論政府建設工程項目浪費的法律規制

摘要：我國現行法律制度在規制政府建設工程項目浪費方面存在法律缺失、違法成本低、處罰不力、社會監督機制形同虛設、政府信息公開制度不完善等問題。建議填補針對政府建設工程項目浪費的立法；完善社會公益訴訟制度，將政府建設工程項目浪費行為納入公益訴訟范圍；建立領導干部和相關責任人員終身追責制，提高違法成本；借鑒國外經驗，完善社會監督機制，將社會監督法制化、規范化和具體化；完善政府信息公開制度，擴大信息公開范圍，細化信息內容，提高信息質量。

關鍵詞：政府建設工程項目；法律規制；國家財產

中圖分類號：D922文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2017）02-0068-07

政府建設工程項目浪費是長期困擾黨和政府的重大問題，也是人民群眾十分關心的問題。2016年9月12日，英國《金融時報》旗下的FT中文網刊登了一篇題為《研究：中國逾半基建項目導致重大浪費》的文章引起了人們的廣泛關注[1]，國內多家門戶網站進行了轉載。文章主要內容摘自《牛津經濟政策評論》上的一篇論文，四位作者來自牛津大學塞得商學院，他們經過研究認為，“基建投資管理不善導致巨大浪費是中國正在浮現的經濟和金融問題的一個主要解釋。中國有四分之三的項目遭遇超支，加劇了債務問題。”[2]這說明我國基建項目浪費問題已經引起了海外學者的關注，尤其是背后可能引發的經濟和金融系統風險更值得警惕。政府建設工程項目往往關系到國計民生，項目浪費嚴重損害黨和政府的聲譽，損害社會公共利益。中央和各級地方政府也意識到建設工程項目浪費帶來的嚴重危害，如何從根本上解決這一難題是黨和政府的當務之急。本文試圖通過近年來發生的政府建設工程項目浪費的典型事例，探討我國法律在規制政府建設工程項目浪費方面存在的不足，并提出相應的法律建議。

一、政府建設工程項目浪費及其主要表現形式

政府建設工程項目，一般是指為了適應經濟社會不斷發展，滿足國家、社會和特定群體需要，由中央和地方各級政府利用國家財政性資金、銀行貸款以及發行政府債券等多種融資方式組織興建的工程項目，廣義上還包括國際組織和外國政府的貸款、援助基金項目。政府建設工程項目由中央和地方各級政府直接負責項目的決策、論證、開發、建設、營運和管理，其服務對象為項目所在地區或者全國的各類單位和廣大社會公眾。根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第二條的規定，“工程建設項目，是指工程以及與工程建設有關的貨物、服務。”這里所指的工程，“是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監理等服務。”[3]

《現代漢語詞典》對浪費一詞的解釋是“對人力、財物、時間等用得不當或沒有節制”。浪費的英語單詞是waste，通過《英文韋氏大詞典》官方網站查詢waste的含義，其解釋包括三個方面，一是指失去了一些有價值的東西，因為太多的東西被使用或是因為它被使用的方式是沒有必要的或有效的；二是行為或使用導致價值物的不必要損失；三是有價值的東西沒有被使用或正在使用的一種方式是不合適的。《英文韋氏大詞典》對浪費的解釋較為全面，涵蓋面更廣。總而言之，浪費就是不充分利用，不珍惜，不必要地廢棄，以及無益地消耗財產，導致價值物未盡其用甚至失去使用價值。

改革論壇黃明濤：論政府建設工程項目浪費的法律規制浪費一詞在我國法律上沒有確切定義，但是我國憲法第十四條規定了“國家厲行節約，反對浪費”，說明浪費是與節約相對的。但是這一條款是一種宣示性條款，在《刑法》和《治安管理處罰法》上并沒有關于浪費的具體規定。不管是生活上的浪費，還是生產過程中的浪費，其本質基本上是一致的，只是浪費發生的領域不同而已。綜上分析，我們可以將政府建設工程項目浪費定義為對政府建設工程項目的不充分利用，不珍惜，不必要地廢棄，無益地消耗財產，導致國家財產的不必要損失。

