要特點(diǎn)。

早在1992年，新加坡國家發(fā)展部就已通過烏敏島填土計(jì)劃，該計(jì)劃在2000年引起爭議，爭議的焦點(diǎn)是烏敏島東南部仄爪哇灣濕地的保留問題。這塊濕地是在2001年概念總體規(guī)劃藍(lán)圖的公眾對話會上由民眾首次提到。之后，多個(gè)非政府環(huán)保組織和公眾持續(xù)不斷地發(fā)出保留仄爪哇灣濕地的呼吁。在公眾、媒體的積極參與和踴躍討論下，引起新加坡環(huán)境及水資源部的注意，部長親自到仄爪哇灣濕地實(shí)地走訪、考察。新加坡環(huán)境及水資源部在征詢專家和公眾意見后，新加坡國家發(fā)展部在2001年年底宣布推遲對烏敏島的填土計(jì)劃，從而有更多的時(shí)間使環(huán)境與水資源部和相關(guān)專家探討仄爪洼灣海洋生物的保護(hù)問題。隨后，專家提交環(huán)境及水資源部的調(diào)查報(bào)告顯示，仄爪洼灣具有海生生態(tài)地區(qū)獨(dú)有的特質(zhì)，2002年年初，新加坡國家發(fā)展部決定無限期推延填土工程。因此，仄爪洼灣得以繼續(xù)保持原有的自然狀態(tài)，新加坡國家公園局為了進(jìn)一步保護(hù)該地的海洋生物物種專門設(shè)立了工作委員會， 并制定了一系列詳細(xì)計(jì)劃，實(shí)施新的管理規(guī)則， 以便更好的維護(hù)仄爪洼灣獨(dú)特的海洋生態(tài)系統(tǒng)。

2013年3月，烏敏島接獲市區(qū)重建局發(fā)出的通告，標(biāo)題為“普查通告：清除日前征用作為烏敏島探險(xiǎn)公園的建筑”，《聯(lián)合早報(bào)》率先報(bào)道該消息后，再度引起居民的焦慮和關(guān)注，新加坡國家發(fā)展部和土地管理局對此事做出了澄清，表明當(dāng)局沒有計(jì)劃要村民搬遷并且也無意開發(fā)“探險(xiǎn)樂園”②。2014年3月，新加坡政府啟動的“烏敏島計(jì)劃”（The Ubin Project），收集了大約來自公眾的2000個(gè)反饋。新加坡國家發(fā)展部公布的烏敏島未來發(fā)展規(guī)劃大部分都是民眾和“烏敏島網(wǎng)絡(luò)之友”（Friends of Ubin Network，簡稱FUN）提出，且獲得議會上較多人支持的建議，其最終目的是讓該島上具有更多元的生態(tài)，保護(hù)島上的寶貴自然遺產(chǎn)③。2016年5月，新加坡國家公園局宣布兩項(xiàng)與海洋有關(guān)的修復(fù)和保育計(jì)劃，其中一項(xiàng)便是在烏敏島的兩個(gè)海灘即諾丁海灘和馬蒙海灘展開海岸修復(fù)工程，使民眾能近距離觀賞海灘沿岸邊的紅樹林和海景④。

上述關(guān)于仄爪洼灣生態(tài)環(huán)境問責(zé)的案例中，可以清晰地看出新加坡在生態(tài)問責(zé)中所做的努力與貢獻(xiàn)，在這一案例的處理過程中處處都體現(xiàn)著新加坡生態(tài)環(huán)境問責(zé)的特點(diǎn)。

一是政府各部門間責(zé)任規(guī)定清晰。仄爪洼灣填土工程本應(yīng)該是由新加坡國家發(fā)展部批準(zhǔn)并實(shí)施的，在涉及海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中又引起環(huán)境及水資源部的注意，最終確定保留仄爪洼灣濕地則由國家公園局進(jìn)行管理與維護(hù)。可見，在新加坡政府各部門內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任是清晰的，責(zé)任落實(shí)也十分到位。

二是公眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成良好的輿論氛圍。新聞媒體與公眾參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中是新加坡生態(tài)問責(zé)制的一大亮點(diǎn)。在該案例中，是民眾首先提出仄爪洼灣濕地的保護(hù)問題，最后引起相關(guān)部門的注意。公眾的參與、媒體的追蹤報(bào)道與監(jiān)督，是該濕地能夠保留下來的一個(gè)重要因素。

從中可以看出，由公眾和媒體形成一個(gè)強(qiáng)大的輿論氛圍，是公眾能夠有效問責(zé)的有力后盾。在強(qiáng)而有力的輿論監(jiān)督下公眾可以積極有效地參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，發(fā)揮著有效影響力，這對后來諸如前馬來亞鐵道火車沿線地段、武吉布朗墳地的處理都有影響。

四、新加坡生態(tài)問責(zé)制的基本特點(diǎn)

