完善城鄉居民基本養老保險制度的探討

何楠

【摘 要】：城鄉居民基本養老保險制度建立后，需要一個不斷改進和完善的過程，筆者從城鄉居民養老保險的籌集、管理和使用等環節入手，從整體上對城居保現有制度進行了分析，基金籌集方面主要從個人繳費，集體補貼，財政補貼三個籌資渠道現有的不足進行了分析，基金管理方面主要從基金的統籌級次、保值增值、制度的反饋機制和基金管理人員水平進行了分析說明，基金支付方面主要從待遇水平、待遇調整機制及現有制度中支付存在的不公平情況進行了分析，并結合實際針對現行制度存在的問題提出了一些建議。

【關鍵詞】：城鄉居民基本養老保險制度；財政補貼；基礎養老金；個人賬戶養老金

2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》決定將新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險兩項制度合并出臺了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》。《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度。新農保、城居保的統一，表明我國養老保障在打破城鄉壁壘、實現城鄉公共服務均等化上邁出了一大步。統一新農保和城居保，是在總結成功經驗基礎上的改革創新，這一制度有利于消除城鄉福利差別，促進城鄉融合，增強全社的安全感和凝聚力，有利于提高基金監管水平，保證基金高效運行。目前我國的城鄉居民養老保險制度仍然存在一系列的問題，需要不斷的進行改革和完善，本文從城鄉居民基本養老基金的籌集、管理和支付等環節，對現行制度運行中存在的問題提出相應的建議。

1、目前我國城鄉居民基本養老保險制度存在的問題

1.1城鄉居民養老保險居民參保意愿低，參保人員個人繳費水平低

城鄉養老保險制度建立以來，整體上與原新農保和城鎮居民養老保險制度并無太多差異，還有參保群體普遍文化水平不高，對新事物接受較慢，加之管理部門宣傳不到位 ，造成居民對城鄉居民養老保險認同度較低，尤其是年輕人距離領取養老時間較長，更是對城鄉養老保險持排斥態度。從參保繳費方面來看，根據《意見》規定個人繳費標準設置由100元至2000元共12個檔次，各地方可根據本地實際情況增設繳費標準，但實際中按高標準繳費人員相當少，對多繳費的好處也認識不到，很多人根本就不知道有繳費檔次的劃分和不同繳費檔次補貼不同的政策，造成了整體繳費水平較低。近年城鄉居民收入雖不斷增長，但沒有在繳費水平中體現出來。

1.2財政補貼水平低，激勵作用小

一是基礎養老金補貼水平低，財政補貼是城鄉養老基金籌集的重要來源，也體現了城鄉居民養老保險社會養老保險的性質，目前城居保財政補貼由中央財政和地方財政共同承擔，中央規定最低基礎養老金標準，對西部地區全額支付，東部地區中央和地方財政各負擔一半，地方財力好的地區根據自身條件可適當提高基礎養老金水平，但自分稅制實施以來，主要財力集中到中央，地方財政普遍壓力較大，大部分地區執行的是最低基礎養老金標準，財政補貼水平普遍不高。二是個人繳費補貼激勵作用小。《意見》規定繳費補貼依據繳費檔次的不同采取差額補助，以激勵參保人員選擇高標準繳納養老保險費，但個人繳費補貼全部由地方財政負擔，由于地方財政普遍壓力較大，很難采取較高的補貼標準，對個人繳費的激勵作用有限。

1.3城鄉居民養老保險基金統籌級次低，基金保值增值壓力較大

由于城居保支出中基礎養老金支出全部由財政補貼，每年個人繳費收入及個人繳費補貼大部分納入基金結余，城居保基金規模不斷增大，基金的管理水平涉及廣大群眾切身利益，基金管理上如不能取得很好的收益率，下一步基金的支付壓力會更大，因此對政府管理基金的水平提出了很高的要求。目前城居保基本是在區縣一級管理，統籌級次較低，容易出現很多問題，第一，前文提到目前地方財政普遍壓力較大，財政補貼是城居保主要籌資來源，如統籌級次較低，很容易出現地方財政補貼不能按時到位，挪用個人賬戶結余用于基金支出的情況，造成基金的損失。第二，區縣一級財政大多缺少管理經驗，也沒有投資運營的能力，基金結余基本上都是以定期存款或購買國債方式儲存，基金收益率較低，保值增值較困難。