政府建設工程項目浪費可以分為以下幾種：一是決策失誤導致的浪費。即政府在決策過程中，領導干預、違背規律、破壞生態、盲目投資、重復建設等造成政府建設工程沒有起到應有的作用。二是管理過程導致的浪費。主要是由于現行法律法規的空白，或者相關規章制度不完善、管理機構設置不合理、多頭管理、監督不到位等多種因素造成的額外費用支出，有些浪費是疏于管理或者串通作假，虛報虛列工程費用未被發現。三是功能性損失浪費。由于決策者和設計方沒有做好前期的可行性研究，或者違背工程建設的科學要求，導致工程建設項目存在“先天不足”和“致命缺陷”，功能性損失浪費造成政府建設工程項目沒有價值，因此無法使用。如2012年7月3日《人民日報》報道，海南三亞市中級人民法院辦公樓的裝修經費從 1800多萬元一路飆升到4000 多萬元，由于過度裝修導致樓體嚴重超負荷而成為危房。

二、政府建設工程項目浪費的危害

（一）嚴重耗費國家財政資金

我國是以公有制為主體的社會主義國家，政府在國民經濟中投資的比例遠高于資本主義國家，包括機場、港口、鐵路、公路在內的基礎設施建設工程項目大多數由政府投資興建，政府投資的工程項目往往需要大量財政資金，項目浪費最直接的就是導致國家財產損失。“基本建設中的浪費更是令人觸目驚心：施工的浪費往往以萬元計，設計上的浪費往往以千萬元計，而決策和計劃上的浪費，不少是以億元為單位來計算的。”[4]工程浪費導致的損失究竟有多少，這個賬難以計算。“單從我國‘每年新建面積達20億平方米，使用了世界上40%的水泥、鋼筋，建筑的平均壽命卻只能維持25至30年的情況來看，浪費就足夠驚人。而公共建設領域的鋪張浪費更是直接耗費了納稅人的巨額資金，但多年來幾乎沒有人為這類浪費行為埋單。”[5]

（二）嚴重損害黨和政府的形象

“工程浪費是建設領域典型的奢靡之風，其損失大于餐桌浪費”。[6]政府工程項目建設過程中，相關責任人員廉潔與否，關系到黨風和政風，影響社會風氣，關系到黨和政府的公信力，關系到黨和政府與人民群眾的聯系。政府建設工程項目浪費很容易引起輿論關注，在傳媒技術手段多樣和自媒體發達的今天，事件經過媒體不斷炒作、放大之后，影響越來越廣，負面效應越來越大，給黨和政府的形象帶來嚴重損害。

（三）危害國民經濟健康運行和可能引發金融系統風險

政府建設工程項目投資的資金一般來自于本級政府財政收入、上級財政轉移支付、政府債券、國有銀行貸款、國債轉貸、世界銀行貸款和應支未支等款項。政府建設工程項目浪費，加大了政府財政支出，對于財政緊張的地方政府，為了支付項目經費而不得不減少其他方面的預算。部分地方政府在不良政績觀的指引下大幅借債投資，這些投資有相當大的比例是進入建設工程領域，而項目爛尾、超出預算或者投資失敗等不同形式的浪費都有可能形成政府不良債務，政府急需支持發展的新興產業、高科技產業、生態環保等項目則缺少財力保障和融資支持而得不到發展，阻礙了地方經濟的持續健康運行。根據財政部的數據，截至2015年末，全國政府債務占GDP的比重為39.4%，其中地方政府債務為16萬億元。再者，政府不能償還到期債務，還可能導致金融機構壞賬率升高，引發金融系統風險。

