摘 要：清末新政開啟后，為統匯地方新政事務，兩江總督劉坤一設立起由藩司領銜的派辦處。作為清末最早設立的地方推行新政的綜合性機構，它積極推進了兩江寧、蘇兩屬新政改革的全面開啟，直接主持了理財籌餉、興辦學校、建設市政、推廣墾殖等新政事務。派辦處的設立更是督撫改革地方行政治理機制的一次試驗，其運作機制先后在江西、河南、福建、廣西、順天等地仿行并得以發展，成為清末地方行政體制改革的一個重要個案。

關鍵詞：劉坤一 江南派辦處 新政 理財 興學

清末新政之初，光緒二十七年七月（1901年9月），兩江總督劉坤一在江寧設立由布政使領銜的“派辦處”，作為地方全面施行新政的總匯之所，統其綱領，專其責成。至光緒三十年六月（1904年8月）兩江總督魏光燾遵奉清廷“節款練兵、裁并局所”諭令，“將派辦處歸并藩司”。雖然“派辦處”僅存在了不到三年的時間，但它是清末最早設立的地方實施新政的綜合性行政機構，既對兩江寧、蘇兩屬全面開啟新政改革起到了積極的推動作用，所謂“凡興學、理財、籌餉、練兵諸大端皆由該處隨時商辦”。更成為清末地方行政體制改革之先聲，江西、河南、福建、廣西及順天等地方先后仿行。為此，兩江總督設立的“派辦處”是清末新政研究的一個重要個案，本文擬從其設立裁撤、運作機制、成果貢獻及影響局限等方面做一粗淺梳理。

一、派辦處的設立及運作機制

在清末新政醞釀、發端之際，因為傳統文化積淀深厚、洋務事業引領風氣、新知新學人才輩出，尤其戊戌政變后成為維新人士避難之所，庚子之亂時“東南互保”保持了社會穩定等緣由，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞的轄域則成為地方推行新政的重要陣地，兩人也成為清末新政改革的旗手。由此，光緒二十七年三月（1901年4月），清廷設立督辦政務處，派督辦政務大臣八人，總領新政事宜，外省督撫唯有劉、張二人“遙為參預 ”，凸顯了江鄂地方在新政籌劃中的政治地位。五、六月間（7月），由劉坤一領銜、張之洞主稿的《江楚會奏變法三折》奏報清廷，提出了較為系統的改革方案，受到了清廷的充分重視，慈禧下諭旨要求：“即照所陳，隨時設法，擇要舉辦。各疆吏亦應一律通籌，切實舉行。”由此，劉、張的改革方案成為清末新政初期的改革綱領和藍本，故時論有云：“新政全采江鄂之說。”⑧ 對此奏稿，學界認為“主要體現了張之洞的思想，”⑤ 劉坤一雖“不是‘江楚會奏變法三折’版權的主要所有者，”但他所發揮的主要作用是組織聯絡、協調溝通并斟酌奏章詞句，“定了江楚會奏的基調。”⑤因而，時人曾評價說：“香帥（張之洞）統籌全局，呼吁輸誠，固本紓民……宮保（劉坤一）復核精詳，事事皆求實際，慮貫始終，藎以彌遠。”⑦ 在如何具體推進新政實施的問題上，劉坤一認為江鄂雙方在大政要端協商共舉的基礎上，應各度地方情勢，漸次施行。東南開明官紳則希望兩江能率先垂范，如盛宣懷曾致電劉坤一說：“即如此次變法，條陳雖系鄂中主稿，無不仰賴提倡，為中國立數千年之規模，功在曾、胡之上矣。”⑦對此，甲午戰爭后長年避居江寧的張佩綸在給陳寶琛的信中曾分析說：“新政以江鄂為主，而江本無意隨鄂而行。公以為搬演，而此唱彼和，勢已融成一片。”⑧然而，推行新政，事繁體重，在清王朝原有的地方治理系統中沒有相對應的行政機構和專門人才，為此不少省份善后局或洋務局“逐漸成為參與督撫處理各項趨新事業的行政匯總，乃至戰后各省統領政務與財政的樞紐”。但劉坤一認為革故鼎新“以全省之大、頭緒之繁”，“非一二事所能賅，非一二端所可盡”，又“必須考察情勢，因地制宜，參合中西，商訂細目”，那么，事歸藩臬兩司則無法“專責成”，以局所兼轄則不能“統綱領”，必須另籌“總匯之處” 。據此，在變法折稿呈奏后不久，劉坤一參照樞廷設“督辦政務處”作為新政“統匯之區”的做法，“擬將各事次第施行，爰設立派辦處一所”，“專辦各項新政事宜”，并“于七月二十二日（9月4日）開辦”。同時，劉坤一在札文中強調：“政務處參酌中西政治，必得詳考精核，方能折衷至當，除委總辦、會辦外，其余應需之員即由該司道等酌量遴選，俾資臂助”，“不問其已仕未仕，但求其品學兼優”，明確了派辦處議政、施政和集聚人才的目的。關于派辦處的名稱，當時的官方文書、新聞媒體和后世文獻中有多種說法：一則，因派辦處是專門辦理新政事務的機構，故有“新政派辦處”“派辦新政處”“派辦政務處”“派辦政事處”之稱；二則，派辦處以江寧布政使為總辦（督辦），附設在藩司衙門內，因而又被稱為“江寧布政使江南派辦處”或“江寧派辦處”“金陵（南京）派辦處”。同時，因按“江蘇省向章，江寧藩司所屬各府縣由總督主政，江蘇藩司所屬者由巡撫主政，藩司更系各有專責”⑤ ，為保持寧、蘇兩屬在新政實施上的步調一致，江蘇巡撫聶緝椝“委陳蓉曙（遹聲）太守為派辦處江蘇坐辦委員”，兼受江蘇布政使轄制，由此又有了所謂“江蘇布政使江蘇派辦處”或“蘇州派辦處”的說法。而按清朝定制，江寧布政使的全稱為“江南江淮揚徐海通等處承宣布政使司”，江蘇布政使則為“江南蘇松常鎮太等處承宣布政使司”，因此，派辦處在文獻中較為常見的名稱則為“江南派辦處”。

最初，江寧派辦處以江寧布政使恩壽為總辦（督辦），提領各項新政事務。以江南鹽巡道徐樹鈞、江安糧儲道效曾、支應局和軍裝局候補道郭道直、洋務局候補道汪嘉棠為會辦，便利于協調實施新政所涉及的經費、稅捐、涉外關系等。蘇州派辦處添設后，又增江蘇布政使陸元鼎為總辦，按察使朱之榛為會辦。在用實官、候補官員兼差之外，派辦處專設坐辦二人，“以實缺候補知府任之，與司道同堂辦事”，負責議行新政的具體事務⑥⑧ 。在派辦處內部，借鑒光緒二十五年（1895年）湖廣總督張之洞在洋務局內設立鐵路、交涉、學堂、制造四所，“分門別類，委員經理”的辦法⑤，下設四科，即：正治科，以“吏治、刑章”屬之；利用科，“戶稅、工藝”屬之；求賢科，“禮制、科舉”屬之；講信科，“外務部、戎政”屬之；每科設掌稿委員一人，“以候補同、通、州、縣任之”，負責擬定派辦事務的稿件、函牘。派辦處另設文案委員二人，負責整理檔案卷宗。同時，為協調新政實施過程中的官民關系，專門設立提調二人，以江寧、上江兩首縣縣令兼任，負責“傳喚、稽察、彈壓”等事⑥。派辦處設立不久，因“推行新政，庶務冗繁，非多派明通干練之員，不足以資治理”，又先后添派了江蘇候補道潘學祖、王毓蘋、陳遹聲、沈邦憲為會辦，專辦捐稅、興學、商約等新政事務。派辦處事務由督撫直接交辦，“凡特交議行各件，由司道公同議派，分科辦理，以專責成”；堂期為每月二、五、八日午刻至申刻，各官到齊后商辦公事，“堂屬接見，坐談公事，概不迎送，以省繁文”⑧。派辦處施行新政上的行政職能可以概括為籌議和實施兩類。“籌議”主要是對新政事項是否辦理，如何辦理進行研究、論證，并擬定相關意見、建議或章程草案呈報督撫，以供決策；“實施”則一方面是轉行新政一切公文并督察施行情況，另一方面直接負責如設局收捐、興辦學堂、辦理商約、植樹種桑、改良市政等專項事務。

