破解體制機(jī)制難題，東北要革新“官本位”思想

徐豪

最近幾年，每每說到GDP，東北三省“增長失速”就成為繞不開的話題。雖然目前各省份2017年一季度GDP數(shù)據(jù)還未出來，但已有部分?jǐn)?shù)據(jù)可見端倪，今年前兩個(gè)月，遼寧、吉林、黑龍江三省規(guī)模以上工業(yè)增加值增速分別為-6.9%、6.5%和1.0%。

關(guān)于東北經(jīng)濟(jì)增速下滑、投資環(huán)境欠佳等話題，時(shí)不時(shí)就在網(wǎng)上引發(fā)熱議。最近被刷屏的，是一則一個(gè)多月前的“舊聞”：2016年下半年以來，遼寧進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革，省政府精簡(jiǎn)處室85個(gè)，占總數(shù)10%左右。

砍掉85個(gè)處室，一方面反映出政府自身為深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)進(jìn)行了“壯士斷腕”式革命，另一方面也反映出以前存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，體制機(jī)制改革存在破解難題。

“正處級(jí)動(dòng)物園”“正縣級(jí)度假區(qū)”

人民日?qǐng)?bào)曾報(bào)道，東北某副省級(jí)城市的一個(gè)風(fēng)景區(qū)是“正處級(jí)”，省領(lǐng)導(dǎo)去調(diào)研，景區(qū)負(fù)責(zé)人匯報(bào)說“日子過得很好”。這位領(lǐng)導(dǎo)反問：“政府投入一億多元，一年門票收入才四五百萬元，連折舊費(fèi)都折騰不出來，不知道高興什么？”明明可以交給市場(chǎng)做的事兒，為啥給了一個(gè)“事業(yè)單位”？“正處級(jí)動(dòng)物園”“正縣級(jí)度假區(qū)”……東北遍地開花的“事業(yè)單位”折射出體制機(jī)制改革之滯后。

以此次被關(guān)注的遼寧省為例，曾經(jīng)遼寧確定了一些重點(diǎn)工作，新增了多個(gè)正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，如遼河管理局、凌河管理局等，中央巡視組直接指出了這個(gè)弊端。在此次機(jī)構(gòu)改革中，遼寧省政府對(duì)遼河管理局、凌河管理局、大伙房水庫管理辦公室、青山工程辦公室、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)辦公室、沿海經(jīng)濟(jì)辦公室等多個(gè)廳級(jí)部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并、職能合并，對(duì)省委、省人大等四大班子后勤機(jī)關(guān)事務(wù)管理進(jìn)行了集中整合；調(diào)整省工業(yè)和信息化委、能源局、旅游發(fā)展委等機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理體制，尤其是整合了省軟環(huán)境建設(shè)、政府服務(wù)和企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

龐雜的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，體現(xiàn)了“官本位”思想在作祟。“中國很多地方存在‘大政府、小社會(huì)的弊端，但大概沒有其他地區(qū)像東北這樣政府權(quán)力固化、政府職能泛化，沒有哪個(gè)地區(qū)會(huì)這樣明顯——企業(yè)搞不好不去找市場(chǎng)而去找市長。”東北某省的一位學(xué)者說。

人民日?qǐng)?bào)還報(bào)道了這樣一個(gè)現(xiàn)象，在東北不少地級(jí)市，局下面的科長都叫“處長”，某某市辦公室叫辦公廳，并且還印到名片上，生怕被別人看低了。

為有效破除制約振興發(fā)展的體制機(jī)制障礙，從根本上解決政府部門直接配置資源、管得過多過細(xì)以及職能錯(cuò)位、越位、缺位的問題，遼寧省政府梳理后明確取消、下放職責(zé)，進(jìn)一步提升政府治理能力和行政效能。