（四）危害公共安全，損害公共利益

政府投資建設的工程項目，特別是公共項目，如城市公共設施的橋梁、天橋、隧道等，出現偷工減料，罔顧質量，直接或者潛在危害公共安全。這方面最出名的案例莫過于重慶綦江彩虹橋垮塌造成40人死亡的嚴重事故。此外，政府建設工程項目浪費，加大了財政負擔，擠占了本應得到保障的科技、教育、文化、醫療和社會保障等公共資源，嚴重影響地方經濟和社會的協調發展，損害了廣大人民群眾的利益。

三、我國對政府建設工程項目浪費的法律規制與不足

我國法律對政府建設工程項目浪費的處罰，不管是立法、執法還是監督體制上都存在許多不足，對這一問題的防治和打擊力度不甚理想。

（一）我國政府建設工程項目浪費的一般立法規制和特殊立法規制

雖然政府建設工程項目浪費造成嚴重的社會危害，但針對相關責任主體的立法不完善。我國目前關系到規制政府建設工程項目的法律、法規和政策一般分為兩部分：一是一般立法，包括《憲法》、《刑法》、《安全生產法》、《招標投標法》、《建筑法》、《政府采購法》等法律的規定；二是中央和地方政府制定的專門性規范文本，包括行政法規和部門規章等。

1.對政府建設工程項目浪費的一般立法規制。我國《憲法》第十二條規定“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。”“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”，第十四條規定“國家厲行節約，反對浪費。”[7]《憲法》對浪費的規定主要是政治性和宣誓性的，并無直接的刑罰要求。《刑法》是對違法犯罪行為懲罰最重的法律。《刑法》第二條規定，刑法的任務是“保護國有財產和勞動群眾集體所有財產”和“維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義事業的順利進行”。《刑法》分則中有多個罪名與處理政府建設工程項目浪費有關，如重大責任事故罪，強令違章冒險作業罪，重大勞動安全事故罪，工程重大安全事故罪，教育設施重大安全事故罪，不報、謊報安全事故罪，徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪，貪污罪，故意毀壞財物罪，挪用公款罪，行賄罪，對單位行賄罪，單位受賄罪，私分國有資產罪，濫用職權罪，玩忽職守罪等，但《刑法》對上述部分罪名的量刑偏低，與罪刑相適應原則相違背，難以震懾犯罪。

《安全生產法》側重于對與生產領域各個環節相關的行政部門、行政工作人員、生產者進行規范，在追責方面主要是行政責任，對行政人員進行免職、降級或者撤職等處分，對單位則處以罰款。《招標投標法》和《建筑法》對政府機關及其工作人員的違法行為大多給予行政處分。實際上，只有極少數責任者被追究法律責任，大多數只是內部處理，一般情況下“大事化小，小事化了”，最后不了了之，無人擔責。如2011年被媒體報道的，總價值23億元的在建靖宇至松江河鐵路工程存在“騙子承包、廚子施工”，嚴重偷工減料，造成重大安全隱患，然而這項被認為“典型的工程質量重大責任事故”處理卻有些輕描淡寫。出現了這樣重大質量責任事故，鐵道部僅僅對相關責任人予以撤職、免職、降級等處分。真是板子“高高舉起，輕輕放下”。行政處分難承豆腐渣工程之重。[8]

2.對政府建設工程項目浪費的特殊立法規制。近年來，中央和各級地方政府在防止工程建設浪費方面出臺了不少相關規定。如2016年2月6日中共中央、國務院出臺了《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，對城市規劃建設管理中存在的突出問題進行了規范。為杜絕工程建設過程中的各類浪費現象，天津市委城鄉規劃建設交通工委、天津市建設交通委、天津市規劃局在2013年共同制定了天津市《防止工程建設浪費有關規定》，并于2013年12月1日正式實施。該《規定》對易造成浪費的環節一一提出了明確要求。各類建設工程要做到規模、標準、功能相匹配；功能、安全、形式相統一；當前需求和適度超前相結合。重大項目嚴格實行評審論證制度。通過專家論證，優化功能配置、合理確定標準、優化技術路徑、降低工程風險、減少工程浪費。2014年，四川省政府制定實施了《關于進一步加強政府投資項目管理的規定》，其中明確規定禁止鋪張浪費、奢侈奢華建設，嚴禁盲目鋪攤子上項目，大搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。2015年10月杭州市出臺了《杭州市人民政府重大行政決策程序規則》，該規則規定，杭州市的重大行政決策方案必須過征求意見、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論“五關”。如果沒有履行法定行政決策程序，導致決策嚴重失誤或依法應該做出決策但是久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，行政首長、負有責任的其他主要領導和相關責任人，終身追究法律責任。

