黑龍江省農村土地整治示范項目績效評價

張憶++司靜波

摘要：在今年中央一號文件連續(xù)13年聚焦“三農”、國家“十三五”規(guī)劃綱要草案提出堅持最嚴格的耕地保護制度的背景下，土地整治作為保障我國農業(yè)發(fā)展和耕地紅線的重要舉措，其地位舉足輕重。基于黑龍江省農村土地整治示范項目成效評估工作，綜合運用德爾菲法和模糊綜合評價法，從項目執(zhí)行情況、項目管理情況和項目建設成效3個維度構建評價指標體系，對示范項目農村土地整治進行績效評價，結果表明，黑龍江省農村土地整治績效評價等級為優(yōu)，成效顯著，評價結果與項目驗收報告結果一致，證明了該指標體系和評價方法運用的可用性。但示范項目土地整治還存在資金使用規(guī)范度欠佳、后期管護不到位、相關配套制度不完善以及農戶對土地整治認識不足等問題。同時，針對黑龍江省土地整治項目績效評價發(fā)展水平不高，結合成效評估工作中存在的實際問題，提出了相關完善意見，以期提高土地整治績效評價的科學性與公平性。

關鍵詞：農村；土地整治；示范項目；績效評價；德爾菲法；模糊綜合評價法

中圖分類號：F323.211文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2017）03-0270-06

收稿日期：2016-03-23

基金項目：黑龍江省博士后落戶科研啟動金項目； 黑龍江省農村土地整治示范項目成效評估課題。

作者簡介：張憶（1990—），女，四川達州人，碩士研究生，主要從事項目管理研究。E-mail：122827457@qq.com。

通信作者：司靜波，女，教授，碩士生導師，主要從事項目管理研究。E-mail：sijingbo@163.com。

2016年1月27日，《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》即2016年中央一號文件發(fā)布，再次聚焦“三農”，這也是中央一號文件連續(xù)13年聚焦“三農”。文件提到“到2020年，確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)友好的高標準農田”。高標準農田的建設則依靠土地整治。最新的國家“十三五”規(guī)劃綱要草案提出堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本田，大規(guī)模推進農田水利、土地整治、中低產田改造和高標準農田建設。土地整治的重要性越見凸顯。目前國內土地整治項目方面的理論研究很多，但與績效評價相關的文章卻相對較少，大部分是涉及成效評價的研究。黑龍江省作為農業(yè)大省，土地整治項目較多。隨著高標準農田示范區(qū)的建設和農村土地整治示范工程的推進，黑龍江省越來越多的項目被列為國家重點投資項目。本研究以黑龍江省農村土地整治示范項目區(qū)為實例研究。

1黑龍江省農村土地整治示范項目項目概況

黑龍江省地處我國東北，是我國最北、緯度最高和氣溫最低的省份。綜合全國來看，黑龍江省耕地資源較為豐富，全省總耕地面積與可開發(fā)的土地后備資源均占全國1/10以上，人均耕地和農民人均經營耕地是全國平均水平的3倍左右。如圖1所示，黑龍江省農業(yè)地所占比重大，未利用地較多，新增耕地潛力大，但由于社會經濟等諸多因素的影響，土地資源利用率較低，同時資源浪費嚴重，存在問題較多，土地整治任務艱巨，需求量大。

[FK（W9][TP張憶1.tif][FK）]

2010年5月19日，財政部、國土資源部分別與河北、內蒙古、黑龍江、吉林、江蘇、安徽、江西、山東、湖北和廣西等10省（區(qū)）簽訂了整體推進農村土地整治示范協(xié)議，標志著中央與地方財政共同加大投入，整體推進農村土地整治工作正式啟動。在簽訂上述協(xié)議后，黑龍江省政府指派國土資源廳與財政廳于2010年11月4日出臺了《關于整體推進農村土地整治示范建設的實施意見》，編制了《黑龍江省農村土地整治示范項目實施方案》，拉開黑龍江省農村土地整治示范建設工作的序幕。根據(jù)《財政部、國土資源部整體推進農村土地整治示范協(xié)議》，時至2014年，黑龍江省各地示范建設項目已經全面完成。