二、派辦處議行的新政事項

（一）議行捐稅，分籌經費

派辦處成立之時，首先必須籌商的是經費問題。因《辛丑條約》簽訂之后，江蘇每年“奉派新賠款二百五十萬，數甲各省，款巨期迫” ，又加之“舉行新政、彌補舊虧（指《馬關條約》賠款），無一非款不辦”，財政上面臨著度支奇絀、庫空如洗的嚴重危機。為此，開辦伊始，派辦處司道各員即擬創行房膏各捐和煙酒、印花等稅，收入所得擬用于籌解巨額賠款，辦理各項新政，并充作辦公經費。

最初，派辦處討論了創辦房捐和加征田捐的辦法，并認為征收房捐需要登記造冊，事繁人雜，又有騷擾閭里之弊，不如酌加田捐、隨漕帶征之便。而劉坤一則以籌加田捐“少則無益，多則必然捍格”。為由，否定了籌加方案，并要求按當時戶部的建議創行房、膏捐和煙酒稅。為此，光緒二十七年十月二十二日（1901年12月2日），派辦處奉憲札設立了“勸捐房膏局”，并“特委潘蕓蓀（學祖）、王鹿峰（毓蘋）二觀察董理其事”。其中，房捐方面江寧參照山東、廣東、湖北、安徽等省定章，分鋪房（市房）、住宅兩類，分別按其租金捐一成半和一成，月租不滿洋銀二元者則免收，“捐款專抽業戶，須由租戶代納，即于租金內按月扣除”，由江寧總局札委寧屬三十六州縣地方官員分投勸募，城市、鄉村一律照行。后江蘇布政使陸元鼎、按察使朱之榛參照江寧辦法也在蘇屬開辦房捐，先從店鋪、行棧辦起，照租金抽收一分五厘，“民間住屋暫行免捐”。寧蘇兩處房捐均自光緒二十八年正月起捐，分春秋兩季匯繳。膏捐是向土棧、煙館征收土、膏營銷稅。早在甲午戰爭期間，張之洞署理兩江總督時即擬“辦理煙膏捐以濟餉需”。庚子戰亂之時，閏八月（1900年10月），因“北氛不靖，餉項難籌”⑧ ，江蘇布政使商定開辦煙膏捐，“向各煙館認定銷膏數目以便抽捐，核定每膏一兩捐錢二十文”⑧。至光緒二十七年十一月（1902年1月）江寧勸捐房膏局亦參照江蘇章程開辦煙膏捐，“責成各廳州縣總司其事，歸并查辦房捐內，由省垣總局于候補同、通、州、縣中札委會辦，每屬一員，幫同編查，其收捐一切事宜統由各該廳州縣妥為辦理”，“銷售煙膏一兩酌定捐錢二十文，其逐日買土熬膏、隨熬隨售者，由委員督同董保查其生意大小，以定其每日捐數之多寡”，同時頒發標有店號和每日銷膏數量、應捐錢數的執照，要求煙館懸掛門首。然而，訖至光緒二十八年八月（9月），雖由派辦處、房膏局委員專辦，清查造冊，并經地方官示催再三，但寧屬各州縣應納房、膏捐多未繳清。對于房捐則地方紳商、鋪戶多有抵觸，如江都縣等“繳者寥寥”。對于膏捐，一方面，由于“鴉片盛行各鎮各鄉，地方官無不以煙燈捐為正項出息”，舉辦膏捐后，“此項出息化私為公”，州縣官員總理其事必多拖延、敷衍；另一方面，江北各州縣煙館多為“無業貧民藉以糊口”而開辦的小煙館，一律抽捐則導致其“紛紛閉歇，游手無歸，恐不免流而為匪，轉為地方之害”。為此，派辦處、勸捐房膏局酌改辦法：房捐則“鋪房行租在兩元以上者每月照捐，由主客各半認繳。凡行租不及兩元，并各項手藝及小本營生資本在五十千文以內者，一概剔除免捐。……至住家市房則無論城鎮大小、行租多少著永遠免捐，以示矜恤。惟七月底以前應繳鋪房、市房各捐須仍照前定章程一律清繳。”膏捐則仿照湖北按土繳捐章程變通辦理，自十月一日起，“煙館一律免捐，改為就土征膏，責成土鋪土商或認統捐，或包歲捐”。而至光緒二十九年九月底（1903年11月），駐鎮江英國領事向南洋通商大臣端方提出“按土認捐”之法，“與煙臺約章不符”，因此，端方飭令自十月一日起膏捐仍照蘇屬章程辦理。派辦處設立之后，房膏捐由于“捐章屢改，收數未能畫一”，當時曾有預計“蘇屬房膏捐歲可得錢一百萬串，寧屬房膏捐則僅得十之二三”。除房膏捐之外，派辦處司道還議定了其他一些捐稅籌款項目，如田房契稅加收錢六十文，典行按典金每月提息二厘，小車月捐二百文，等等。

此外，派辦處還應劉坤一要求對開辦印花稅、報國彩票進行了合議。對于印花稅，江楚會奏時即作為“采用西法十一條”中建議清政府“斟酌妥議舉辦”的一條。此后，劉坤一以印花稅“活潑公普”，札催有司妥為籌辦。光緒二十八年四月（1902年5月），直隸候補道陸樹藩請外務部代奏“印花稅條陳”，硃批依議。隨即外務部會同戶部請總稅務司赫德擬訂了“印花稅辦法七條”，并咨行地方督撫覆議。五月（6月），劉坤一札飭金陵厘捐局和蘇州牙厘局對赫德辦法進行討論并“于擬章內將辦法分別登注，以備采擇”。對厘捐、牙厘局議擬的印花稅章程條款，劉坤一又批示：“察核所議持論平允，擬章亦復有條不紊，皆切實可行。惟事屬創始，考究不厭精詳，仰候抄折札飭寧、蘇派辦處及鎮、滬兩關道再行察酌。”⑧ 為此，寧、蘇派辦處先后遵議詳覆，對金陵厘局原折擬章逐條參酌、分別登注，提出了一些改進建議，有如：印花稅則、收稅項目及試辦章程在奏定開辦時必須遍行刊布；開辦之初，除在省會設總局外，各州縣暫不設分局、子口，以各地原有鹽、厘局所或地方官兼辦；田房契稅與牙帖原屬國家正稅，應循照舊章認真辦理，不必改行印花；民間自行黏貼、勾抹的通行印花應“免其加罰、從寬試辦”⑧，等等。然而，這一時期開辦印花稅事宜在蘇、寧兩屬雖經各處反復商議、擬章籌辦，但至光緒二十九年三月（1903年4月）清廷以“時事艱難，民情困苦”為由諭令“試辦印花稅事屬創行，恐滋擾累，著從緩辦理”。