1.4城鄉居民養老保險經辦機構服務水平不高

城鄉養老保險具有參保人數多，基金規模大的特點，對基金的管理既需要現代化管理系統的應用，還需要能深入村居了解具體的情況，城居保從征收到發放很多環節是由縣鄉村各級工作人員共同完成的，除區縣居民養老保險處外，鎮街村的工作人員從事城居保管理工作的人員并不是專職的，尤其村居代辦員很少能有相應的工資補貼，整體積極性也不高，并且很多經辦人員之前并未接觸過社保工作，文化水平普遍不高，從認識到自身能力存在很多不足，也很難滿足下一步信息化管理的要求，還有村居代辦人員并不是國家公職人員，在城居保業務辦理時出現的問題很難有制度約束，對基金也產生了安全隱患。

1.5保障水平低，缺少正常的待遇調整機制

城居保的保障對象大多來自農村，實行農保制度以前養老保障主要來自土地收入、個人積蓄和子女補貼，近年隨著國家經濟發展，受土地流轉、通貨膨脹和子女減少的影響，原有的養老保障體系逐漸弱化，社會養老保障重要性不斷增強，老農保制度運行后，由于缺少籌資來源，整體待遇水平太低，最后以制度失敗告終。從新農保和城鎮居民保到城鄉居民基本養老保險，由于國家加大了財政投入，待遇水平不斷提高，2016年基礎養老金最標準已由最初每人每月55元提高至每人每月100元，整體待遇水平雖增幅不小，但以現在的物價水平，每月100多元的收入很難保證基本生活支出，雖然有條件的地方也根據自身財力補貼了基礎養老金，但基礎較好的地區，物價水平也相應較高，養老保障水平也是有限的，面對職工養老待遇的連年提高，城居保缺少正常的待遇調整機制，較低的基礎養老金水平顯然有失公平。

1.6統一標準的基礎養金有失公平

一是基礎養老金最低標準由國家統一規定，東部地區與西部地區一樣，經濟發達地區與落后地區一樣，但是100元基礎養老金在東部地區和西部地區的購買力差別很大，中央財政對西部地區的基礎養老金給予全額補助，東部地區地方財政負擔50%，制度對地方財政增加基礎養老金補貼又沒有強制性要求，地方財政負擔50%的補貼后很多不再追加投入，造成東部地區財政投入的多，但本地區居民享受受待遇相對較低的不公平現狀。二是城鄉養老保險享受待遇人員，按統一標準給予基礎養老金補助，這一項待遇支出與個人繳費標準準高低，繳費時間長短無關，收益水平與繳費義務的關聯不大會大大降低參保人員的積極性，造成繳費人員選擇低標準繳費，進一步造成城居保待遇水平很難有可持續性的提高。

2、完善我國城鄉居民養老保險制度的建議

2.1提高參保人員參與度，逐步貫徹參保強制性原則

城鄉養老保險制度的發展，離不開城鄉居民的積極參與，這就需要加大新制度的宣傳，對有條件的社區設置參保人員自助查詢終端，讓參保人員隨時能夠查詢政策和掌握自己繳費或待遇領取情況。政府還要加大財政對農業的投入，引導農村經濟的發展，增加農村居民的收入，提高居民參保繳費能力。保險的參與人數越多，其保障能力越強，制度中規定的自愿參保，造成城居保中青年參保率較低，很不利于城居保的發展，應逐步推進城鄉養老保險的參保強制性原則，可制定城鄉養老保險與城鄉醫療保險綁定征收政策，使符合參保條件不參保的人員，無法享受醫療待遇，最終實現全民參保。

2.2改進繳費模式

城鄉養老保險的繳費應與國家經濟發展和居民收入水平相適應，分檔次繳費模式很容易造成“隨大流”現象，無法體現居民收入差別，建議改固定繳費模式為比例繳費模式，可借鑒職工養老保險繳費模式，各地方每年根據上年居民平均收入，設置最低和最高繳費基數，采用固定的繳費率，并確保每年最低繳費基數有所提高，使繳費收入與經濟發展和居民收入的增長相適應，這也是城鄉養老保險制度可持續性的保證。

2.3提高財政補貼水平

財政補貼是社會保險的重要特征，也是目前城鄉居民養老保險的最主要的資金來源，財政補貼水平高低直接影響制度的運行，由于地方財政普遍困難，必須加大中央財政的轉移支付，或提高中央財政補貼水平，比如可以研究中央參與對繳費補貼，能激勵地方加大征收力度，對基金的積累有積極作用。各地方財政也要加大在城居保補貼的比例，由于近年職工養老保險增長較快，可適當降低職工養老保險補貼支出增長幅度，用于城居保的補貼，提升城居保在財政支出中地位。還要增加繳費補貼激勵作用，建議加大不同檔次繳費補貼差距，可以結合上文比例費率方式，設置固定的繳費補貼的補貼率，繳費補貼隨著繳費基數的提高自然增長，隨同個人繳費收入一起記入個人賬戶，可以更好的激勵參保人員選擇高基數繳費。