新加坡曾連續(xù)10年被評選為全球最適宜居住的城市①， 這些榮譽(yù)的獲得， 與歷屆政府尤其是環(huán)保機(jī)構(gòu)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中責(zé)任意識的加強(qiáng)密不可分，與生態(tài)問責(zé)制的不斷完善更是密切相關(guān)。如今，新加坡比任何時(shí)候都更加重視生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)性開發(fā)。新加坡生態(tài)問責(zé)制主要表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）法制化程度高且法律條例操作性強(qiáng)

新加坡素有“嚴(yán)刑峻法”之稱。從上文的闡述中可以看出新加坡環(huán)保法制化程度之高幾乎達(dá)到了其他國家不可企及的地步。目前，新加坡僅環(huán)境與水資源部執(zhí)行的有關(guān)保護(hù)環(huán)境的法律和條例就多達(dá)40余部，覆蓋的范圍十分廣泛，例如，廢木露天焚燒、垃圾傾卸、街道商販、隨地吐痰、生產(chǎn)及銷售口香糖、吸煙及攀樹折花等一些日常生活中的指標(biāo)也都被納入法規(guī)條例中。新加坡在保護(hù)生態(tài)環(huán)境立法中，采取的是宏觀的法律輔以具體的法規(guī)條例的方式，具體而明確，在現(xiàn)實(shí)保護(hù)環(huán)境中可行性、操作性強(qiáng)。法規(guī)條例的條款內(nèi)容詳盡明了，條款規(guī)定法定權(quán)責(zé)清晰以及處罰透明度高。各項(xiàng)條例都簡單明確，易于行政執(zhí)法人員操作執(zhí)行，而且任何有關(guān)環(huán)境犯罪的行為一旦被發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法允許不帶逮捕證的警察便可對行為人進(jìn)行逮捕（《公共環(huán)境衛(wèi)生法》第二十條）。完備的法律制度及嚴(yán)格的執(zhí)法環(huán)境為新加坡生態(tài)問責(zé)的良性發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）廣泛的公眾參與且環(huán)保教育程度高

新加坡政府意識到只憑政府的力量是無法完成有關(guān)生態(tài)環(huán)境政策的目標(biāo)，必須有公眾的廣泛參與，重視以民為本，實(shí)現(xiàn)人與自然、人與生態(tài)、人與環(huán)境之間的和諧發(fā)展。注重環(huán)境生態(tài)保護(hù)和問責(zé)的有效執(zhí)行需要廣泛的公眾參與，并且需要通過實(shí)施教育來增強(qiáng)公眾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境及生態(tài)環(huán)境問責(zé)的專業(yè)知識，提升公眾的專業(yè)素養(yǎng)，從而使得公眾學(xué)會辯證的批判和分析②。最終讓公眾具有強(qiáng)烈自覺的環(huán)境保護(hù)意識，這是新加坡在保護(hù)生態(tài)環(huán)境事業(yè)及問責(zé)有序推進(jìn)的重要助推器。在公眾參與的同時(shí)，政府不僅在官方網(wǎng)站上發(fā)布環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識，還通過專門的環(huán)境保護(hù)研討會，請環(huán)保專家介紹生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，促進(jìn)公眾參與。不僅提高了公眾環(huán)保意識，而且理論結(jié)合實(shí)際參與到實(shí)踐中去，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)視為公民終身教育。在新加坡，所有組織和個(gè)人無論其利益受到了直接損害還是間接損害，都有權(quán)對不當(dāng)行為者的行為提起訴訟。在立法中，有關(guān)保護(hù)環(huán)境的立法都會有專門的機(jī)構(gòu)咨詢公眾并采納公眾的反饋建議。

（三）生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)健全完善且及時(shí)修訂

新加坡自建國以來就十分重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，目前，已經(jīng)建成了較為完備的生態(tài)問責(zé)法律法規(guī)體系。新加坡的《憲法》《刑法典》關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條例并不多，其中，《刑法典》中僅兩條關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，大部分法律法規(guī)是由環(huán)境及水資源部和初級生產(chǎn)部制定的單行法，例如，《環(huán)境污染控制法》《污染控制實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》《污水道和排水道法》等，這些法規(guī)條例詳細(xì)完備，任何有關(guān)環(huán)境破壞的行為都能夠在法律中找到相應(yīng)的闡述，做到有章可循、有法可依。此外，新加坡生態(tài)環(huán)境問責(zé)法律法規(guī)一個(gè)尤為顯眼的特征是及時(shí)修訂，環(huán)境及水資源部和初級生產(chǎn)部根據(jù)當(dāng)時(shí)生態(tài)環(huán)境、政治和社會條件的狀況而出臺或修改新的法律法規(guī)。例如，《公共環(huán)境衛(wèi)生法》就是其中一部經(jīng)過幾次修訂最終達(dá)到適應(yīng)目前環(huán)境狀況的法律條例。

