重點工作清單制管理的紹興實踐

2016年是“十三五”開局之年，也是紹興適應新常態、實現新跨越的關鍵之年。為全力推進市委、市政府的決策部署及重點工作的貫徹落實，紹興市對績效考核評價工作作出改革創新，最主要的就是在全市推行重點工作清單管理制度，通過細化、量化年度工作目標任務，促進各地、各部門（單位）勇擔責、抓落實、比實績。本文在概述紹興市所推行的重點工作清單制管理主要做法的基礎上，從理論上簡要探討清單制應用于公共管理中的普遍意義。

一、清單：信息清晰化、集成化的工具

清單，從語義上理解，就是清清楚楚、簡簡單單，是讓人一目了然的明細單。在人類社會生活中，清單無處不在。在私人領域，購物清單、結賬清單與買賣合同是最常見的清單形式，購物清單與結賬清單主要由賣方提供，以供買方監督核對交易商品的數量和價格，買賣合同則以清單形式約定買賣雙方的權利與義務。在公共領域，法律和政府規章制度等也以清單形式公之于眾，只是在效力上具有普遍適用性。本文主要聚焦于公共治理中的清單現象，與私人領域中的清單不同，公共治理中的清單主要以公共利益為基礎。

人類社會的信息具有分散性和不對稱性，在信息大爆炸時代，人類的有限理性越發明顯，清晰性由此成為治理的中心議題。為使治理主體迅速掌握復雜的現實環境的，必須將復雜的信息簡化為綱要性條目。要達到這一目的，只能將無限具體的內容簡化為集中類型，使之可以進行概括的描述、比較和匯總。清單是完成這一任務的理想工具。清單的優勢在于，通過整合分散和凌亂的信息，減少人類生活中的信息不對稱問題，降低人類社會的交易成本。

清單的價值表現為三個方面： 第一，清單通過信息加工使分散和無序的信息系統化，從而降低人類熟悉信息結構的時間成本；第二，清單通過將信息類型化，可以方便人類根據自身需求更有效地獲取信息；第三，信息的類型化使清單具有邊界重塑功能，進而方便人類加深對復雜事物交叉問題的認知和管理。

清單對信息進行清晰化集成的機制，主要是通過對零散的信息進行類型分類、加工聚合，分類層級決定了清單的清晰程度。同時，將分類后的信息通過條目、表格等一定形式展示出來。有時，也存在將信息分類與圖片展示綜合使用的清單，如醫學檢驗報告中就經常使用分類加圖片的形式對患者病情進行界定。

清單制的核心功能是使信息清晰化，這一核心功能又具有兩種不同的功能導向：一種是信息公示導向，即將分散的信息通過類型學集成處理后，由單一主體公布出來。另一種是關系建構導向，即不同主體運用清單將主體間的關系內容加以建構和明確，并賦予清單以不同程度的規范性內涵。

下文將通過一個公共管理的案例，即紹興市政府推行重點工作清單制管理制度，來具體理解清單制的信息清晰化集成的作用，是如何在公共管理的運用的。

二、紹興實踐：清單制是稅推動工作落實的有效利器

紹興市推行重點工作清單制管理制度，主要做法如下：

1.重點工作清單的制定。清單制管理的適用對象，包括紹興市下轄的6個區、縣（市）、13個省級以上功能區，以及100個市級機關部門（單位）。

重點工作清單所列項目的來源，必須按照中央、省委決策部署，根據市委全會精神、政府工作報告以及相關文件要求，同時結合各地、各部門工作實際。2016年的清單充分體現了市委全會、市兩會明確的優化產業結構、提升城市能級、加強環境治理等重點工作，注重省對市考核的承接、“十三五”約束指標的設置和各地各部門的特點。

重點工作清單按“條塊結合、領導牽頭、逐級審定”的方式確定，這是一個上下互動的過程，但由市級黨政領導層主導。總體上，區、縣（市）和市級部門（單位）及省級以上功能區重點工作清單由分管或聯系市領導審定后，提交市政府常務會議、市委常委會審定。具體來說，各地各部門的重點工作清單先由分管或聯系市領導審定，然后提交市政府常務會議審定，最后提交市委常委會審議。2016年的工作清單，自2015年就開始著手制定，經過3個多月時間的幾上幾下，相關部門和市黨政班子領導反復研究修改才得以確定。市委常委會審議確定后的各類重點工作清單，及時在市有關媒體和市督考網站上予以公開公示。

2.清單制管理的實施。各地、各部門要根據重點工作清單抓好工作落實，確保目標任務完成。根據市督考委員會統一安排，市委、市政府督查室對重點工作清單開展督促檢查，精準把握重點工作清單落實情況，有效管控重點工作清單落實時間節點、質量效益，及時公布清單所列重點工作推進情況。每月將6個區、縣（市）、3個市直功能區及有關市級部門的主要指標和清單工作推進情況，以及13個省級以上功能區的經濟實績向社會公布，動態體現整體工作推進情況。同時，對督查中發現的突出問題進行跟蹤督查，推進工作落實。未按規定完成市委、市政府年度重點工作任務的，需作出書面報告，分析問題原因，提出相應改進措施，視情進行責任追究。在推行清單制管理的過程中，做了許多創新和探索：