根據(jù)財政部、國土資源部與黑龍江省（區(qū)）人民政府簽訂的《整體推進農村土地整治示范協(xié)議》確定的示范建設項目，本次土地整治總規(guī)模達26.67萬hm2以上，投資100億，共涉及97個土地整治項目，項目區(qū)分布圖如圖2所示。[FL）]

[FK（W29][TP張憶2.tif；S+2mm][FK）]

2基于模糊綜合評價法實施土地整治示范項目績效評價

2.1準備階段

2010年，財政部、國土資源部與黑龍江省人民政府簽訂了整體推進農村土地整治示范協(xié)議，時至2014年，黑龍江省各地示范建設項目已經全面完成。因此，根據(jù)國土資源部土地整治中心的相關要求，黑龍江省國土資源廳組織開展農村土地整治示范建設綜合成效評估工作。本次示范建設綜合成效評估工作由國土資源部整治中心與各示范省土地整治機構共同開展。一是受國土部土地整治中心的指導，開展相關理論研究工作，構建綜合評估的基礎指標體系、評估報告要點等， 黑龍江省結合實際情況在國土資源部整治中心前期研究基礎上提出符合黑龍江省特色的評估指標，并報國土資源部整治中心備案。二是省內各級土地整治部門積極配合，通過收集資料、實地查看等方式形成指標表和評估報告，以提供成效評估所需基礎資料。三是委托某大學團隊組建評估課題組，以增強評估的客觀性、科學性、準確性，筆者也參與了此次評估課題。

2.2實施階段

2.2.1數(shù)據(jù)調查

本研究主要來源于黑龍江省土地整理中心，同時采用問卷調查、實地調查與訪談法對項目建設數(shù)據(jù)進行全面調研，從而保證數(shù)據(jù)的全面性、有效性和準確性。

在實際調研過程中數(shù)據(jù)主要從農村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、調查問卷、統(tǒng)計資料、實地訪談、遙感影像等5個方面獲取。首先，通過農村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)獲取農村土地整治各項目區(qū)整治前的規(guī)劃數(shù)據(jù)，并根據(jù)整治進展情況，獲得整治中期數(shù)據(jù)和整治竣工驗收后的終期數(shù)據(jù)。其次，通過調查問卷和統(tǒng)計資料，收集具體單個項目評估指標數(shù)據(jù)以及項目區(qū)作物單產水平、項目區(qū)水資源利用效率和農村土地整治黑龍江省建設綜合成效評估問卷調查表，以及文字報告和成果圖件，具體包括地形圖、現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、規(guī)劃設計報告及預算、竣工圖、竣工驗收報告及決算。在收集材料過程中進行實地訪談，了解各項目區(qū)的整治經驗、創(chuàng)新和遇到的困難等問題，訪談對象選取了當?shù)貒凉芾聿块T、村委會、村長及村民，訪談人數(shù)達到420人次。本次問卷調查主要是對示范區(qū)當?shù)氐娜罕娺M行調查。到各項目區(qū)，隨機選取該項目區(qū)人數(shù)的10%～20%，分發(fā)調查問卷。本次調查共發(fā)出1 455份調查問卷，回收有效問卷1 367份，回收率達到93.95%。問卷回收后，把問卷中得到的答案進行統(tǒng)計，并用Excel進行數(shù)據(jù)處理。最后，收集遙感影像圖。遙感影像在空間上反映了土地整治效果，形成整治前后對比圖，從而實現(xiàn)了對土地整治項目區(qū)的遙感監(jiān)測。

2.2.2數(shù)據(jù)匯總與核對

首先，將收集上來的紙質版材料按項目區(qū)進行分類。其次，把所有紙質版錄入成電子表格，包括單個項目評估指標說明及填報明細表、項目區(qū)作物單產水平表、項目區(qū)提高水資源利用效率表以及農村土地整治黑龍江省建設綜合成效評估問卷調查表。最后，根據(jù)成效分析各指標要求，算出所需要數(shù)據(jù)，以方便后期的數(shù)據(jù)分析，最后得出項目區(qū)數(shù)據(jù)定性指標匯總情況。

