交通運輸綜合執法機構制度研究

摘 要：本文中交通運輸綜合執法機構指公路綜合執法機構，現行公路執法機構在行政許可、行政處罰、行政復議和行政訴訟方面存在著若干問題，公路交通綜合執法機構的設立為以上矛盾提供了解決之道。本文運用文獻分析法，對現行公路執法機構存在的問題及原因進行了分析。在此基礎上，提出設立公路交通綜合執法機構可以消除以上問題的觀點，并運用法理學原理進行了分析。

關鍵詞：交通 公路 綜合執法 機構

一、現行交通綜合執法機構制度問題的提出

現行道路執法機構從屬于交通和公安兩大部門。中華人民共和國交通部依據《公路法》、《道路運輸條例》和《養路費征收辦法》對全國道路實行路政管理、運政管理、征費稽查管理，中華人民共和國公安部依據《交通安全法》、《治安處置法》、《刑法》對道路實施交通安全管理、道路治安管理和肇事追刑。交通部內部依法設立公路管理機構、道路運輸管理機構、征費稽查管理機構，依法行駛公路行政管理、道路運輸行政管理、征費稽查行政管理職責。這種管理體制的弊端在于，跨部門管理在一定程度上造成職能交叉，在道路管理上存在分歧和推諉現象。部門內部，各管理機構集行政審批權、監督檢查權、行政處罰權于一身，既負責政策制定，又負責執行，既負責審批，又負責處罰，不合符分權制衡原則，因此衍生出若干問題。

1.行政許可的問題。各級公路管理機構和道理運輸管理機構依法施行行政許可權，同時還承擔監督處罰職責。各管理機構自己監督自己的行政許可行為，當管理相對人違法行為涉及到資質合法性時，各管理機構便難以做到客觀公正。根據《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第六條的規定，超限運輸車輛行駛公路前，由各級公路管理機構負責審批。同時《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第四章規定，各級公路管理機構負責對行駛公路的超限運輸車輛進行監督檢查，對違法超限運輸行為進行處罰。根據《道路運輸條例》第十條、第二十五條、第四十條和第五十條的規定，道路運輸管理機構負責對從事客運經營、貨運經營、道路運輸站（場）經營、機動車維修經營和機動車駕駛員培訓業務、國際道路運輸資格進行審批，在規定時間內做出許可或不許可的決定。同時《道路運輸條例》第六章規定，由各級道路運輸管理機構對以上運輸業務實施監督檢查和行政處罰?，F行道路行政執法機構權力相對集中。

2.行政處罰的問題。現行公路行政處罰中存在著多頭執法、重復處罰、政出多門的不規范現象。首先表現在不同部門之間的職能交叉?！吨腥A人民共和國安全法》第五條規定，國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作。同時，按照《道路運輸條例》第三十五條的規定，違反條例相關規定的，由公安機關交通管理部門依照《中華人民共和國道路交通安全法》的有關規定進行處罰。公安機關依據以上法律在道路交通安全方面擁有行政處罰權?！豆贩ā返诎藯l規定國務院交通主管部門主管全國公路工作，縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作。公安部和交通部的行政相對人是同一對象，兩個部門依據不同的法律都具有行政處罰權，造成了職能交叉，政出多門的現象。其次，在交通部內部，對于同一違法運輸行為，不同的機構依據不同行業法規各自行駛行政處罰權，也造成多頭執法、重復處罰的現象。

3.行政復議的問題?，F行公路執法機構的執法制度在行政復議方面存在著申請人難以辨別被申請人的困境。同一違法行為，有不同的執法機構對其進行行政處罰。例如，涉及道路交通安全的，由公安機關作出行政處罰行為；涉及超限運輸的，可能是公路管理機構在處罰，也可能是道路管理機構在行駛行政處罰權。要在復雜混淆的體系中準確地找出作出不當行政處罰的執法機構，需要行政相對人具備專業法律知識。根據我國國情，從事道路運輸行業的人員普遍不具備專業法律知識，在維護自身合法權益，申請行政復議時，難以辨別被申請人。

4.行政訴訟的問題?，F行公路執法機構的執法制度存在行政訴訟案件中被告人資格不明、執法機構相互推諉的現象。公安部和交通部存在職能交叉，行政訴訟的申請人難以辨別作出具體行政行為的行政主體，兩個部門之間相互推諉。交通部內部，設立的各管理機構也存在職能交叉、重復執法的現象，涉及到行政訴訟案件時，各機構相互推諉。

