寧波市堅持以“五權改革”為突破口推動新型城鎮化跨越式發展

2014年12月，寧波市被確定為國家新型城鎮化綜合試點城市。近年來，我市圍繞人的城鎮化，以推進空間規劃權、城鎮發展權、社會投資權、農村產權、基本公共服務享有權改革為突破口，有效破解城鄉二元體制機制障礙，推動新型城鎮化跨越式發展。“五權”改革實施以來，全市常住人口城鎮化率從2010年的65%提高到2016年的71.9%，高出全國平均水平約15個百分點；城鄉居民收入比從2010年的2.12∶1降低到2016年的1.80：1，低于全國平均水平0.92個百分點，城鄉統籌發展水平走在全省全國前列。2016年6月，寧波成為首屆APEC城鎮化高官論壇舉行城市，并在論壇上分享了我市新型城鎮化建設經驗。

推進空間規劃權改革

引導城鄉統起來

創新“多規融合”規劃機制，推動市域空間“一張圖”管理。創新性采用“規劃融合+制度融合”的模式，探索“多規融合”實施路徑，在強化重點建設和保護地區“規劃融合”的同時，一般地區“多規融合”采用前期鎖定差異，在具體項目階段加強管控，實現“制度融合”。這樣既明確了規劃總體管控要求，又預留了建設發展的彈性。

創新分級規劃編制機制，分層次劃定各類控制線。劃定生態保護紅線，推動生態空間山清水秀。率先編制完成全省首個生態保護紅線規劃，生態紅線區域總面積達到4980.3平方公里，占全市面積的50.9%，遠遠超過國務院批復“城市總規”的生態保護用地不低于陸域面積40%的要求。劃定城鄉建設用地控制線，推動生活空間宜居適度。在形成城鄉規劃“一張圖”的基礎上，劃定了覆蓋全市域城鄉建設空間的用地控制線，有效控制城鄉建設向外無序擴張。同時，針對村莊布局分散、人口集聚度不高等問題，開展村莊布點規劃編制，協調引導農村集聚建設。劃定工業集聚區塊控制線，推動生產空間集約高效。針對工業產業園區多、雜、亂等現象，啟動編制了重點工業集聚區規劃，實現工業空間領域規劃零的突破。

推進城鎮發展權改革

引導城鄉強起來

探索構建新型行政管理體制。深入開展擴權強鎮改革，選擇泗門、周巷、溪口等8個衛星城試點鎮，探索建立新型行政管理體制，下放近300項行政審批權限和400多項行政處罰權，基本實現縣鎮同權。同時，探索建立簡約精干的組織架構，構建行政審批、就業保障、行政執法、應急維穩四大服務平臺。通過改革，進一步激發了經濟發達鎮發展內生動力。至2016年底，8個衛星城試點鎮已基本實現由“鎮”到“城”的歷史性跨越，以全市10.6%的區域面積吸納了12%的常住人口，鎮均GDP達到78.4億元。

探索構建新型要素配置保障機制。擴大財政自主權，設立試點鎮國家金庫，擁有財政預算和財政政策制定權限，明確地方財政收入超基數部分市和區縣（市）所得全額留存試點鎮，土地出讓金凈收益除上繳國家和省以外部分全額留存試點鎮。探索土地統一經營管理制度，成立土地儲備分中心，推進低效用地二次開發、城鄉建設用地增減掛鉤等試點。普遍成立城鎮投資公司等投融資平臺，設立相當于區縣（市）級的金融分支機構，建立村鎮銀行和小額貸款公司，鎮均金融機構縣級分支機構達10家。2013—2016年，衛星城試點鎮固定資產投資年均增長14.5%，財政總收入年均增長9.4%，普遍快于全市及所在區縣（市）平均水平。

探索構建新型特色小鎮發展機制。研究編制寧波市特色小鎮空間布局規劃，謀劃建設一批特色小鎮，通過強化用地支持、財政支持和金融支持等舉措，力爭到2018年實現建成省、市、縣三級100個特色小鎮的總體目標。到2016年底，全市已有11個小鎮入選省級特色小鎮創建和培育名單，寧海智能汽車小鎮被列為浙江省10個示范特色小鎮之一。

推進社會投資權改革

引導城鄉活起來

推廣PPP模式，創設PPP基金。制定出臺推廣運用PPP模式指導意見、PPP項目基本操作流程、城市基礎設施特許經營管理辦法等“1+X”政策體系，設立PPP項目庫。2016年，我市向社會公布PPP項目共175個，總投資3242億元，擬引入社會資本2309億元，其中簽約項目42個，總投資566億元，擬引入社會資本456億元。積極爭取PPP項目列入部委試點和示范項目，目前已有20多個項目列入了國家發改委、財政部PPP示范項目。設立規模達250億元的PPP投資基金，其中市財政出資50億元。