通過上述分析，我國對于政府建設工程項目的規制基本上有相關的法律配套設施。問題在于，如此多的法律、法規和規章，為何政府建設工程項目浪費現象屢禁不止？這固然與不法分子鉆法律和制度的漏洞有關，而相關的制度缺陷是我們不能忽視的。現有的法律制度缺陷主要表現在：一是相關法律立法級別較低，沒有專門性的法律規制，針對性不強。目前我國針對政府建設工程項目的規范散見于《刑法》、《安全生產法》、《招標投標法》、《建筑法》、《合同法》等法律，其余的多是政府部門規章，沒有一部專門的法律規范。二是對政府建設工程項目浪費的監管權力結構不合理。除了檢察院的反貪污和反瀆職外，交通部、住房與城鄉建設部等諸多政府部門都享有對政府建設工程項目浪費進行規制的權力，各部門之間在權力配置上存在不少漏洞，甚至空白。此外，各部門之間的權力交叉和重疊，難免造成互相推諉，導致執行不力。

（二）現行政府建設工程項目監督機制形同虛設

我國目前對政府建設工程項目的監督主體主要包括內部監督和外部監督，其中又以內部監督為主，外部監督為輔。《安全生產法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《建筑法》等法律對監督行為作出了明確的規定，但是在具體的實施過程中，功能虛化，或者由于部門之間分工不明確，權責不清，往往出現踢皮球，導致監督缺失。在外部監督方面，雖然也有相關規定，但是效果不彰。以《安全生產法》為例，該法第七十一條規定“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產違法行為，均有權向負有安全生產監督管理職責的部門報告或者舉報。”第七十二條規定“居民委員會、村民委員會發現其所在區域內的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行為時，應當向當地人民政府或者有關部門報告。”問題在于，其他單位、社會公眾、居民委員會、村民委員會對政府建設工程項目的信息了解太少，難以掌握到相關信息，即使掌握了信息，向負有安全生產監督管理職責的部門報告或者舉報，最后還是轉化為內部監督，由接受報告和舉報的單位內部處理，相關責任人很有可能得不到應有的懲處。

（三）現行政府信息公開制度不健全

2008年實施的《政府信息公開條例》第六條規定“行政機關應當及時、準確地公開政府信息。”[9]該條例實施8年來，政府在信息公開上所做的工作值得肯定，但是還存在很多不盡人意之處。中國社科院法治研究所發布的《中國政府透明度指數報告 （2014）》指出，“雖然各行政機關每年都公開了大量的信息，但公眾需求的信息公開得少；不少政府機關目前仍把重點放在新聞類信息的公開上，更多展示的還是領導行蹤信息，但公眾辦事需要的信息往往不公開、公開不及時或者公開了難獲取。”[10]由此看出，公眾希望獲得的信息仍然存在許多障礙。《政府信息公開條例》第十條規定“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息……（八）重大建設項目的批準和實施情況”[9]，這是社會公眾獲取政府建設工程項目相關信息的依據。但是只公布批準和實施情況，信息公開范圍太有限。再者，政府信息公開的內容很多情況下取決于領導意志，社會公眾需要的、關注的信息很難得到公開。《條例》作為行政法規，無法與相關法律相銜接，其規定的內容沒有細化，在出現政府建設工程項目浪費被公眾知曉時，政府官員更不愿意公開與之相關的詳細信息，往往以不屬于公開的范圍或者以涉及國家秘密為由拒絕公開。任何單位或者個人對政府的監督是基于對相關信息的掌握，政府信息公開是信息來源的重要渠道，政府不公布關鍵信息，或者公民沒有掌握信息，監督無從談起。