報國大彩票是御史徐堉在光緒二十九年二月（1903年3月）奏請開辦，經戶部覆準，由政務處咨行沿江沿海各省督撫，以沿海沿江各省彩票“零星分辦，無裨要需”，提議朝廷“歸總舉辦”，擬“共設票一百兆張，每張售銀十兩，共得銀一千兆兩”。有學者認為這實質上是“朝廷與各地方督撫爭利”，因而“遭致各省督撫反對而最終作罷”，這“揭示出了其時清廷權力的衰微與地方大員坐大后的各自為陣”。而在地方的反對意見之中，最具代表性的觀點則是江寧、江蘇兩藩司及兩派辦處的會商意見。他們認為：因設票集銀之多、閱時三五年之久，籌辦報國彩票毫無把握，且“彩票即賭會之類”，“徼幸之流征逐于其間，殊于世道人心大有關系”，更“不宜以國計所關讬諸畫餅，無益餉需，徒傷政體”，故此明確表示“江南尚不欲作此茍且之圖”。對此，宣統元年十月（1909年11月），江蘇咨議局在討論“禁絕彩票”議案時曾有評價說：“光緒二十九年，寧蘇兩藩司及兩派辦處司道會詳駁議報國大彩票‘殷殷于世道人心之大有關系，反覆于徒傷國體之無謂’，立論宏遠，志堪嘉尚。”

（二）開辦學堂，規劃體系

光緒二十九年六月（1903年8月），派辦處在一份文稿中對其機構設立的目的、職能及運作機制有過一段簡要的表述，即所謂：“江寧自光緒二十七年以來舉行新政，特設派辦處，以為匯總之區。若房膏捐局、各學堂、學務處皆所籌辦而分布之者也，每于二五八堂期，司道等于此會議謀定后行。” 那么，規劃教育體系、創辦各級學校、主持學務工作是派辦處處理新政事務的重要內容之一。

就“育才興學”而言，江寧、江蘇在清末新政之前，出于培養洋務專門人才目的或順應維新變法潮流的新式學堂已漸次籌辦并初具規模，教育改革初露端倪，如創建江南水師、陸師學堂，改革江寧儲才學堂，籌辦江南高等學堂、江寧農務學堂、上海工藝學堂，等等。至劉坤一、張之洞會議新政奏稿、統籌改革全局之時，他們將《變通政治人才為先遵旨籌議折》作為會奏第一折，明確了“育才興學”為“圖治之首務”，并從“非育才不能圖存，非興學不能育才”，“變法莫重于學校”的認識出發，在學制、課程、考試、選拔、游學、譯書以及變通科舉、停罷武舉等方面提出較為系統、全面的建設規劃和改革建議，且其“所陳人人知為先務”。至光緒二十七年八月（1901年9月）清廷下興學詔，“除京師已設大學堂應切實整頓外，著各省所有書院，于省城均改設大學堂，各府、廳、直隸州均設中學堂，各州、縣均改設小學堂，并多設蒙養學堂”，“著各該督撫、學政，切實通飭，認真興辦”⑧ ，在全國掀起學制改革和普興學校的巨潮。清廷興學上諭頒行十天后，山東巡撫袁世凱上《奏辦山東大學堂折》，擬“先于省城改設大學堂，以為之倡”，大學堂內“分齋督課”，先開辦備齋（略如小學）、正齋（略如中學），正齋學生畢業后設立專齋（略如大學）。十月（11月）政務處將袁氏的奏章“通行各省，立即仿照舉辦，毋許宕延”⑧。為此，劉坤一“恐落山東之后”，加快推進興學進程，行催司道、札委專員“妥速籌議詳辦”。十一月初（12月），劉坤一札飭派辦處“將省垣各書院分別改設學堂，并委潘蕓蓀（學祖）觀察綜理一切事宜”，總辦江南高等和中、小學堂。由此，江寧興學全面啟動。

派辦處的興學事務基本上是依據江楚會奏第一折所設計的興學規劃來開展的，同時也參考了山東學章、張謇《變法平議》、羅振玉《學校政綱》《學政私議》和夏偕復《學校芻議》等文本中的興學設計與方案。其主要工作包括以下幾方面：

1.參與興學集議。

江楚會奏變法之后，劉坤一、張之洞雙方本意繼續采用協商共舉的方式推進興學進程。如，光緒二十七年十月（1901年12月）會派人員赴日本專題考察學校教育；光緒二十八年正月（1902年2月），在江寧共設“江楚編譯局”，編纂教科書；九月（10月），劉、張聯名請軍機處代奏建議學堂畢業生“準作為進士、舉貢、生員”并請科舉“分場發榜”③④⑧ 等等。而面對興辦學堂“事屬創始，時議紛紛”，又“慮宗旨不一、程度不齊，易滋流弊”③的情勢，劉、張期望通過組織官紳集議籌商，來實現“庶學制、教程可期畫一，邪說诐行無自萌生”的興學效果④。為此，早在劉、張議商新政奏稿期間，光緒二十七年五月（1901年7月），張謇、沈曾植、繆荃孫曾代表劉坤一赴武昌“商復新政諭旨，并籌興學事” ，與張之洞“所談甚多，惟小學校必可立。”⑨ 對此，報載：“現聞黃仲弢、叔庸昆季及張季直、繆小山諸司曹已先后應聘來鄂，從此學校振興，人材蔚起，不難拭目俟之矣”。清廷頒興學詔之后，應劉、張之邀，繆荃孫、張謇、羅振玉、黃紹箕等在江寧與派辦處司道一起共商興學事宜。繆、張、羅、黃是當時江鄂雙方都十分信任乃至推崇的精英人才，都曾以“講才時務”“講求東西各國政治教育各門學術”⑧為由被列入了光緒二十七年十二月（1902年1月）和光緒二十八年十二月（1903年1月）張之洞“臚舉人才折”和“保薦經濟特科人才折”之中。其時，繆、張正執掌江寧鐘山書院和文正書院，黃則任兩湖書院監督。官紳在江寧集議興學先后有三次：

第一次集議是在光緒二十七年九月九日至二十四日（1901年10月20日至11月4日），張謇、羅振玉先后至江寧，會同繆荃孫一起，與派辦處恩壽、汪嘉棠，督撫洋務文案施炳燮，商務局、譯書局總辦劉世珩，江寧鳳池、尊經書院山長秦際唐、張仲炘，陸師學堂總辦俞明震以及曾任尊經書院山長、江南高等學堂總辦的蒯光典等就辦學方針、教材編譯、課程設置等問題進行了反復商討。官紳之間達成興學共識：一是“論學校尚近，主中賓外，不廢誦讀，是定向方針。”⑨二是，九月初江寧首先設立譯書局，劉世珩任總辦，繆荃孫、張謇任總纂。官紳商定由江鄂共設編譯書局，增加黃紹箕為總纂，“課書審定屬之”，由羅振玉負責“譯師范及中小學章程”，并“駐滬照料。三是，張、繆、羅、劉等以羅振玉所辦東文學堂總教習藤田豐八提供的日本學校課程設置資料，“商訂尋常、高等二級小學校、中等學校課程”④⑤⑨ ，并由羅氏在其所辦的《教育世界》第十六、十七冊上發表。