二、現行交通綜合執法機構制度存在問題的分析

1.行政許可的分析。在西方國家交通行政管理中大多遵循著分權制衡理論。分權理論最早由亞里士多德提出，孟德斯鳩進一步闡述了這一觀點，并提出了三權分立、分權的制衡觀點，即立法權、行政權、司法權三者獨立，相互制衡。這一理論廣泛運用于西方國家交通行政管理中。例如，德國的交通行政執法制度就具有決策與執行分離，管理審批與檢查監督分離，處罰決定與罰款收繳分離的特點。我國現行公路執法制度中，公路管理機構和道路管理機構既行駛行政審批權，又行駛檢查監督權，以自查的形式，既不能保證行政審批權的行駛是公平公正的，也不能及時發現糾正有違公平公正原則的行政許可行為。

2.行政處罰的分析。現行公路執法機構的設置不符合憲法的精簡原則。憲法第二十七條規定，一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。而現行的公路執法中存在多頭執法、重復處罰明顯違背憲法精簡、高效原則。

3.行政復議的分析。根據《行政訴訟法》和《交通運輸行政復議規定》相關規定，行政復議申請人需要根據作出具體行政行為的機構性質，向不同行政復議機關提出行政復議申請?！督煌ㄟ\輸行政復議規定》第五條，對縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門依法設立的交通運輸管理派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向派出該機構的交通運輸主管部門或者該交通運輸主管部門的本級地方人民政府申請行政復議。第六條，對縣級人民政府交通運輸主管部門依法設立的交通運輸管理機構，依照法律、法規授權，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該管理機構的交通運輸主管部門申請行政復議。根據該兩條規定，在公路執法過程中作出具體行政行為的執法機構性質應當明確，方便申請人準確識別。

三、設立交通綜合執法機構的建議與分析

設立交通綜合執法機構。解決以上問題的關鍵在于明確公路執法機構的性質，實現決策與執行分離，審批與檢查監督分離，處罰與收繳罰款分離?！缎姓幜P法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”該規定為交通行政執法模式“相對集中行政處罰權”和實行“交通行政管理審批權與監督處罰權的適當分離”提供了法律依據。在省級設立交通綜合執法廳，在市級設立交通綜合執法局，以自己的名義對交通運輸行駛行政檢查監督、行政強制、行政處罰權，并獨立地為其行政行為承擔法律責任。原公路管理機構、道路管理機構、稽查、公安機關不再行駛相關行政權。

四、結語

原交通執法機構制度在行政許可、行政處罰、行政復議、行政訴訟中存在的問題可以由建立交通綜合行政執法機構得到有效解決。交通綜合行政執法是交通執法改革的必然趨勢，目前國內已經有了一定的實踐探索。實踐探索結果的有效推行還有賴于相關法律法規、相關體制的建立和完善。

參考文獻：

[1]楊華.道路交通綜合行政執法體制模式研究[D].陜西：長安大學，2015.

[2]呂興.廣東省交通綜合行政執法機構改革研究[D].廣東：華南理工大學，2009.

[3]王濟鈞.甘肅省交通行政綜合執法研究[D].甘肅：蘭州大學，2010.

[4]李衛華.行政參與主體研究[D].山東：山東大學，2008.

[5]鄭州.交通行政綜合執法改革之我見[J].現代企業，2008，11：42-43.

[6]王建國.交通綜合執法改革小議[J].綜合管理，2015，07：126.

[7]吳濤.公路行政主體的行政法理視角探析[J].科技情報開發與經濟，2006，16（9）：141-152.

[8]關保英.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國政法大學出版社，2010：150-161.

[9]李玉.我國行政主體理論之分析[J].行政與法，2003（12）：37.

[10]楊亮.重慶高速公路綜合執法模式研究[D].重慶：西南政法大學，2009.

[11]中華人民共和國安全法.

[12]中華人民共和國憲法.

[13]交通運輸行政復議規定.

[14]中華人民共和國行政訴訟法.

[15]中華人民共和國行政處罰法.

作者簡介：杜云飄（1991.08—）女。籍貫：四川省眉山市。學校：長安大學。年級：2015級。學歷：碩士。院系：政治與行政學院。專業：公共管理。研究方向：交通運輸管理。