四、治理政府建設工程項目浪費的法律建議

（一）完善政府建設工程浪費的相關立法，填補法律空白

從新中國建立至今，中央三令五申要求厲行節約，反對浪費，但仍少有人因浪費行為受到法律制裁。早在上世紀三十年代，毛澤東同志就說過，貪污和浪費是極大的犯罪。1952年開展了反貪污、反浪費、反官僚主義的“三反”運動。1980年1月，鄧小平在《目前的形勢和任務》的報告中指出，最大的問題還是要杜絕各種浪費。1997 年 5 月 25 日中共中央、國務院下發了《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》。十八大以來，中央相繼出臺了“八項規定”等措施嚴防浪費。實踐證明，僅僅依靠道德自律、批評和自我批評、行政處分、紀律處分是無法遏制浪費的。說“貪污”必提“浪費”，“貪污”和“浪費”如影隨形，“貪污”早已列入刑法規范，而“浪費”卻“逍遙法外”。我國在政府建設工程浪費方面的問題至今沒有從根本上解決，最主要的一點就是沒有專門的法律，缺乏法治化、制度化、體系化的應對機制，目前的治理措施存在隨意化、非罪化、偶然化的缺陷。基于此，我們必須完善相關法律制度，建立常態化的法律解決機制，填補法律和制度空白。在充分調研和論證的基礎上，盡快制定防止建設工程浪費的法律規范，必須用法律手段進行強制干預，強化處罰力度。建立和完善針對政府建設工程浪費的法律責任體系，將浪費行為與領導干部的政治前途緊密聯系起來，加大對浪費行為的法律懲戒和震懾，讓違法者付出政治代價和法律代價。

（二）完善公益訴訟制度，將政府建設工程項目浪費行為納入公益訴訟范圍

公益訴訟，顧名思義，即對損害公共利益的行為提起訴訟。我國《憲法》第二條規定，國家一切權力屬于人民，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[7]公益訴訟是對國家利益和公共利益的維護，公民對政府的不法行政行為以及損害社會公共利益的行為，哪怕沒有直接的利害關系也可以進行監督，要求司法救濟，這充分體現了公益訴訟的立法意旨。新修改的《民事訴訟法》于2013年1月1日施行，該法第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”[11]至此，公益訴訟制度正式確立。目前雖然僅限于對污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為可以提起公益訴訟，但是該條款規定的受案范圍，在立法技術上采取的是列舉加概括方式，本條里的“等”字表達出另外一種含義，即其所涵括的民事公益訴訟并不只局限于這兩種案件類型。政府建設工程浪費損害了國家利益，同時也侵犯了不特定多數人的利益，完全符合公益訴訟的要求。應該盡快完善公益訴訟制度，將政府建設工程浪費行為納入公益訴訟范圍，放寬對可以提起公益訴訟主體的規定，在司法缺位或者司法不作為時，社會團體和公民個人可以對相關行為直接起訴。