第二次集議是在光緒二十八年二月十九日至三月七日（1902年3月28日至4月14日）。此前，光緒二十七年十一月初四日（1901年12月13日）至光緒二十八年正月十二日（1902年2月19日），羅振玉受劉坤一、張之洞共同委派，率團赴日本調查教科書編譯并考察教法、管學事宜。歸國后，羅振玉在教育世界社印行《扶桑兩月記》《教育贅言》，撰成《日本教育大旨》《學制私議》，并“首謁文襄（張之洞），文襄接見五次，囑于督署、學務處為幕府及各學堂提調、教習與守令演說教育事十日。所擬教育制度允商江督會奏。”同時，劉坤一幕府與派辦處司道及繆荃孫、張謇等，在是“省、府、縣學校（即大、中、小學）并建”，還是“先建中小學、師范”的問題上產生意見分歧。為此，張謇、羅振玉應劉坤一電招再次赴江寧商談學務。期間，一是，張、羅擬“興學條程”呈督府，并代劉坤一草擬《學制奏略》文稿。④相關稿本擬由羅振玉帶回上海，至三月下旬與由溫州回武昌道經上海的黃紹箕合議后，轉呈張之洞修改，并擬以江鄂會奏名義上奏。二是，張、羅謁見劉坤一，“定先立師范、中小學議”，“議上，新寧甚韙之”，⑤隨即張、繆“定辦高等師范議”⑧ 。之后至四月朔（5月8日），劉坤一致函張之洞，稱：“張季直殿撰來寧，與筱珊、叔蘊面商學制應從師范學堂入手，開具條例，由江鄂會奏，并云辦高等師范學堂更可為辦高等學堂經費減省一半，治弟因事屬創始，請其代擬折稿，而此間議論不無參差。謹將條例、奏稿并鈔呈核，以期折衷一是，即請迅賜裁覆是禱。”三是，官紳商議了在江寧興辦學堂的具體問題。如，派辦處司道與繆荃孫商定了“中小學堂圖樣、物僄”，繆氏則將所編《普通學歌便注》、《禮書初編》、《江寧地輿略》等課本呈送劉坤一、張之洞⑧；張謇、繆荃孫和派辦處提調孫諼藹、學務委員黃庥民等一起“相度惜陰書院，擬改為兩縣小學校”⑨，等等。但是，對于張、羅等人仿行日本近代教育體系并按教育規律循序創設學堂的興學主張，派辦處藩司吳重熹、鹽道徐樹鈞、糧道胡延等“異議鋒起”，并在到督府衙參之時“同詞以阻”，稱：“中國他事不如人，何至讀書亦向人求法？此張季直過信羅叔韞，叔韞過信東人之過也。”為此，劉坤一左右為難，唯稱“此事難辦，嘆息不已。”興學主張的嚴重分歧，最終導致集議官紳不歡而散。對此，繆氏認為：“諸事無成，一哄而已”，張謇、羅振玉則大受刺激。羅氏曾向沈曾植訴說因此而生的委屈憤懣之情，他說“玉在南中，亦借校書閉戶，寥落之情，不言可喻”，“承示東西之爭甚烈，此必然之勢，玉不欲持炬救焚，故寧默默，長者以為如何？” 為此，沈氏復函勸慰說：“南皮、新寧皆傾心，多口何畏，公遽結舌，所不解矣！”或許，沈氏沒有親歷集議過程，尚未能理解張、羅當時勢單力孤、有口難辯的處境。

第三次集議是在光緒二十八年十月八日至二十一日（1902年11月7日至20日）。其時，九月（10月）劉坤一去世，張之洞再次奉命署理兩江總督。此前，四月初七日（5月14日），經過精心醞釀，并參照了包括羅振玉、張謇在內的士紳意見，張之洞在湖北擴充學務處，“改設文、武大中小各學堂，并添建師范學堂、方言學堂、仕學院、教士館等所”② ，全面推行教育改革，創設學校體系。至十月初一日（10月31日），在湖北學堂籌定規模、分投興辦、汲汲經營的基礎上，張之洞上奏《籌定學堂規模次第興辦折》，明確“日本教育總義，以德育、智育、體育為三大端，洵可謂體用兼賅，先后有序，禮失求野，誠足為我前事之師”②，并奏明各學堂辦法十五條、籌辦學堂要旨八條。其奏折內容較全面地規劃了學校教育體系，是所謂“湖北學制”。十月六日（11月5日）張之洞蒞寧接篆后，“住高等學堂作行轅，遂緩開高等學，先開中小學堂，”并決定“改江南高等學堂為寧屬師范學堂外，另設三江師范學堂一所”，這實際上是采納了第二次江寧集議興學時張謇、羅振玉的辦學主張。為落實相關規劃，一方面，至十二月（1903年1月）張之洞在江寧派辦處附設兩江學務處，負責全省教育行政事宜，“委江安糧儲道胡硯蓀（延）觀察為學務處總辦，而以銀元局志仲魯（鈞）觀察和陸師學堂俞恪士（明震）觀察副之。”另一方面，十月八日后，張謇、羅振玉和如皋在籍翰林院編修沙元炳應邀再度赴寧“往議學校”，會同繆荃孫、黃紹箕、劉世珩、俞明震及派辦處司道“改定師范學堂課程”，察看江寧中小學堂校舍建筑，等等⑦ 。至此，集議分歧基本得以調和解決，“湖北學制”也在江寧興辦學堂的過程中得以延展、落實。

