我國市管縣體制的弊端和省直管縣體制改革的必要性

摘 要：隨著我國市場經濟的建立和完善，現行“市管縣”制度弊端日漸突出，對于“市管縣”制度，質疑日漸聲高。上世紀九十年代起，一些省份首先開展財政省的直管及“強縣擴權”體制改革，取得明顯成效。“省直管縣”體制改革，對我國政治、經濟及社會的發展起著重要意義。本文依據專業理論，從行政管理學科的角度出發，總結“市管縣”制度的弊端，闡述推行省直管縣的必要性。

關鍵詞：省直管縣 市管縣 行政體制 權責一致

一、我國市管縣和省直管縣相關概念界定

1.市管縣體制。市管縣體制就是“市直接領導管理縣的行政管理制度”。1959年12月，二屆人大九次會議審議通過了《關于直轄市、較大的市能夠領導縣的決議》，此決議首次對“市管縣”制度進行了法律上的規定。1999年1月，《國務院關于地方機構改革的決議》提出進一步實施地市合并；撤地區轉而設市，運行市管縣體制。“隨著該決議的貫徹落實，市管縣制度基本確立。”

2.省直管縣體制。省直管縣體制，就是省、市及縣的行政管理關系由“省——市——縣——鄉（鎮）”的四級管理體制變為“省——縣——鄉（鎮）”三級，從原來的省管市、然后市再管縣改為省直接管理縣。“主要包含省對縣行政管理體制和財政管理體制兩方面的直接管理。該體制涉及人事、財政、文化、社會事務等多項權力的下放。”

二、我國市管縣體制的弊端

1.行政效率降低，行政成本增加。行政成本與效率二者關系可以用圖一表示。從M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；當到達點E時，邊際效益和邊際成本對等，行政上的效率達到最高，資源配置最優；點E至點N時，行政效率隨著行政成本的增多反而降低。

憲法規定我國“行政層級是省——縣——鄉三級”，市管縣體制運行后，，我國政府層級由3級變成省——市——縣——鄉4級。市一級政府運行，要有與省、縣相對應的機構設置和人員編排，要增加相應的權力組織，擴充相應部門與之相配套，這無疑大大提高了行政成本。

2.縣域經濟發展受阻。我國提出市管縣管理體制的初衷，是想讓中心城市發揮優勢帶動縣和鄉的發展。但現實情況是，大多數地方都沒有很好完成任務。第一，中心市的輻射帶動能力不足。“從市的發展水平上看，除了少數發達的大、中城市外，多數地級市經濟實力還較弱，不具備實現‘以市帶縣’的作用，”。第二，市縣間利益分配不均衡。市管縣制度是想在特定的背景下，通過制度創新，用中心區“增長極”帶動周邊經濟整體提升。根據“增長極”理論，由于“極化效應”的需要，市一級必須能夠集中大量資源，來形成市范圍的增長極，然后進入“擴散效應”拉動周圍縣經濟水平的提升，實現以城帶鄉的目標。但是從市管縣體制運行來看，市級的“極化效應”大幅增強，經濟取得了較大發展，但對于縣區的“擴散效應”很難形成，不能給縣帶來帶動作用。在現實中，市一級被視為與縣爭利的“食利者”，一些地級市謀求自身發展犧牲縣的利益，對縣級的指標、財政資金截留，形成“漏斗效應”，發生“市卡縣”、“市壓縣”的狀況。

3.城鄉一體化發展受阻。市管縣制度造成了城鄉二元社會分割加劇，一個原因是上文所述的市和縣屬于隸屬關系，經濟政治不平等，阻礙縣域經濟發展。除此之外還有一個原因是，市管縣制度下市一級存在兩重責任。一方面要求市級對其所處的城鎮地區進行管理，此時包含的區域僅僅是城鎮；另一方面要求市對下轄縣的事務進行管理，這時區域不僅僅包括城鎮也有農村。這就是地級市的雙重職責所在。城市和農村間差別很大，既有社會特點的不同也有經濟運作方式的差異。市政府得根據不同的目標和需求進行決策，對政府管理是一個不小的難題。但是市管縣制度在促進城市和鄉村綜合治理方面并沒有相應制度政策安排，城鄉合治完全依賴行政上的干預，并未打破過去城鄉間的二元分割體制。在對農村的管理中，市一級政府容易忽視對農村特有產業結構的研究和對農村現實情況的研究，管理的方式和內容都沒有切實做到因地制宜；在發展政策和資金使用上往往傾向于城市。

三、省直管縣體制改革的必要性

1.行政管理體制創新和經濟體制改革的必然要求。在2005年召開的農村稅費改革試點工作會議上溫家寶提出：“改革縣級財政管理的方式，合適的地區積極推動‘省直管縣’試點”。二〇〇九年國家一號文件提出：“推動財政省管縣體制改革，把糧食、石油等生產大縣都劃入改革范圍。繼續推動‘擴權強縣’試點改革，機會成熟的省份率先減少行政層級，實踐省直管縣體制”。十八大發展了縣權改革思想，提出：“優化行政區域劃分，改革行政層級，有條件的地區積極推進省直管縣體制改革”。這進一步把財政省直管縣改革提高到行政改革的層面。我國當前的行政體制和經濟體制是在計劃經濟年代逐步發展確立，伴隨著一系列新的形勢和任務，現行管理體制的不適應性凸顯，要針對進一步解放和發展生產力的需要，按照精簡和效能的原則對行政體制進行改革，方向就是減少地方行政管理層級，實行“省直管縣”改革。

2.扎實推進“三農”工作的客觀要求。我國作為一個農業大國，全國57%都是農村人口，“農業、農村、農民”是關系經濟發展和社會穩定的重心。縣一級連接城市和農村，“縣域經濟的情況深刻影響到社會主義新農村建設。”中央的精神要通過省、市、縣才能轉達落實到農村和農民那，中央撥款用于解決三農問題的補貼，要一級級下放才能到到農村層面，在這層層“下放”中，優惠政策很容易“變味”，形成權力及財政上的“漏斗”效應。針對以上問題，中央要求改革行政層級，減少市地一環，鼓勵省一級“一竿子插到縣”，這勢必會對當前和未來的“三農”工作產生積極的作用。

3.依法行政和依法治國的重要體現。《憲法》是依法行政的首要依據。其中第30條規定：“我國行政區劃是省——縣——鄉三級”。那么“市管縣”的體制就顯然跟憲法違背了。中央政治局第4次集體學習上，習總書記也強調：“要同步落實依法治國和依法行政，堅持法治國家、法治政府一體建設”。那么，“市管縣”體制作為某個時期的產物曾產生過有益的作用，可由于它日益凸顯的缺陷，改革勢在必行。實行“省直管縣” 是對我國根本大法的回歸，是依法行政和依法治國的要求。

4.促進縣域經濟發展、城鄉統籌發展的需要。縣域經濟，是在縣級地理區劃范圍內的經濟。縣域經濟的發展，是影響城鄉經濟一體化發展的重要因素，是新農村建設的重要任務，是社會主義市場經濟體制完善的深切要求。“市管縣”制度運行中，市級運用行政手段將財政支出負擔放到最基層的農村，這種體制往往造成地級市經濟社會得以發展而廣大縣域的經濟日漸萎縮，城鄉差距拉大，統籌發展難以真正實現。在“省管縣”后，縣級自主權得到增大，財政支付能更加到位，這有利于促進縣一級經濟發展，減小城市和鄉村差距。

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作者簡介：張海星（1990—）女。民族：漢。陜西漢中人。管理學碩士研究生，現就職于貴陽職業技術學院。