（三）對導致政府建設工程項目浪費的主要決策者和相關責任人實施終身追責制度，提高違法成本

檢驗一項制度的實施和運作機制是否有效，最主要就是看違法成本的高低。強有力的實施機制和高效的運作機制，一定會讓違法者付出高昂的代價，從而使任何人不敢輕易違法，因為違法成本遠遠大于違法收益。反之，如果違法成本低廉，則違法就成為常態。目前我國對政府建設工程項目造成的損失浪費的處罰力度不夠，項目很多環節的責任人員不受任何處分和懲罰，如對于因隨意變更設計方案、質量事故造成返工等形成的實質浪費仍由政府買單，對相關部門領導及相關人員并沒有進行嚴格懲處。所以對于決策部門、建設單位和施工單位而言，違法違規成本很小，從而造成大量的損失浪費發生。應該改變現行的責任追究模式，提高相關責任者的違法成本。在政府建設工程領域出現浪費行為，項目論證、決策、設計、施工、監理和驗收等參建各方都有責任，其背后往往有各級領導干部的干預，通常情況下，各方串通一氣，隱瞞、謊報實情。在立法設計上，應該將政府建設工程領域的項目論證、決策、設計、施工、監理和驗收等各方納入規制范圍，政府建設工程出現浪費，造成國家財產損失、人員傷亡和導致惡劣社會影響的，對主要決策者和相關責任人實施終身追責制度。

（四）借鑒國外經驗，將社會監督法制化、規范化和具體化

浪費行為就是腐敗行為，遏制腐敗重在實施監督。政府建設工程領域出現浪費現象，很重要的一點是監督不力或者監督缺失。要盡快建立一套行之有效的監督體系，通過其協調運轉，形成抑制浪費行為的堅固防線。這方面我們可以借鑒日本的經驗，日本在杜絕建筑工程浪費方面實施政府和民間的“雙軌制監督”，“建筑物從設計到施工，包括柱子的數目、大小、墻壁的結構和屋頂的重量以及地基的澆筑強度等等，光是政府部門同意了還不行，還必須得到民間監督組織的認可。當然，光是得到民間監督組織的認可也不行，還必須要經過政府部門的審核。這些民間監督組織通常由一些專業人士和科學界人士組成，他們的驗審水平完全不在政府部門之下……他們的社會認可度非常高，甚至享有比政府部門更大的權威，不過他們肩膀上的責任也不輕，因為假如出現玩忽職守或收受好處等現象，法律會讓當事人吃不了兜著走，付出沉重的代價。”[12]此外，日本還將建設工程項目各方的違法行為和相關責任人的信息向社會公布，接受“社會懲罰”，讓人們對你失去信任。在我國，政府建設工程項目方面的社會監督過于形式化，缺乏可操作性的社會監督法律規范，所以應該抓緊建立專門針對政府建設工程項目浪費的社會監督機制，將社會監督法制化、規范化和具體化，提高社會監督水平和質量。

（五）完善政府信息公開制度，擴大信息公開范圍，細化信息內容，提高信息質量

我國現行《政府信息公開條例》對信息公開范圍規定過于寬泛，行政機關擁有很大的自由裁量空間。應該加快條例的修訂，擴大政府信息公開范圍，將不予公開和應當公開的信息進行細化，減少行政機關的自由裁量空間，避免行政機關尋找理由拒絕公開相關信息。具體到政府建設工程項目方面，目前只規定縣級以上各級人民政府對“重大建設項目的批準和實施情況”進行公開，如果只公開批準和實施情況，那么社會公眾無從知曉工程建設的全過程信息，不利于社會團體和個人對政府進行監督。為了提高信息公開透明度，提升信息公開質量，必須明確信息公開的完整性、準確性、真實性和實效性，將政府工程建設過程的相關信息除涉密之外的都應當公開，讓政府公開的信息更能滿足社會團體和公眾的需要。此外，還要將信息公開狀況納入領導干部的考核范圍，加強對信息公開工作的監督。

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Abstract： In the aspect of the government construction project waste regulation， China's current legal system is lack of legal， illegal low cost， lack of punishment， social supervision mechanism is the problem in name only， the government information disclosure system is not perfect.Proposals to fill in the waste of government construction projects； Improve the social public interest litigation system， the government will be a waste of government construction projects into the scope of public interest litigation；Establish a lifelong responsibility system for leading cadres and related responsible personnel to improve the cost of illegal；Learn from foreign experience， improve the social supervision mechanism， social supervision legalization， standardization and specific；Improve the government information disclosure system， expand the scope of information disclosure， refine the content of information， improve the quality of information.

Key words： government construction projects； legal regulation； state property

責任編輯：劉遺倫