2.主持江寧興學。

通過江鄂官紳之間往復籌議，興學認識逐步明晰和統一。對照“山東學章”，派辦處司道及繆荃孫、張謇、羅振玉等士紳均認為山東以省會大學堂統領、兼容中小學的速成興學方式不利于國民教育的興起與發展。所謂：“山東學章實不在行，……若堂堂正正舉辦學校，不當踵行之也。”⑦因此，計劃以江寧為中心，改書院為學堂，建立從小學、中學到專門學堂、高等學堂的國民教育示范體系。在實際操作中，延續光緒二十四年（1898年）劉坤一《創立江省郡縣學堂折》所奏“就江寧省城先行開辦，以期迅速集事”，“擬將儲材學堂改為江南學堂……并將舊有之鐘山、尊經、惜陰、文正、鳳池、奎光六書院并改為府縣各學堂”的基本思路，于光緒二十七年十月至十二月（1901年11月至1902年1月）間，商定將江寧原有各書院裁留的同時，議改各級各類學堂。最初，劉坤一要求在金陵各書院中“以其半改為學堂，而酌留其半，令二十五歲以外舉貢生監弦誦其中”；十一月，派辦處核定“以惜陰、鳳池兩書院為小學堂，鐘山、文正兩書院為中學堂，尊經書院略改舊制，革除八股試帖，……俾限于年歲不得入學堂者亦得講求有用之學”，“省學堂先就格致書院隙地添造學舍，擴而充之”；十二月，又調整興學規劃，“擬將文正書院改為上江兩縣小學堂，鐘山書院改為江寧中學堂，另于格致書院余地建造學堂一區，為江寧省高等學堂，并將尊經、鳳池二書院改為校士館”；潘學祖總辦學堂事務之后，則又提出了“改惜陰書院為大學堂，改鐘山、文正兩書院為中學堂，改奎光書院及崇文、景賢、鷲峰三官塾為小學堂”的方案。至光緒二十八年四月初八日（1902年5月15日），劉坤一會同江蘇巡撫恩壽、江蘇學政李殿林上《籌辦江南省學堂大略情形折》，最終確定了江寧的興學方案，具體為：“文正書院改設小學堂一所，聘候選教諭陳作霖為總教習，課上元、江寧兩縣人士，習初級淺近之學；鐘山書院改設中學堂一所，聘河南候補道濮文暹為總教習，課江寧府屬人士，習普通之學；……至高等學堂……聘翰林院編修繆荃孫為總教習；其尊經、鳳池兩書院改為校士館”。同時“另設師范學堂”，“江楚會設編譯書局，一俟成有課本咨送京師大學堂核定頒行。”⑥ 此后，江寧以胡延為學堂總辦，繆荃孫“領高等、中、小三堂事”，積極推進建筑校舍、商定章程、擬制課程、訂購器械、延聘教習等興學事宜。八月（9月），派辦處“經相度，得城內北極閣南空基，堪以建造江南省學堂，惟購地庀材尚需時日，奉準暫以鐘山書院改建之府學堂借作高等省學堂，文正書院改建之縣學堂借作府學堂，其縣學堂暫將惜陰書院改建，委員勘估，督匠開工，統限八月內完竣”。張之洞移署兩江之后，十二月（1903年1月），開府學堂（中學）于文正書院、縣學堂（小學）于惜陰書院；北極閣空地被移作三江師范學堂校基，并于光緒二十九年二月（3月）借江寧府署先行開辦；四月（5月），開高等學堂于鐘山書院；九月（10月），設將弁學堂于昭忠祠。至此，加上原有水師、陸師學堂及江寧格致書院，江寧新式學校教育體系基本形成，這對寧、蘇兩屬各府、州、廳、縣興辦學校起到了引領和示范作用。至光緒三十年八月（1904年10月），兩江總督魏光燾在將派辦處裁并后不久，上《奏現辦江寧省城并各府廳州縣學堂大概情形折》，對寧屬各級各類學校開辦情況進行了統計，其折有云：“通查現已辦各處，計省城高等、專門學堂凡七所：曰三江師范學堂，曰高等學堂，曰農工實業學堂，曰水師學堂，曰陸師學堂，曰將備學堂，曰江寧師范學堂；各府廳州縣中、小、蒙學堂凡九十一所，內江寧、徐州、揚州、海州等處中學堂四所，寧、淮、揚、徐、海、通所轄各屬小學堂二十四所，蒙養學堂六十三所，又通州民立師范學堂一所，統計省城及各府署學堂凡九十九所”。此外，光緒二十八年三月初二日（1902年4月9日），派辦處借善后局房屋，“設立課吏館，藩司總理館事，糧道、巡道為正副館長”⑥，以時務、新學培訓候補官員，要求凡在省候補道以下皆按刑名、錢谷、武備、交涉四科分班輪流入館學習，“由派辦處擬訂課程”，“試以時務、論說，第其高下而獎借之”。

3.商定游學章程。

出于迅速培養新知人才和學校師資的需要，劉坤一、張之洞積極倡導選送人才留學海外，除選派官費留學生外，“若自備斧資游學者，準按憑照優獎錄用，則經費并不多籌，尤善之善者也”。故此，光緒二十七年十月（1901年11月），派辦處按劉坤一要求擬訂《出洋游學章程》，對自費留學者提出四條考選辦法：“一曰擇人，務令品學兼優而責之以保結；二曰核實，務令言行相顧而驗之以藝文；三曰防弊，務令身心并飭而申之以科條；四曰課功，務令體用無遺而考之以著作。”③ 并要求寧、蘇兩屬一體遵辦。同時，南洋續備軍總兵楊金龍、營務處候補道陶森甲、江蘇候補道劉式通及江寧駐防正紅旗協領文瀛等在寧客籍官員要求自費資遣子弟、親屬留學日本，對此，派辦處專門議定：“以后凡客籍隨宦子弟由憲臺批發至處核辦者，統由本派辦處取具本人親屬及正印同鄉官切實印給，申送憲臺衙門查照新章試以策論，擇尤給咨前往，一面咨明出使大臣派員照料，其余一切均照新章核辦。”③

（三）建設市政，推廣墾殖

清末新政之初，除設立派辦處作為新政統匯之區外，在江寧亦有原設、新設各局所專辦各項新政，如洋務局、制造局、礦務局、農工商務局、銀元局、牙厘局、支應局、保甲局、巡警局、馬路工程局、營務處、學務處等，最多時達十八處。而派辦處除轉行一切公文外，也以江寧城廂為中心直接參與了一些推動經濟社會早期現代化的新政事務。

1.掘井汲水，籌辦自來水公司。

江寧自嘉慶、道光以后水患不斷，一則頻經洪水肆虐，如，光緒二十七年五月（1901年7月），長江洪水泛濫，江寧“大雨五日，寒如深秋，江水陡漲，城中地處水及半扉，秦淮兩岸皆沒，舟行陸地”。二則，城內秦淮河河道日漸淤塞，成為地上河，夏秋水患頻發，冬季舟船難行、汲飲不便，同時水質污染。因此，劉坤一執掌兩江期間，曾于光緒十八年至二十二年間三次大興工程，開東關水、浚江東河、挑城中河。光緒二十八年四月（1902年5月）李有棻調任江寧藩司后決定著手解決城內居民用水問題，與派辦處官員先后討論了幾種方案：一是“購置機器，吸運江流”，“由通濟門外引水澆入護城河”；二是“開放東水關，導元武湖水入城”；三是城中“擬用西法，多開深井，將由西北以及東南”；四是仿行上海經驗設立自來水公司。經勘驗，前兩個方案被認為“均有窒礙難行之勢”，遭否決。最終，派辦處擬結合后兩個方案實施。光緒二十九年四月（1903年5月），原先擔任過派辦處會辦的潘學祖稟請兩江總督魏光燾在江寧裝設自來水，計劃集資銀一百五十萬兩，并稱已集到六十萬兩。魏光燾隨即札飭派辦處再籌銀百萬兩，派辦處以認籌三十萬兩稟覆后，魏光燾即為擬設立的公司定名為“江寧城內自來水利濟公司”。六月（8月），派辦處議定開辦章程八條，規定：利濟公司由派辦處司道總理其事，設幫辦、分辦，刊刻關防，不再另設總局。官督商辦，“由官倡導，招商附股”，官股六十萬兩，分別由藩庫、糧道庫、巡道兼金陵關庫及厘捐、銀元、籌防、支應四局提支到江寧官銀錢局經手；發行商股，本國官紳、商人均可入股，設公司董事；股數四千股，每股銀一百兩；議定股本年利、每擔水價、紅利分派；水源取自長江，在清涼山設廠，建水塔、水池，首先規劃城南管線；雇傭外國工程師，選派水、陸師學堂算學、測繪、機器專業學生隨同學習，培養本國技師；從美國訂購機器設備，并由金陵制造局仿造零件、水管、水龍。同時，派辦處派員至上海參觀水廠，聘用外國工程師，與美國駐滬領事洽談訂購機器設備，并選派人員勘測地形。然而，由于建設自來水廠投資巨大，官、商股本一時難以籌集到位，規劃和施工周期長，加之公司籌辦之時江寧布政使李有棻開缺，黃建筦調任，光緒三十年八月（1904年9月）魏光燾又調署閩浙總督，因此自來水公司實際上是籌而未辦，機器掘井也未能實施。至光緒三十一年七月（1905年8月），兩江總督周馥再次批準設立金陵自來水公司，光緒三十四年六月（1908年7月）退股。由此，在江寧“自甲午以來，屢有人具稟督轅，請于城內創設自來水”，但直至清王朝結束均未建成。而1903年8月籌立自來水利濟公司則是兩江轄域內第一次由官方組織的系統規劃。