一是動態管理。清單確定以后，并非一直不變，而會根據實際情況的變化，必要時做動態調整。調整采取“飛單”形式，如省、市重點工作有調整變化的，或根據要求需新增加重要工作或重大項目，經過層層審定后，補充進重點工作清單，同時調整考核分值。與此同時，督考也是動態化的，把平時檢查、日常督查、年中考評、年底考核有機結合，全面掌握清單落實情況。

二是責任捆綁。為加強工作協作配合，強化部門對區、縣（市）的業務指導，著力改變以往部門之間各自為政、協調配合推諉掣肘等問題。在工作清單落實中，市級機關部門（單位）與區、縣（市）相關工作考核捆綁掛鉤，重點工作牽頭單位和配合單位考核捆綁掛鉤，合力推進工作。同時制定《市級機關部門（單位）工作協同配合評價辦法》，對市委、市政府年度重點工作責任清單涉及需要多部門（單位）協同配合的工作，由工作任務牽頭部門（單位）根據相關部門（單位）協同配合情況，客觀公正、實事求是地對工作協同配合情況進行評價考核，每季度匯總通報，年終計入考核總分。

3.清單制管理的考核：“曬亮點、比業績”大考評。清單制管理最終要取得成效，必須通過考核評價來呈現。科學、嚴格的考核評價方式，是重點工作清單制管理制度的重要組成部分。2016年，紹興在制定工作清單、督促清單落實的基礎上，著重在考核評價方式上做了大膽的探索和創新，把重點工作清單納入年度工作目標責任制考核，并組織開展的兩次“曬亮點、比業績”大考評，大考評采取全媒體直播，引發了較高社會關注和好評。

“曬亮點、比業績”大考評在年中和年末各舉行了一次。年中對6個區、縣（市）進行考評，年末所有地區和部門參加考評。區、縣（市）和部門的考評方式也不盡相同。

對區、縣（市）采取實地看項目、現場考察點評的方式。基本的實施步驟是，6個區、縣（市）各確定10個亮點項目，串成一條考查線路，評委集中三天各地走訪，現場打分點評?？荚u由4個1000分組成：亮點項目1000分；事先暗訪情況和沿途環境面貌印象1000分；5大經濟指標和8塊短板完成情況1000分；匯報情況和重點工作完成情況1000分，四個方面加權平均后就是各區、縣（市）的考試成績。評委是由紹興市和各區、縣（市）四套班子領導、市級有關部門負責人，部分黨代表、人大代表、政協委員約百人組成。評委們采取“聽、看、訪、查、評”的方式對各地工作進行全方位檢視，“聽”就是聽取項目介紹和工作匯報，“看”就是實地踏看各地10個亮點項目，“訪”就是對各地優化環境“八大行動”推進情況進行暗訪，“查”就是核查各地主要經濟指標和補短板工作落實情況，“評”就是由市領導對相關項目和匯報情況進行點評?？荚u工作，通過紹興新聞綜合頻道、紹興新聞綜合頻率、紹興網、“今日紹興”移動客戶端、“掌上紹興”移動客戶端等，實行全媒體、全過程現場直播。年末對市級部門的考評采取電視評議直播的方式進行。被考評單位主要負責人在百人評委團面前公開述職，匯報本單位本年度工作完成情況、特色亮點工作以及下一年度重點工作安排。評委中政府人員和社會各界代表各占一半。匯報結束后，分別由1名市領導和1名社會各界代表對該報告單位進行點評。最后評委對所有被考評單位打分。

通過“曬亮點、比業績”大考評，實現對重點工作清單落實的追蹤和檢閱，檢驗了干部隊伍的執行力，推動形成了比學趕超、創先爭優”的濃厚氛圍。與此同時，全媒體直播的方式，實現了社會監督、群眾評判，有助于提升政府公信力，倒逼領導干部以實實在在的工作業績贏得人民群眾的滿意。

三、第五張清單：重點工作清單制管理是“四張清單一張網”的補充完善

1.清單制的四種理論類型。在人類的公共治理改革進程中，效率與公平是改革的兩個鐘擺，成功的改革需要在二者之間達成平衡。公平和效率這一對永恒命題，也可以作為理解清單制的一種維度。清單制具有信息公示和關系建構功能，信息公示功能側重于提升公共治理的透明度與公平性，其實現建立在科學分類信息并準確表達的基礎上。關系建構功能則遵循效率邏輯，強調不同主體之間的合理匹配權責，其實現則需要以公共治理主體間權責合理匹配為基礎。從這個角度說，清單制內含并遵循著效率與公平的平衡邏輯。對效率與公平的追求衍生出多種形式的清單制度，而效率與公平的強弱程度則形塑出清單制的差異化問題情境。

在公共治理中，治理主體包括政府、社會和市場，這也是理解清單制的一種維度。即從不同主體關系角度看，清單制的建構和適用主體可以劃分為單一政府和非單一政府（即多主體）兩類。