加強戰略合作，爭取專項基金。深入開展與國開行等開發性金融機構戰略合作，創新“統一評審、總體授信、分批簽約、按需放款”模式，積極爭取信貸資金投入，2016年國開行寧波分行共發放新型城鎮化貸款370.2億元。同時，積極爭取國家新型城鎮化專項基金支持，已有余姚泗門新型城鎮化建設、輕紡布料城、浙江醫藥高專奉化校區等五個項目，共爭取到專項基金4.66億元。

創新分配方式，組建產業基金。穩步推進競爭性領域財政產業扶持方式改革，實行專項資金向基金轉化，組建運行工業和信息化、電子商務、海洋、旅游、文化、人力資源等總規模100億元的產業發展基金，變“行政分配”為“市場運作”，變“一次性支出”為“循環使用”，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。

推進農村產權制度改革

引導城鄉富起來

建立“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”的農村集體產權制度。全面推進村經濟合作社股份合作制改革，因村制宜合理量化股權，積極創新股份合作社經營管理模式，確保農民利益不受損。到2016年底，全市2801個村經濟合作社股改完成率達99.3%；全市村級集體經濟總資產達到873億元，村均3095萬元；全市股東分紅總額達到30億元，人均分紅723元，累計分紅189億元，有效地增加了農民財產性收入。

創新深化農村土地流轉機制。積極創新土地流轉模式，引導農戶通過托管、整村委托流轉和土地股份合作等方式有序流轉土地，到2016年底，全市土地流轉面積152.5萬畝，規模經營總面積160.5萬畝，流轉率和規模經營率分別達到69%和69.6%，居浙江省領先水平。同時，加大新型農業經營主體培育力度，到2016年底，全市共有9家國家級農業龍頭企業，29家國家級示范社，寧波培育家庭農場的做法成為全國“五大”范本之一。

拓展農村產權權能改革。以區縣（市）為主體，依托現有縣、鎮兩級公共資源交易平臺，探索搭建農村產權交易平臺，全市共有9個區縣（市）、95個鎮鄉建立農村產權交易平臺。同時，以完善股權權能為重點，探索集體經濟股權抵押機制，并由財政建立抵押貸款風險基金。到2016年底，累計已有1523戶農戶獲得貸款，貸款總額10532萬元，有效激發了農民群眾的自主創業熱情。

推進基本公共服務享有權改革

讓城鄉融起來

保障就業權益。實施“百萬新寧波人素質提升工程”和職業技能提升計劃，目前，有超過300萬外來務工人員接受全程免費職業介紹和引導性培訓服務。

保障教育權益。市財政每年統籌安排1600萬元引導性專項經費用于改善流動人口子女學校辦學條件，有效保障隨遷子女接受義務教育。2016年全市中小學校接納外來務工人員子女26.68萬人，占全市義務段入學總人數的四成，入讀公辦學校比率達81.96%。

保障醫療權益。全市782.5萬戶籍和非戶籍的常住人口，均能享受到居民健康檔案管理、預防接種、婦幼保健、老年人健康管理等16類53項基本公共衛生服務。2016年，全市各級財政對城鄉基本公共衛生服務的經費年度總投入達46542萬元，實際人均項目經費達到61.1元。

保障社保權益。推進外來務工人員社保政策與當地職工社保政策并軌，建立內外統一的基本社會保險制度，目前用人單位中外來務工人員養老、醫療、工傷、生育等五項社會保險繳費比例、繳費基數、待遇享受等政策與本地職工一致，全市已有65萬名外來務工人員并軌納入職工五項社會保險。

保障居住權益。實施外來務工人員住房保障政策，允許符合條件的外來務工人員在務工地享受住房保障。截至2016年底，通過公共租賃住房、經濟適用房、限價房等方式，全市累計保障12萬戶，其中保障外來務工人員有46807戶。

保障參與權益。在全市建立“和諧促進會”等融合性社會組織3784個，外來人口會員近10萬名，實現外來務工人員居住百人以上的村（社區）全覆蓋，引導外來人口積極參與基層社會治理。目前，全市有150余萬外來人口加入工會組織，1.3萬名流動人口在融合組織中擔任各類職務。“新老市民共建共享融合模式”榮獲首屆“中國社會創新獎”。

責任編輯：謝 霞