2016年下半年以來，遼寧進(jìn)行新一輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)省政府55個(gè)部門一半以上的處室職能、編制進(jìn)行調(diào)整，精簡(jiǎn)處室85個(gè)、減少行政編制296人，其中，副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)192名。減少處室的絕對(duì)數(shù)量占比在10%左右。

遼寧省編辦政府機(jī)構(gòu)編制處副處長楊陽說：“原來，不少部門有3個(gè)人的處室，一正一副一員，根本干不了太多事兒，就是為了安排干部、解決級(jí)別。而現(xiàn)在，4人以下的處不允許設(shè)置，減少了大量處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。”

2016年全年，遼寧政府公務(wù)員和事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)現(xiàn)只減不增，全省凈減少公務(wù)員5717人，減少事業(yè)單位人員23970人，三公經(jīng)費(fèi)支出同比下降27.6%，一大批經(jīng)營性事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。

“官本位”特征重，“軟環(huán)境”就不行

“投資不過山海關(guān)”，成了這幾年人們對(duì)東北發(fā)展環(huán)境的概括。

“這個(gè)說法雖不夠全面客觀，但一定程度上反映了當(dāng)前東北投資營商環(huán)境存在的突出問題。確實(shí)，地方政府職能轉(zhuǎn)變有欠缺，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)，同時(shí)市場(chǎng)體系建設(shè)不完善，部分領(lǐng)域仍然存在市場(chǎng)準(zhǔn)入隱性壁壘。”國家發(fā)改委副秘書長范恒山說。

吉林大學(xué)數(shù)量經(jīng)濟(jì)中心主任張屹山認(rèn)為，東北經(jīng)濟(jì)落后，既不是資源問題和資金問題，也不是政策和基礎(chǔ)設(shè)施問題，而是東北三省的軟環(huán)境極其惡劣，是人腦問題、體制問題，嚴(yán)重的官本位思想長期籠罩東北大地，企業(yè)生存發(fā)展的條件很差。“筑巢引鳳，鳳來拔毛，不給你拔干凈都不行”。官本位是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的死敵，只要官本位存在，市場(chǎng)在資源配置中就不可能起決定作用。所以東北經(jīng)濟(jì)的軟環(huán)境問題不解決，空談?wù)衽d東北沒用。

“官本位”體現(xiàn)出的“長官意志”，給東北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來諸多矛盾和困難。

新華社曾刊發(fā)報(bào)道指出，“圍著政策轉(zhuǎn)、按著指示辦、做給領(lǐng)導(dǎo)看”的扭曲政績(jī)觀和短期經(jīng)濟(jì)行為，不斷催生制約區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的“新藍(lán)圖”。東北部分市縣近10年的政府工作報(bào)告等官方公開文件中，一些地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展規(guī)劃變換頻繁，新興產(chǎn)業(yè)此起彼伏，縱向短期化、橫向同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，個(gè)別地方規(guī)劃發(fā)展的替代產(chǎn)業(yè)，僅3至5年時(shí)間就換一茬。

例如，黑龍江省大慶市是聞名全國的“石油城”，已進(jìn)入產(chǎn)量遞減、成本上升的油田開發(fā)后期。為避免重蹈國外資源型城市“油盡城衰”的覆轍，當(dāng)?shù)卣L期致力于提升非油經(jīng)濟(jì)比重，培育發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)。從大慶市近10年的《政府工作報(bào)告》分析，該市自2006年起先后提出23個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，除了石化、農(nóng)產(chǎn)品被多次提及外，其余接續(xù)產(chǎn)業(yè)“走馬燈”一樣變換，10年間接續(xù)產(chǎn)業(yè)換了13個(gè)。

2011年，遼寧省鞍山市對(duì)“十二五”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)做出規(guī)劃，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度并不高的激光產(chǎn)業(yè)，在次年政府工作報(bào)告中被高調(diào)提出，要求“舉全市之力”打造激光產(chǎn)業(yè)基地。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動(dòng)下，遼寧激光科技產(chǎn)業(yè)園在鞍山高新區(qū)破土動(dòng)工，千億級(jí)規(guī)模激光產(chǎn)業(yè)集群戰(zhàn)略宣告啟動(dòng)，并上演了13個(gè)月完成投資12億元、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房30萬平方米的“激光速度”。