（四）政府行政部門生態(tài)責(zé)任規(guī)定清晰且落實(shí)到位

清晰明確地規(guī)定政府行政部門的生態(tài)環(huán)境責(zé)任是對政府進(jìn)行生態(tài)問責(zé)的前提，新加坡在這方面做得尤為突出。在《環(huán)境污染控制法》等眾多相關(guān)的法律法規(guī)中都有對環(huán)境及水資源部以及政府生態(tài)環(huán)境問責(zé)義務(wù)和責(zé)任的具體規(guī)定，且對問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)程序和方式等都有具體明確的規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境問責(zé)的實(shí)施提供了可行依據(jù)。新加坡執(zhí)行生態(tài)環(huán)境問責(zé)的法律法規(guī)受到多方面的監(jiān)督，保證其能夠落實(shí)到位，避免有關(guān)規(guī)定流于形式，運(yùn)用多種配套措施和機(jī)制來促進(jìn)政府完成其自身的生態(tài)環(huán)境責(zé)任，也為生態(tài)問責(zé)制的運(yùn)行提供了可靠保障。

五、可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)

新加坡生態(tài)問責(zé)制的成功經(jīng)驗(yàn)，對正處在改善生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵時(shí)期的中國的生態(tài)問責(zé)制建設(shè)具有重要的借鑒意義。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善生態(tài)問責(zé)立法

良好的制度需要在法治的環(huán)境下才能夠更好的運(yùn)轉(zhuǎn)，生態(tài)問責(zé)制亦是如此。目前，中國已頒布了一系列與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)環(huán)境的改善起到了保障作用，但在整體性、系統(tǒng)性和有效執(zhí)行性等方面還有許多問題有待解決。新加坡生態(tài)問責(zé)制一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是法制化程度高，各種法律法規(guī)條款詳細(xì)具體明確，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，主要以單行法為主，有針對性地保護(hù)生態(tài)環(huán)境且在環(huán)保過程中有著很強(qiáng)的系統(tǒng)性和可操作性，有效地減少了生態(tài)問責(zé)制實(shí)施過程中的障礙。雖然中國在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，但對部分較為嚴(yán)格的處罰權(quán)并未完全下放，這就使得政府可能考慮經(jīng)濟(jì)因素而庇護(hù)嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)而不考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的建議①。同時(shí)，對政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé)定位存在“重權(quán)力、輕責(zé)任”現(xiàn)象，即強(qiáng)調(diào)政府的監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)，而不重視對自身失責(zé)行為的追究，而后者正是生態(tài)問責(zé)制的重心所在。因此，應(yīng)該進(jìn)一步完善中國的生態(tài)問責(zé)立法，特別是確定政府的責(zé)任重心地位，在吸收新加坡經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合中國實(shí)際情況因地制宜，使中國法律法規(guī)在實(shí)踐中具有可行性與操作性。另外，生態(tài)問責(zé)的立法應(yīng)以預(yù)防為主，并對違反生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的行為給予嚴(yán)厲的制裁。

（二）完善異體問責(zé)的多元生態(tài)問責(zé)體系

新加坡的生態(tài)問責(zé)制具有問責(zé)主體多樣化的特點(diǎn)，不僅有專業(yè)的法制問責(zé)、反對黨問責(zé)，還有政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)及社會公眾、非政府環(huán)保組織問責(zé)。中國生態(tài)問責(zé)制則表現(xiàn)出主體過于單一的特點(diǎn)，主要是政府內(nèi)部上下級之間的問責(zé)，而異體問責(zé)主體在生態(tài)環(huán)境問責(zé)實(shí)踐中效力低下。中國需要借鑒并吸收新加坡在這一領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國內(nèi)異體問責(zé)主體的多元化，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)和人民代表大會等問責(zé)主體的功能，提高公民等異體問責(zé)主體的生態(tài)環(huán)境問責(zé)的權(quán)力與意識，并拓寬其參與問責(zé)的途徑，從而增強(qiáng)異體問責(zé)效力。

（三）重視生態(tài)問責(zé)中的公眾參與

新加坡生態(tài)問責(zé)制取得成功的一個(gè)重要因素就是全民參與，而且公民的生態(tài)環(huán)境專業(yè)素質(zhì)較高，這為新加坡生態(tài)問責(zé)制的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的監(jiān)督。中國政府應(yīng)充分意識到公眾參與的重要性，發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督職能，營造一種良性互動的全民參與機(jī)制。同時(shí)引入專業(yè)性、權(quán)威性的第三方評估機(jī)構(gòu)，對政府在生態(tài)環(huán)境中的有關(guān)行為做出具有權(quán)威性且專業(yè)性的評估，使得政府意識到自身行為對環(huán)境的利害程度。生態(tài)環(huán)境問題本就是涉及所有組織及個(gè)人利益的公益性問題，只有提升社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)素養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識，才會切實(shí)了解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意義，更好地發(fā)揮公眾在生態(tài)環(huán)境問責(zé)中的功能。

注：本文為教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目“生態(tài)問責(zé)制國際比較研究”（15YJC810013）；國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“行政問責(zé)制國際比較研究”（12BZZ043）的階段性成果。

（責(zé)任編輯： 羅 梅）