2.4提高基金統籌級次，科學保值增值

社保基金統籌級次越高，基金安全性就越高，保障性就越強，統籌級次應至少提高至地市級統籌，逐漸達到省級統籌或全國統籌，只有這樣才能提升城居保的基金的支付能力和抗風險力，有效避免地方因財力不足造成的補貼不到位和挪用現象。提升基金管理水平，增加基金保值增值渠道，建議嚴格考核地方財政管理基金的收益率，目前區縣統籌的地方，市級主管部門應指導區縣按結余比例購買國家債券，盡量減少基金銀行存款比例。省級部門應主導做實城居保個人賬戶，歸集資金到省級部門統一運營，至少要保證基金收益率達到個人賬戶記賬利率，確保基金保值增值，確保個人賬戶不虧空。

2.5大力提升城鄉養老經辦機構服務水平

一是要大力提升城鄉養老保險系統應用，推進農村居民社保卡的發行和應用，簡化繳費和待遇發放程序，讓參保人員感受到現代化帶來的便捷，能大大提升城鄉養老經辦機構的形象和城居保在參保人員心中的位置。二是大力提升經辦人員的服務能力，建議以市級或縣級為單位，制作城鄉養老保險操作流程，將工作標準化，培訓日常化，區縣成立基金監督部門，對工作人員具體工作進行督導。三是充實高學歷人員進入基金管理隊伍，提高工作人員整體文化素質，建議提高基層工作人員的工資待遇，加大對偏遠地區工作人員的補助，使城居保管理崗位上能吸引住人，能留住人，這是城居保管理水平持續提高的保證。

2.6建立待遇調整機制，提高保障水平

城居保待遇水平的提高，不僅依靠籌資水平的提高，還要建立待遇調整機制，隨著國家經濟的發展，居民收入年年提高，物價水平不斷增長，待遇水平如果不能有穩定的增長預期，很難維持制度有效的運行，待遇的調整要兼顧公平和效率，既要貫徹“多繳多漲、長繳多漲”的原則，又要有合理的最低增長幅度，可采用繳費年限和個人賬戶累計金額兩個指標劃分不同檔次，繳費年限越長，個人賬戶累計金額越高，待遇增幅就越高，增長幅度可以參考上年經濟增長水平或物價增長水平，考慮到城居保待遇基數較低，可采取定額增長方式調整待遇。

2.7完善城鄉養老保險基礎養老金的制定標準

一是中央財政應按地方經濟發展情況，確定不同標準的基礎養老金水平，建議將基礎養老金財政負擔50%的地區基礎養老金的最低標準提高50%，比如基礎養老金全額由中央財政撥付的標準為100元，中央財政負擔50%的地區基礎養老金標準可提高至150元，中央和地方各負擔75元，以保證基礎養老金財政補貼的合理性。二是實行差別的基礎養老金制度，在不低于最低基礎養老金標準的前提下，可依據參保人員個人賬戶最終記賬金額設置不同檔次，每一檔次設置不同的基礎養老金標準，實行差別待遇，確保公平和城鄉居民養老保險制度吸引力。

結論

第一、城鄉居民基本養老保險基金的籌集是制度良性運轉的前提，目前個人繳費繳費水平整體偏低，集體補貼缺失，財政補貼水平低、激勵作用小，整體限制了基金收入的增長，因此要保證制度的正常運轉，要從調整個人籌資模式、完善集體補貼制度和加大財政補貼力度，健全激勵機制入手，建立高效的基金籌集制度。

第二、城鄉居民基本養老保險基金的管理是制度持續運轉的保證，目前基金統籌級次較低，增值保值能力較弱，經辦機構的管理服務水平不高，都限制了制度的發展，因此要從提高統籌級次，拓展增值保值渠道，提升經辦機構管理服務能力方面完善制度，建立高水平的基金管理制度。

第三通過城鄉養老保險的待遇支付來提高城鄉居民的生活水平，完善國家的養老制度是制度設立的根本目的，現有制度存在待遇水平低，缺少待遇調整機制，待遇支付的公平合理性方面的問題，這些問題嚴重影響了制度的吸引力和居民的認同度，因此必須建立待遇調整機制，保證待遇水平的持續提高，完善待遇支付中的不合理、不公平因素，顯著提高制度的優越性，獲得參保群體的認同，才能保證制度的可持續性。

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