2.墾荒植樹，向蘇北推廣蠶桑。

十九世紀末二十世紀初，沈云沛、沈瑜慶、張謇等開明官紳先后創辦海州云臺山樹藝公司、清江蠶桑試驗場（種植牧養工藝溥利公司）、通海墾牧公司等，開發山林，圍墾灘涂、荒地，植樹種棉，經營蠶桑，開啟了江蘇農業早期現代化的進程。派辦處成立之后亦積極推進農林墾牧事業。一是，光緒二十八年二月至六月（1902年3月至7月）間，派辦處奉督憲批飭勘察并研究了在江寧東北城外鐘山至幕府山一帶開墾官荒、試辦樹藝之事，提出：兩山山麓至頂可資種植樹木、水果，宜仿照云臺山樹藝公司、通海墾牧公司成案，諭飭商等招集股本，設立公司，由派辦處查明，視其資本之多寡，量給地畝之廣狹，并由官保護其利益。至二十九年十月（1903年11月），又諭令寧屬各府州縣廳勘查城鄉僻處山原荒廢之地，繪圖造冊，限期廣興。二是，派辦處于光緒二十八至三十年間籌集專款，數次派講信科掌稿朱錫甲等到浙江湖州等地購辦桑秧，分發給江北豐、沛、蕭、碭、宿、睢、贛、沭等處及高郵、興化、溧水、句容等縣，招民在荒地領種。同時，為推廣蠶桑，又“延日本蠶學師一人，派充蠶桑總教習，并派人赴湖州延善于育蠶者二人副之，招選城鄉聰穎子弟入此學習”，實力講求，為民倡導。此外，派辦處還奉督憲札先后商議了防護山陽縣境樹藝和減免清江溥利公司蠶桑繅絲厘捐等事。

在社會事業方面，光緒二十九年五月（1903年6月），派辦處先后選派通判桂亦川、知縣白丞頤、督同張傅等攜委員清查江寧城廂內外清查老幼孤苦、無依貧民，妥為安置。十一月（12月），又會同商務局對是否設立紅十字會進行了商討、研究。在商務方面，光緒二十七年十月（1901年11月）及光緒二十八年四、六月（1902年6、7月），派辦處會辦潘學祖先后由駐日大使蔡鈞和辦理商約大臣盛宣懷電調駐滬隨辦商約；光緒二十九年閏五月（1903年7月），派辦處又奉命組織華商參加美國圣路易斯博覽會，并支持候補知府陳守琦整頓商務的建議，令各省商民組織商會、選舉商總，官方設立商務局，“凡各省所產貨物必由該商總定價后售之，洋商購貨只得向商總議定價格購之，不準奸商私販私賣，違者即照私梟例懲辦，買洋貨亦如之，皆歸商總定價而后買。每年出入貨物價值按季報明官商總局，以便查考。至華商貲本不足未能稍稽時日者，即由該商總籌欠收躉，”以期“收回利權”，“杜洋商之把持”，“禁奸商之濫售”。至光緒三十年八月（1904年9月），奉江督札派張謇成立“通崇海花業商務總會”并于三處設立分會，這是中國第一個由官方批準設立的近代商會。

三、派辦處的裁撤及影響、局限

晚清時期，出于處理地方軍務、行政的需要，并滿足捐納、保舉泛濫后安置龐大候補官員群體的需要，地方督撫設置局所漸成泛濫之勢，新政以后諸如政務、商務、實業、教育、巡警等各類局所更是層出不窮，不斷沖擊著清政府原有的治理體系和行政規制。為此，自光緒十年始，清廷相繼進行過四次大規模的裁并局所行動。第四次是在光緒三十年（1904年），五月二十八日（7月11日）上諭：“各省督撫各就本省財力實心籌措外銷之款，核實騰挪中飽之數，從嚴厘剔，并歸并局所、裁汰冗員、清提陋規、力除糜費，以資挹注，每年勻出的款若干，以為練兵之用”，“限一月內具奏”。為落實清廷要求，兩江總督魏光燾經與司道合議，“就省垣各局所逐加察核，權衡繁簡”，認為派辦處“事務無多，開支頗巨，擬即裁撤，歸并學務處兼辦”。六月二十日（8月1日），最終決定“將派辦處裁撤歸并藩司衙門辦理，馬路工程局裁撤歸并保甲兼巡警局辦理，譯書局裁撤歸并官報局辦理。”

江南派辦處是在光緒三十二年（1906年）官制改革之前為應對地方施行新政而設立的非正式行政機構，從制度設計上在省一級層面有了一個統籌、協調和實施新政事務的綜合性部門，其目的是“挈領提綱，利權先宜歸于一；集思廣益，謀議尤貴會其通”，它以藩、臬兩司兼總辦（督辦），以關涉新政事務的鹽、巡道和洋務、支應等局所候補道及素號“通明干練之員”的候補道潘學祖、王毓蘋、陳遹聲等為會辦，既打破了清代督撫與兩司相互制衡的規制，使兩司在新政事務上實際成為聽命于督撫的行政屬官，又為派辦處實現新政匯總職能提供了保障，并且其內部分科治事和吸納新知士紳參與謀事機制的形成又體現出地方行政管理科層化、專業化的趨向。因此，派辦處的設置實際上提供了一個新政初期以督撫為中心全面推進地方早期現代化的新型地方行政中樞的雛形，成為后來系統推進地方官制改革的一個實踐源頭。江南派辦處設立以后，一些省、府地方相繼仿行。如，光緒二十七年九月（1901年10月），江西巡撫李興銳“以新政逐漸舉行，需員辦理，擬仿照南京，特設一派辦處，專辦新政事宜”；同年“汴省派辦處聞已在開封設局開辦”；光緒三十年四月（1904年5月），；此外，光緒三十四年（1908年），順天府也設立派辦處，作為“該地處理行政事務的運作中樞”，“下設庶務、賑務、商業、禁煙、洋務等股”。綜上所述，江南派辦處開清末地方行政治理體系改革之先河，具首創之功、實驗之效。故此，派辦處的設立及運作亦受當時社會之關注，表現在新聞媒體方面，派辦處之創設情形及章程由《蘇報》《申報》《時報》《中外日報》《選報》《政學報》《政藝通報》《南洋七日報》等廣為報道和刊載。其中，倡言改良、革新的《蘇報》在派辦處設立之際即刊載題為“論派辦處之關系”的專論，期其能收“去病”、“興利”之實效，并提出分門設所、分司其事的建議。滬上《申報》則對派辦處的創立裁撤、人事更替、建言籌議、舉措興作等均有及時報道，新聞多達數百則，尤其是對派辦處的一些倡議還以社論專評的形式予以支持、呼吁。如：1903年8月江蘇派辦處會辦陳遹聲條議改革課吏館教學管理和選拔人才機制，以收澄清吏治之效，《申報》即刊載題為《論中國振興吏治之難》的頭版社論，并認為“江寧之弊已由司道直揭，必能設法革除”；11月，又于頭版發表《廣興樹藝說》，對派辦處倡導以公司集股方式開墾山林、荒地，發展現代農林事業的舉措予以闡釋、申說。此外，有關派辦處裁并之事，《新民叢報》則錄入其甲辰年“中國大事月表”。