2.2.3績效評價方法選定與指標體系構建

2.2.3.1方法選定

土地整治績效評價的核心是對評價指標和評價方法的選定，正確地選用績效評價方法是整個土地整治項目績效評價成功的前提。在此次實地調查過程中，涉及指標61個，項目區(qū)97個，數(shù)據(jù)超過1 000個，可見黑龍江省土地整治示范項目區(qū)存在項目大、數(shù)據(jù)多、指標結構復雜的特點。通過綜合國內理論界對績效評價方法的研究，結合黑龍江省土地整治示范項目區(qū)實際情況，本研究選定模糊綜合評價法作為該示范項目績效評價的方法[1-20]。另一方面，由于土地整治項目是一個龐大而發(fā)雜的系統(tǒng)工程，其部分數(shù)據(jù)模糊性強，單純依靠數(shù)學模型很難取得正確的評價結果。而德爾菲法則能很好地克服這一缺點。本次績效評價邀請了土地、經濟、生態(tài)等各領域25位專家參與到績效評價過程，以保證評價結果的科學性與公平性。

模糊綜合評價法是基于模糊集合論，將模糊、不易定量的因素或指標進行定量化，進行綜合評價的一種方法。多種類指標進行綜合評價能有效地適用于不同性質、類別和規(guī)模的土地整理項目績效綜合評價，得到項目綜合效益的客觀結果[7]。土地整治項目績效評價涉及的因素具有數(shù)量龐大、數(shù)據(jù)處理量艱巨、評價標準多樣且難以用具體的數(shù)值進行衡量的特點。而模糊綜合評價法則很好地解決這些問題，不僅可以合理量化評價指標，科學計算隸屬度，且具備綜合評價不同層次、不同類型指標的功能，具有結果清晰、系統(tǒng)性強的優(yōu)點，能很好地解決土地整治績效評價所存在的問題。

2.2.3.2指標體系構建

為了遵循全面、綜合、系統(tǒng)的評價原則，結合土地整治項目績效評價內容與示范項目區(qū)具體情況，本研究將從項目執(zhí)行情況、項目管理情況以及項目建設成效3個角度構建黑龍江省土地整治示范項目績效評價指標體系，項目執(zhí)行情況反映項目是否按計劃要求完成批準各項任務，以及在預算執(zhí)行中，與決（結）算相比，偏離資金的總體情況是否合理；項目管理情況實質為土地整治項目建設管理過程績效，反映項目項目是否按照國家土地整治的管理規(guī)范做好項目的建設與管理工作，項目效益情況實質為土地整治項目結果績效評價，反映項目建設完成后對項目區(qū)經濟社會環(huán)境各領域的實際影響。結合成效評估實際調研情況與國內其他學者的研究[3-20]，本研究最終確定了20個三級指標構成的績效評價指標體系（表1）。

2.2.3.3因素集確定

模糊綜合評價法突出特點是可以通過隸屬度理論把難以直觀比較的定性指標轉化為定量指標進行評價，從而達到對受多指標影響的項目做出一個總體評價。結合前面構建的指標體系，可以得出評價要素集合為A={B1，B2，B3}，其中，各單要素集Bi（i=1，2，3）分別為B1={C11，C12，C13，C14，C15}，C2={C21，C22，C23，C24，C25，C26，C27}，C3={C31，C32，C33，C34，C35，C36，C37，C38}。參照項目成功度法，再結合研究區(qū)域的實際情況和調研結果的統(tǒng)計、分析，將項目實施結果的評判等級標準分為“優(yōu)”“良”“中”和“差”4個等級（表2），即評價集合為V={V1，V2，V3，V4}={優(yōu)，良，中，差}，如果著眼于第i（i=1，2，3）個評判因素Ui，其單因素評價結果為Ri={ri1，ri2，…，rin}，則各個評價因素的評價決策矩陣R就定義了B到C上的一個模糊關系。

