地方政府公共政策短期化現(xiàn)象分析

【摘要】政策短期化指的是政策的壽命短促，政策生命周期未能完成，使政策生命周期較短的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為政策未能推動(dòng)出臺(tái)、政策尚未實(shí)施即暫停、政策已經(jīng)實(shí)施但中止、政策的有效期很短。

【關(guān)鍵詞】公共政策；短期化現(xiàn)象；影響

Abstract： the short-term policy refers to the short life of the policy， the policy life cycle is not completed， so that the policy life cycle is short. Mainly for the policy failed to promote the introduction of the policy has not been implemented that is suspended， the policy has been implemented but suspended， the policy is very short.

Key words： public policy； short-term phenomenon； influence

公共政策是解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的政策方案。地方政府是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，公共問題需要地方政府通過制定、執(zhí)行公共政策來解決。但由于種種原因，地方政府政策制定者和執(zhí)行者在區(qū)域公共政策選擇和制度創(chuàng)新過程中往往出現(xiàn)偏差，地方性公共政策出現(xiàn)短期化現(xiàn)象嚴(yán)重，這不僅影響地方政府的權(quán)威，也影響公共政策的權(quán)威。直面地方政府公共政策短期化的現(xiàn)象，找出原因，克服和避免政策短期化現(xiàn)象迫在眉睫。地方政府公共政策短期化現(xiàn)象表現(xiàn)為：

1.政策未能推動(dòng)出臺(tái)

公共政策的過程包括政策議程、方案規(guī)劃、政策頒布、政策執(zhí)行、政策評(píng)估幾個(gè)階段。政策未能推動(dòng)出臺(tái)，即政策未能完成政策制定的全過程。政策制定包括政策問題界定、政策目標(biāo)確立、政策議程、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案抉擇、政策決策、政策合法化等過程。政策在被政策執(zhí)行主體采納后，在依據(jù)法定程序進(jìn)行審查、批準(zhǔn)、簽署和頒布的過程中被叫停。特別是在方案的抉擇階段，對(duì)推動(dòng)方案的出臺(tái)起到關(guān)鍵的作用。對(duì)于一些重要的公共政策，在方案抉擇中，當(dāng)一些經(jīng)不起失誤的重大政策問題的方案選定后，對(duì)于缺乏經(jīng)驗(yàn)的新問題，先選少數(shù)單位做試驗(yàn)，以驗(yàn)證其方案運(yùn)行的可靠性，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以做最后評(píng)選的依據(jù)，通常我們稱之為“試點(diǎn)”。當(dāng)試點(diǎn)驗(yàn)證后達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)的時(shí)候，政策即不被出臺(tái)，而以其他方案解決公共問題。

公共政策方案出臺(tái)后，并不是馬上執(zhí)行，它一般必須經(jīng)過一定的渠道轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼卟拍軐?shí)施，也就是公共政策方案必須合法化，有合法性。政策合法化是指公共政策主體經(jīng)過一系列法定程序使公共政策方案獲得權(quán)威性，而準(zhǔn)予實(shí)施的過程。政策必須經(jīng)過代表同意，簽署等過程。否則，就不能實(shí)施。如2008 年昆明市政府對(duì)公務(wù)員下海獎(jiǎng)勵(lì) 20 萬元，在《實(shí)施細(xì)則》公布 16 天后，因未經(jīng)市委、市政府研究批準(zhǔn)暫不執(zhí)行。政策的頒布屬于一種抽象行政行為，依法行政原則要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)遵循法律保留和法律優(yōu)先原則，否則，該行政行為可能因越權(quán)而無效。南京地稅局出臺(tái)“房產(chǎn)加名稅”后即要求對(duì)進(jìn)行婚前房屋產(chǎn)權(quán)證加名的房產(chǎn)所有人征收契稅。然而，南京地稅在7天之內(nèi)對(duì)于婚前房產(chǎn)加名征稅事宜對(duì)市民卻做了三種不同的回答，從“馬上征收”到“等候上級(jí)通知”再到“暫停征收”，讓一件本來嚴(yán)肅的稅收問題變得頗有娛樂色彩，也影響到了稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

2.政策尚未實(shí)施即叫停

公共政策經(jīng)歷了政策制定過程，已經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)實(shí)施，但在實(shí)施之前發(fā)現(xiàn)問題即被叫停。公共政策執(zhí)行的一般程序包括政策宣傳、政策分解、實(shí)施準(zhǔn)備、政策實(shí)驗(yàn)、全面推行、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等過程。政策尚未實(shí)施，有些是在政策宣傳階段即被叫停，有些是在政策分解階段叫停，還有些是在政策主體在進(jìn)行實(shí)施準(zhǔn)備階段叫停，總之，由于種種原因，政策未能進(jìn)入實(shí)施階段。2012年6月底，河南銀監(jiān)局人士稱，河南住建廳等6部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于支持剛性需求促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展的若干意見》的樓市微調(diào)新政是誤傳。不過，《意見》確在兩周左右前下發(fā)給一些基層銀監(jiān)局，指導(dǎo)轄內(nèi)銀行進(jìn)行投放。目前各地還未正式執(zhí)行“房貸新政”，意見即被撤消。無獨(dú)有偶，2016年3月1日，沈陽市出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》。該意見對(duì)高校、中等職業(yè)學(xué)校的在校生、新畢業(yè)生購房，實(shí)行“零首付”，同時(shí)給予契稅全額補(bǔ)貼。當(dāng)天深夜，沈陽官方微博“沈陽發(fā)布”稱，“零首付”政策還處于前期調(diào)研論證階段，暫不具備出臺(tái)條件。政策還在試行便“胎死腹中”。這兩項(xiàng)樓市政策反映了地方政府對(duì)房地產(chǎn)市場急促的改革動(dòng)向，但并沒有做好充分的調(diào)研論證。