然而，江南派辦處的設立與運作前后僅不到三年時間，總體上是新政初期一次不成功的改革試驗。究其失敗的原因，大致有三個方面：

首先，派辦處本身存在著運作和用人機制上的嚴重缺陷。

在運作機制方面，江南派辦處仍舊沿用以往設立局所以兩司領銜、道臺會辦、府縣坐辦、提調的傳統做法，僅在督撫、兩司層面上建立起對新政事務的統管機制，派辦處實際與其他舊有新設的局所并列，對于地方新政事務往往是只匯不統、只議不行，并且其內部設置正治、利用、求賢、講信四科的行政分類理念仍未脫離傳統地方行省制度的治理范疇，未能明確應對各項新政建設內容與需求。由于未能進一步厘清行政職能、深化體制改革，隨著地方新政的全面、深入推進，江南派辦處則沒有辦法、也沒有能力去規劃和統籌新政事務了，其職能最終弱化為“僅司催解賠款并轉行新政一切公文”，而在新政的實施上則出現“兩布政司舍日搜索于房、膏、典、帖諸捐，他無術”的困境。因此，既然職能弱化、事務無多、費款頗巨，裁撤派辦處，將其職能歸并藩司也就成為必然。面臨同樣的問題，在江西派辦處機制則發生了一些變化。其派辦處設立之時是參照江寧體制，藩、臬司總辦，督糧道、鹽法道為會辦，設坐辦、提調、文案委員等。至光緒二十七年十二月（1902年1月）巡撫李興銳與布政使柯逢時提出“江西向設各項公局，歷年既久，糜費甚多”，即商定將其“一律裁撤，并將善后局歸并派辦政事處”。翌年，李興銳調署閩浙總督，柯逢時護理江西巡撫。二月（3月），柯逢時奏報：江西舉行新政之后，按“事多創舉，必須貴有專司”的原則，除將善后局并入派辦政事處外，又相繼添設了營務處和洋務、制造、保甲、浚河、農工商務等局，以及礦務公司、課吏館、講武館，“派委道府各員分司其事，而均以藩臬兩司總其成”。但隨著新政“規模粗定”，局所分立的局面又造成“彼此牽涉，案牘滋繁，糜費亦巨”的狀況，為此，決定除課吏館、牙厘局外，“各局所一律并入派辦政事處，在藩司署添造房屋，區為八所：曰派辦所、農工商務所、礦務所、清賦所、營務所、制造所、軍裝所、洋務所”，仍以兩司一道為總辦，而“冗員雜役概予刪除”。李興銳上任之后，亦按“江西辦法”整頓福建全省財政管理體系，十二月（1903年3月）上奏“將原設之善后、濟用、賑捐及省會稅厘、南臺稅厘各局一律裁并，改名為全省財政局，派委藩司為督辦，臬司與糧、鹽兩道為總辦，會同經理”，并于局內分設稅課、籌捐、度支、報銷四所，在府廳州縣候補官員中遴選“廉勤干練而能盡本門職務者委令分任其事”，“另設提調一員，使之承上啟下，其舊有各局所用委員、書役，可留者留之，否則概令銷差，以節糜費。”至光緒三十年三月（1904年5月），柯逢時在廣西巡撫任上又進一步完善“江西體制”，“改善后局為派辦政事處，總理庶務，各局歸并一處，以兩司為總辦，一道員為會辦，一知府為提調，總司文案，一州縣為收發公文，內分農工商礦所、洋務所、軍械所、團防所、捐輸所”。由此，在江南派辦處機制的基礎上演化出“江西、廣西辦法”：即通過裁并局所于派辦處（或財政處），將分散的新政事權統一起來，并對應新政內容確立其內部分科，精簡行政人員和辦事程序，形成了較為規范、現代的地方行政治理體系。然而，在江西、廣西這一體制并未堅持到王朝結束，由于巡撫、藩司更替等原因，被裁并的局所又先后得以恢復、擴張，形成“各項新政均由專設衙門、局所辦理”的局面，派辦處“除支發各營、局薪餉之外，并無專辦事件”，為此，光緒三十四年（1908年）護理江西巡撫沈瑜慶“特飭該處裁撤，以免虛糜款項”，宣統二年（1910年）廣西巡撫張鳴岐則將派辦處歸并于遵旨籌設的財政公所。

在用人機制方面，新政以“變通政治人才為先”早已成為朝野共識，所謂“徒善不足以為政，徒法不足以自行，欲期新政之振興，必視人才之輔翼，則用人之關系尤重”。但派辦處作為新政事務的總匯機關仍舊是沿用以往設置局所的用人體制：以實官兼差，司道任總辦、會辦，州、縣官任坐辦、提調，往往是掛名應差，支領薪水，行事則多“推諉之病”“分歧之病”；以候補官任事，而“今之候補人員其明中西政治者幾何？其能詳考精核者幾何？”并且“仍沿官場積習，但于情面中求人而不于才學中求人，但于班次中求人而不于經濟中求人”。那么，施行新政方面沒有突破用人體制和人才選拔的瓶頸，派辦新政處“則仍屬有名無實，而欲推行盡利，勢必有所不能” 。對此，參加了江寧興學規劃的羅振玉曾用“制軍無力氣，司道頗阻礙，紳士多議論、逞意見”之語來概括江寧的新政狀況。事實上，就督撫而言，劉坤一“大事不糊涂”“一生唯謹慎”是其一貫作風，其時又年屆七十三四，自稱“年衰多病，近益委頓不堪”中國科學院歷史研究所第三所.。由此，在施行新政的具體問題上主見不足，囿于議論分歧，舉棋不定是顯而易見的。對于江寧司道，如吳重熹、胡延、徐樹鈞等，張謇等開明士紳認為是“不聞政聲”、“特長于說碑版”、不喑新政西學的傳統舊學官僚，所以他們直言不諱地指出：“派辦處無人，將來公事之槎枒繆戾，恐不止一端也”。對此，張之洞也只能無可奈何地說：“肯辦事便難得，湖北無此人”。而且光緒二十九年二月（1903年4月）在江寧曾發生過一起吳重熹的親兵毆傷陸師學堂教習黃子和、夏仁虎的惡性事件，事情發生后吳氏欲袒護親兵，重懲教習，招致士議，尤其新知人士憤憤不平，通過《申報》等媒體連日發表抨擊性報道和評論，并認為“凡為宦途中人當以此為殷鑒，亦地方之福也”。在這樣的背景下，舊學官僚主持之下的派辦處必然存在一些痼疾，尤其在兩方面最為突出：

一是無知與短識。如，在興學問題上派辦處司道與新知士紳在價值取向和興學次第方面產生嚴重分歧；又如，光緒二十九年十月（1903年12月），江蘇補用道陶森甲上書魏光燾，要求奏請清廷派員加入萬國紅十字會，而派辦處司道籌議后認為：籌辦農、工、路、礦各項新政“已有顧此失彼之慮，若再兼籌入會巨款，一時尚屬為難，且紳商于此等善舉，先時多未考驗，亦恐觀望不前，以大局論亦不在紅十字會之入否”，因而建議“暫緩開辦”。然而，三個月之后，在上海記名海關道沈敦和與李提摩太的聯絡奔走之下，由中、英、美、法、德五國董事共同組織的上海萬國紅十字會支會在上海英租界公共工部局成立，而由中國官方主導、獨立發展的紅十字會則是到三年之后才正式成立。