2.2.4構建隸屬度矩陣與權重計算

目前理論界對土地整治項目績效評定的標準缺乏統(tǒng)一認識，本研究在綜合國內各研究狀況的同時，運用德爾菲法來確定評價指標等級的劃分標準，從而能更好地降低人為影響，確保指標評價值的科學性、公平性，本研究將定量指標進行了預處理，將定性指標的訪談資料進行了整理，然后，將確定指標體系及指標處理結果一并通過電子郵件的形式發(fā)放電子問卷，發(fā)放給土地、經濟、生態(tài)等各領域25名專家評分，對所建立的每個指標進行1～9重要度指標打分，并對各指標進行等級劃分。統(tǒng)計有效問卷的等級劃分，最終得出各指標體系的模糊分布；同時，整理有效問卷中每個指標重要度的平均值，并根據(jù)四舍五入的方式取整，得到每個指標重要度指標。利用重要度指標，建立指標的兩兩判斷矩陣，如準則層兩兩判斷矩陣（表3）。

土地整治績效評價項目的相對重要性判斷矩陣：

[JZ][WTHX][STHX]A=[JB（[][HL（3]11/24/9218/99/49/81[HL）][JB）]] 。

計算步驟如下：

利用幾何平均法計算判斷矩陣[WTHX][STHX]A的特征向量，WB1=1/3×{1÷（1+2+9/4）+1/2÷（1/2+1+9/8）+4/9÷（4/9+8/9+1）}=4/21，

WB2=1/3×{2÷（1+2+9/4）+1÷（1/2+1+9/8）+8/9÷（4/9+8/9+1）}=8/21，

[JP3]WB3=1/3×{9/4÷（1+2+9/4）+9/8÷（1/2+1+9/8）+[JP]1÷（4/9+8/9+1）}=9/21，

通過計算并四舍五入及一致性檢驗得出各權重向量為[WTHX][STHX]WA=（0.19，0.38，0.43）。

同理，通過計算及一致性檢驗得出各權重向量為[WTHX][STHX]WB1=（0.12，0.16，0.38，0.13，0.21），[WTHX][STHX]WB2=（0.09，0.13，0.08，018，0.26，0.11，0.23），[WTHX][STHX]WB3=（0.15，0.15，0.08，0.08，0.15，0.15，0.12，0.12）。

3討論

針對本次績效評價工作中存在的問題，提出如下解決措施：（1）健全制度建設。包含資金投入機制的建設、群眾參與機制建設、信息管理機制建設以及監(jiān)督機制建設4個方面的建設；資金投入機制上應明確自己的來源渠道，從而為土地整治項目績效評價提供資金保證。群眾參與機制的建設需要通過多種途徑，最大限度動員群眾參與到績效評價過程中。在信息管理機制上，項目管理的整個過程的數(shù)據(jù)包括所有成效分析報告和績效考評報告所需要的相關指標，都應納入信息管理機制的數(shù)據(jù)庫中，從而大大降低績效評價工作的復雜性和主觀性。監(jiān)督機制方面主要是針對項目完工后對各項目負責人的責任追蹤，建立相關責任制[20]。（2）增強績效評價主體評價水平。績效評價主體包含績效評價機構和績效評價從業(yè)人員，通過成立獨立的第三方評價機構可以更好地保證土地整治項目績效評價的公正性和客觀性，我國績效評價從業(yè)人員的專業(yè)素質還有待提高。（3）提高公眾績效評價意識。因土地整治項目績效評價工作剛起步，無論是績效評價機構還是民眾對績效評價工作的認識都是不足的，要通過新聞媒體等多種宣傳方式向社會各界介紹績效評價的意義和作用、績效評價領域所取得的研究成果和實踐成效，讓績效的理念深入人心，并培養(yǎng)人們的績效意識，為績效評價工作的實施、推廣創(chuàng)造良好的社會和人物氛圍條件[8]。（4）完善績效評價體系。具體從2個方面著手，即明確土地整治項目績效評價指標界定和多種評價方法集成使用。明確指標界定包含含義界定和標準界定。含義界定就是除了對指標進行具體定義，還包含其影響因素；標準界定，即指標的等級劃分標準，為了更清楚直觀地明確標準，傾向于用實際數(shù)字即定量數(shù)據(jù)區(qū)分每個等級標準。

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