在東北，一些“先天不足”卻被“長官選中”、地方政府全力推進(jìn)的大項(xiàng)目屢見不鮮。幾年前紛紛上馬的光伏、動(dòng)漫等產(chǎn)業(yè)，如今在東北已經(jīng)難覓蹤跡。一位投資人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在某副省級(jí)城市，以前被寄予厚望的動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)，如今已經(jīng)不見聲響。2010年前后，黑龍江省重點(diǎn)推進(jìn)旅游名鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)全省旅游業(yè)發(fā)展。據(jù)報(bào)道，僅當(dāng)年牡丹江鏡泊湖旅游名鎮(zhèn)，新建續(xù)建項(xiàng)目總投資達(dá)15億元，規(guī)劃面積25.8平方公里。但由于客流量不足，多地冷冷清清近乎閑置。

“孔雀”要向東北飛

人民日?qǐng)?bào)評(píng)論指出，在市場(chǎng)分配資源的模式下，資金、技術(shù)、人才等資源的分配和流動(dòng)，本該是市場(chǎng)說了算。但在“官本位”體系里，主要講究行政級(jí)別和層級(jí)，市長大于市場(chǎng)，這是制約東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次原因。

“東北經(jīng)濟(jì)陷入困境，除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國企體制問題外，政府體制、市場(chǎng)環(huán)境、做事方式、思想意識(shí)等方面，都普遍存在著與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)甚至不相容的問題。”中國發(fā)展研究基金會(huì)副理事長劉世錦說。

多位專家也提出過類似觀點(diǎn)，東北以“官本位”為主要特征的軟環(huán)境不優(yōu)。東北振興，可選擇一些領(lǐng)域，從營造環(huán)境、改變氛圍入手，推出改革開放的大動(dòng)作。

國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長趙昌文認(rèn)為，東北地區(qū)發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，需要改變東北的大環(huán)境，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念。東北地區(qū)仍處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，只不過比全國的節(jié)拍要慢，還有嚴(yán)重的路徑依賴。而東南沿海地區(qū)，改革開放更早，發(fā)展更快，東北可以學(xué)習(xí)東南沿海地區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。其中，體制機(jī)制創(chuàng)新至關(guān)重要。

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，明確了遼寧省與江蘇省，吉林省與浙江省，黑龍江省與廣東省；沈陽市與北京市，大連市與上海市，長春市與天津市，哈爾濱市與深圳市等六省八市的對(duì)口合作關(guān)系，并對(duì)具體開展對(duì)口合作提出了4個(gè)方面共18項(xiàng)任務(wù)。

其中，在對(duì)標(biāo)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法、體制機(jī)制創(chuàng)新方面，方案明確指出，主要推動(dòng)雙方在行政管理體制機(jī)制改革、國有企業(yè)改革、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)內(nèi)對(duì)外開放等領(lǐng)域開展合作。國家發(fā)改委振興司司長周建平表示，之所以強(qiáng)調(diào)在這些領(lǐng)域開展合作，是因?yàn)闁|部地區(qū)在國有企業(yè)改革、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投資營商環(huán)境建設(shè)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)向東部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

3月13日—16日，周建平帶隊(duì)先后赴上海市、浙江省、江蘇省就對(duì)口合作工作進(jìn)展開展專題調(diào)研。周建平表示，對(duì)口合作，既要有項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)等“硬合作”，更要有干部掛職培訓(xùn)、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒、思想觀念和發(fā)展理念學(xué)習(xí)、體制機(jī)制創(chuàng)新等方面的“軟合作”。

“孔雀東北飛”，新的思維方式和觀念的注入，也許會(huì)讓東北更快地?zé)òl(fā)活力。