二是暴斂與貪腐。暴斂之事，如光緒二十八年十月（1902年11月）發生了房捐釀事案，清廷接到奏報：江南抽捐擾民，告派辦處會辦兼房膏捐總局總辦候補道王毓蘋“假籌款為名，委派多員任意需索”。后經護理兩江總督李有棻及江蘇巡撫查核，將候補知縣徐葆華、候補知州許庭森革職，泰州知州羅允猷開缺，山陽知縣馬光勛勒令致休，房膏捐總局委員知縣錢沛深降補，王毓蘋雖經查“總辦房膏局并無不合，應請毋庸置議”，但不久即“銷派辦處會辦差” 。貪腐之弊，如派辦處會辦兼江南高等學堂總辦、候補道潘學祖則是晚清民國初年有名的貪官劣紳，光緒三十一年（1905年）其在總辦江寧造幣分廠時被參“銅元物料及建廠工程報銷浮冒”，革職拿問并查抄家產其為官貪婪、生活腐化之事則被演繹進了民國時期費只園所著的《清朝三百年艷史》。更有甚者，由派辦處、學務處司道委任修筑江南高等學堂校舍的候補知州章邦直侵吞公款、偷工減料，至光緒三十年四月（1904年5月），造成該學堂圖畫樓坍塌，壓死學生1人，壓傷11人，這是晚清轟動一時的學堂貪弊案。

其次，派辦處失敗之因根植于新政初期改革整體無序無力的大環境。

江南派辦處裁并的1904年恰是清末新政十年歷史的分水嶺，在此之前，新政諭旨雖頒，朝野上下卻未知朝廷“改弦更張，以袪積弊，簡任賢能，上下交儆”，背后的真正意圖，因而大多駐足觀望，少有積極回應。尤其是戊戌變法后肅清“康梁逆黨”余孽的高壓政治氛圍仍在延續，如1900年后在東南進步士紳中尚有傳聞說：“政府羅織黨人，甘陵之禍將及，屬遠避”。由此，官僚士紳自然人人自危，“談新色變”。因而，此一階段自上而下的“新政”舉措，僅涉及籌征賠款、修訂法律、興辦學堂和督練新軍等局部變革，少有關乎官制改革、政體變更的建議、主張和整體規劃。作為新政綱領的“江楚會奏”也在草擬過程中擯棄了原先仿行西方議院、公舉各級官吏的主張，所奏“了無驚人之談，亦無難行之事”，缺乏體制創新的力度。在這一時期督撫與派辦處司道具體實施地方新政的過程中，一是奉行“唯上主義”，所謂：“事事將求合于國”⑥ 。如，在興學方面，清廷諭令推廣山東先建大學、兼包中小學的興學模式，劉坤一雖認同新知士紳先建師范、中小學的觀點，但最終仍依循派辦處司道大、中、小學并建的規劃，其結果，在江南高等學堂、三江師范學堂等建校初期正如吳汝綸所言：“各省均稱大學堂，其程度尚不及外國小學，名不副實，甚屬無謂。”二是缺乏有序規劃，所謂：于“事全無主見，止是扶墻摸壁”⑥。如，江蘇留日學生曾對派辦處主持江寧市政建設，先擬辦自來水公司，再擬掘井取水，又擬以水船載江水入城沿岸售賣的混亂狀況大加指謫，認為：“江寧以省會樞要之地而市政之組織乃極殘缺腐敗，不可收拾”。三是主張保守落后，往往“貌為新政，以飾其陋”。這種情況在興學過程尤其突出，即如素號“敏于時務”的繆荃孫也竟然在江寧中小學堂開校典禮上提出“中國仍當以‘功名富貴’四字為教育方可汩沒民智，所謂國民教育萬不可使學生知之”的謬說，這種教育觀之下學校舉辦者與青年學生之間必然不斷產生觀念與行為上的分歧，于是學潮亦時有發生。四是舉措多無實效，有所謂：“鋪張揚厲，言大而夸，求其實際，無一可觀”。派辦處所辦的新政有不少是議而未行、行而未果或名實不符的，更有甚者征稅籌款、創設公司等往往成為了私人捐官斂財的手段和幌子，因此，繆荃孫說：“派辦處云云，恐是假話也。”而對派辦處推行新政無力無序的現狀，張佩綸的評價則一針見血，他說：“峴莊（劉坤一）已內悔設立派辦處，恐辦不動。鄙見變法宜有次第，以不通人情之人，而于大亂后一意翻騰，殊近自擾耳！”那么，既然派辦處囿于新政初期雷聲大雨點小的大形勢而無所作為，其裁并則有其必然性。

此外，1904年后，日俄戰爭在中國國土上的爆發及日本的最終取勝，讓清王朝舉國上下在痛感國土慘遭踐踏的同時，得出“專制國與立憲國戰，立憲國無不勝，專制國無不敗”的結論。因此，變更國體、政體，全面深化改革成為共識，尤其社會各階層進一步覺醒，立憲派、革命派開始走向政治活動的前臺，新知階層與進步紳商開始以學會、商會、教育會、自治會等組織形式介入新政改革，在很大程度上彌補了原先官方統籌不足、脫離實際的缺陷。那么，1904年裁并派辦處也正預示了新政運動新階段的到來。

第三，派辦處的立與廢是清末地方與中央權力斗爭的形勢所致。

晚清時期，中央集權與地方分權的此消彼長是影響國內政治變化的重要線索，以劉坤一、張之洞為推手，江鄂聯姻為基礎的“東南互保”實際是在特殊國際環境下達到了一個地方抗衡中央的新高峰。派辦新政處是劉坤一仿行清廷督辦政務處而設，在其獲得一定合法依據的同時又是按地方于體制外設立局所的成例而設，以其統籌新政改革，目的還是在于增強地方實力。而清廷亦借推行新政之機，意欲重拾朝廷威信，分化地方政治聯盟，制約督撫權力膨脹，逐步挽回內輕外重的權力失衡局面。在中央遏制地方勢力坐大的諸多手段中有兩種最常用：一是頻繁調動地方要吏，二是大規模裁并局所。在東南，1902年劉坤一的去世是一個契機，此后至1904年，兩江總督先后由李有棻護理、張之洞署理、魏光燾調任、周馥繼任，江寧布政使在此前后則有效曾、恩壽、吳重熹、李有棻、黃建笎等五任。對此，時論有云：“即有一二能吏任勞任怨、為國為民，而布置未成，瓜期已代，繼其任者則又各存意見，盡反前任之所為”。同時，局所往往是地方大吏安置私人的場所，在地方首腦的更替之中派辦處人員更替亦十分頻繁，據不完全統計三年內擔任派辦處四科掌稿委員和文案委員的先后就有17人，任職時間大多不足一年。而對委員缺乏新知、頻繁易人的現狀，派辦處司道亦深有感觸，故曾向上憲稟告：“委員中之粗知化學、實心任事者，頗難其人，即有其人，亦難保以數年不遷，一經遷調而接辦者稍鄰茍率，前功盡毀。此籌款既難，而得人尤不易也。”此種狀況必然影響到派辦處新政決策的權威性、政策的連續性和舉措的實效性。那么，江南派辦處設立之后未能實現其統籌新政的目標，最終弱化為一個秘書、公文機關而被裁并也是勢所必然。

綜上所述，江南派辦處作為清末實施新政過程中地方行政制度改革的一種嘗試，對地方各項新政事業的全面啟動起到了推動作用，其調整司道職能、總匯新政事務、實行分科治事的運作機制在江西、河南、福建、廣西、順天等地方得以推廣，由“江南模式”演進為“江西、廣西模式”，并最終融入清末地方官制改革的過程和成果之中。但江南派辦處在成立之時亦有其弊端與矛盾，因而短時間內即被裁撤，成為一次不成功的試驗。

（都 樾，南通師范高等專科學校副校長、副教授。主要研究方向：中國近代社會史。）