在以上兩個維度的基礎上，可以形成清單制的四種理論類型，具體內容如下表所示。

行政效率型清單需要著重引入權力調整和配置機制，如下放、整合和轉移等。服務公平型清單則需要科學界定和描述服務行為的標準和程序，在類型學分析的基礎上提高信息的清晰化程度。治理效率型清單和治理監督型清單則需要突出治理的多元主體特征，而不能延續行政效率型清單和服務公平型清單的科層主導邏輯，需要為社會和市場主體的有效介入創造空間。這些差異性要求不同類型清單在制度設計上遵循市場治理和社會治理的內在規律，進而實現機制的有效供給。

紹興推行的重點工作清單制管理中的工作清單，大致可以歸入行政效率型清單范疇。

2.“四張清單一張網”改革實踐的核心是厘清政府治理邊界。自2014年以來，浙江省以政府權力清單、政府責任清單、企業投資負面清單、財政專項資金管理清單和政務服務網建設這“四張清單一張網”為抓手，全面推進政府自身改革。

權力清單遵循“法無授權不可為”原則，將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。權力清單以規范公權力作為制度內容，按照“清權、減權、制權、曬權”的程序進行編制。這種編制機制有利于非政府主體對權力運行進行有效監督。

責任清單按照“法定職責必須為”原則，將行政機構必須作為的職責內容通過清單形式列出來。具體包括四個方面：一是厘定主要職責。這在機構“三定”中已基本明確，依據有關法律、法規再作梳理，并將職責進一步細化為具體事項。二是劃清職責邊界。特別是在市場監管、食品安全、環境保護、安全生產等領域，部門職責交叉的問題比較突出；有的事項本來就規定由多部門管理或配合，這些都應劃清邊界。三是規范事中事后監管制度。轉變重審批、輕監管思維，適應簡政放權和政府職能轉變的需要，按照“寬進嚴管”的原則，規范事中事后的履職行為。四是公共服務事項。除了法定職責之外，政府還有許多服務類、便民類的事，能為行政相對人行使權利創造和提供必要條件的事項。

企業投資項目負面清單即列出禁止和限制企業進入的投資領域項目目錄清單，而對于清單之外的企業投資，政府一律不再審批。負面清單管理涉及兩個維度的探索：一是準入前管少一點，明確告知投資者哪些項目需要核準，除此之外的其他行業、領域都可自行做主；二是準入后管好一點，推行企業依法承諾制、備案制，變“先批后建”為“先建后驗”，變事前審批為事中事后監管。

財政專項資金管理清單目的是改變重撥付、輕管理的弊病，實行清單式管理，讓財政專項資金用得其所。

“一張網”指浙江政務服務網，集行政審批、便民服務、政務公開、數據開放、互動交流等功能于一體，省市縣統一架構、多級聯動的電子政務平臺。

“四張清單一張網”就蘊含了做減法的智慧，究其實質是要處理好政府與市場、政府與社會、政府層級間的關系。制定行政權力清單和政府責任清單，就是把該放的權放開，把該管的事管好，讓政府既不將手伸得過長而“越位”，又避免因為放任自流而“缺位”；制定投資負面清單，旨在管好圈出的界域，但重心更在于放活面上的空間，讓企業少一些束手束腳；制定財政專項資金管理清單，將依據政府治理的邊界，有針對性地調整財政支出結構；建設浙江政務服務網，則通過信息化手段讓“四張清單”落地生根，切實將該管的、該服務的做到位。

3.重點工作清單制是推動工作落實“施工圖”“考核表”“問責尺”。紹興市推行的重點工作清單制管理，從功能目標角度看，其目的是提高政府行政效率，主要制度功能在于提升科層組織的運行效率。從關系構建角度，主要在政府系統內部，涉及橫向部門之間和縱向政府之間的權力關系，在制定過程中需要對縱向科層間和橫向部門間的權力進行調整，當然在運行過程中也涉及到社會主體的監督。

重點工作清單可以是“四張清單一張網”的重要補充。“四張清單一張網”中的四張清單，總體而言都是靜態的、法定的，它有助于厘清政府職能邊界，但對于推動工作落實而言，還是較為抽象，并不是一個清晰的抓手。紹興市探索的重點工作清單制，是對“四張清單一張網”改革很好的補充。首先，重點工作清單是工作落實的“施工圖”。清單制管理明確任務、細化措施，變抽象為具體。許多政府工作范圍寬泛、內容抽象，做得好與不好沒有明顯的界限，清單制管理讓工作落實成為看得見、摸得著、抓得住的具體任務。其次，重點工作清單是工作落實“考核表”。通過清單制管理，政府接受監督，工作精準推進，變過場為考場。例如向全社會公開清單內容及清單執行情況，“曬亮點、比業績”大考評，通過“曬”成績量化“做”成效，有助于接受企業、群眾、服務對象的監督。第三，重點工作清單是工作落實的“問責尺”。清單制管理以嚴格考評為依據，對號入座、倒逼責任，變模糊為清晰。依照責任清單進行問責，有依有據，既讓問責者有底氣，也要被追責者能服氣，從而倒逼重點工作落實。