3.政策已經(jīng)實(shí)施但中止

政策已經(jīng)實(shí)施但中止是公共政策按照法定程序進(jìn)入執(zhí)行階段后，還未到既定的政策終結(jié)時(shí)間，就被政策主體叫停。公共政策的執(zhí)行是一項(xiàng)十分復(fù)雜的活動(dòng)，受到較多因素的制約和影響，如政策問題本身、公共政策決策的決策質(zhì)量、政策執(zhí)行者的素質(zhì)、政策對(duì)象、政策環(huán)境等等。政策出臺(tái)后因效果不佳或引起不良影響等原因在短時(shí)間內(nèi)被“叫停”進(jìn)而調(diào)整的現(xiàn)象屢見不鮮，武漢城市道路免費(fèi)停車政策實(shí)施半年即夭折是這類現(xiàn)象中的典型案例。2015年9月24日，湖北省財(cái)政廳、物價(jià)局、地方稅務(wù)局聯(lián)合發(fā)文取消暫停征收涉企行政事業(yè)性收費(fèi)，其中包括取消城市道路停車收費(fèi)在內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目5項(xiàng)。武漢市大力執(zhí)行該政策，在9月30日，武漢市財(cái)政局發(fā)出《關(guān)于取消和暫停的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目的公告》，規(guī)定從10月1日起，取消和暫停的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金進(jìn)行公告，其中包括城市道路停車收費(fèi)項(xiàng)目。但在2016年1月市兩會(huì)上，市長即叫停該政策關(guān)于取消城市道路停車收費(fèi)項(xiàng)目的執(zhí)行，并于4月份開始啟動(dòng)，至此，道路停車免費(fèi)的政策在武漢落地僅6個(gè)月便夭折了。其實(shí)這并非是武漢市首個(gè)“短命”政策，此前該市的“高空拋物”有獎(jiǎng)舉報(bào)政策僅運(yùn)行4個(gè)月即被中止。

4.政策的有效期很短

政策的有效期是指政策本身對(duì)應(yīng)的一個(gè)固定的時(shí)間，政策在規(guī)定時(shí)間內(nèi)有效，是指從政策頒布到政策終結(jié)的時(shí)間。很多政策在制定的時(shí)候就附帶了政策的實(shí)施時(shí)間。如2010 年廣州舉辦亞運(yùn)會(huì)，并制定惠民大禮包，其中發(fā)出了《亞運(yùn)期間免費(fèi)公共交通政策》，公告從 2010 年 11 月 1 日起的 30 個(gè)工作日，全體市民在全市范圍內(nèi)搭乘公交地鐵均為免費(fèi)。這一項(xiàng)政策的有效期為30日。又如相關(guān)部門連續(xù)兩次出臺(tái)小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，其優(yōu)惠期限較短，都只為一年時(shí)間。而現(xiàn)行減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的執(zhí)行期限為四年，從2012年1月1日至2015年12月31日。這樣設(shè)定一個(gè)期限。在政策實(shí)踐中，很多政策的有效期都是很短的，政府部門經(jīng)常會(huì)在政策有效期滿之后再發(fā)文延長其有效期。2015年5月底，江門市通過競標(biāo)成為全國15個(gè)小微雙創(chuàng)基地示范城市之一以來，10月份，江門市圍繞“雛鷹計(jì)劃”的實(shí)施出臺(tái)的“1+15”政策，包括政策總綱和15個(gè)扶持政策和管理辦法，政策涵蓋小微企業(yè)投融資機(jī)制、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、免征收費(fèi)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地入駐企業(yè)、服務(wù)補(bǔ)貼券等扶持政策，但相關(guān)的政策的有效期只在小微雙創(chuàng)示范城市建設(shè)的三年時(shí)間，即從2015年到2017年12月31日止，這意味著全市小微企業(yè)只有在這三年的時(shí)間里面，大力發(fā)展、努力研發(fā)，都不一定能享受到政府的扶持，原因是小微企業(yè)特別是科技型小微企業(yè)，這些技術(shù)的研發(fā)需要一定時(shí)間的沉淀積累，不可能一促而就，所以在政策有期效內(nèi)，根本沒有辦法完成必要的研發(fā)工作，這就沒有辦法享受到相關(guān)的優(yōu)惠或者扶持。

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作者簡介：魏景容（1987-），女，廣東吳川人，江門職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，主要從事學(xué)生工作與公共政策研究。