日本、韓國、新加坡與中國生態問責制比較

司林波+李雪婷+孫菊

摘要：與中國相比，日本、韓國和新加坡三國的生態問責制建設已經形成了完善的制度體系和有效的運行機制，生態問責制已成為三國生態環境治理和質量保障的重要制度工具。本文在對日本、韓國、新加坡三國生態問責制的主要內容及中國生態問責制現狀進行概述的基礎上，從生態問責制法律制度建設，以及環境審計、環境影響評價和環境訴訟等重要制度設計方面，對三國的生態問責制以及中國與三國之間的共性及差異進行了比較分析，得出三國生態問責制運行的基本模式、特點及中外生態問責制的發展趨勢。

關鍵詞：生態問責制；生態問責主體；環境影響評價；環境審計；環境訴訟

中圖分類號：D922.68；X321文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2017）02-0102-09

所謂生態問責制，是指相關利益主體以實現社會公共生態環境利益改進為目標，依據一定的規則、標準和程序對各級政府部門及其所屬人員在生態環境保護和治理中所承擔的責任和義務的履行情況進行監督、質詢和評價，并依據責任主體的績效表現而實施獎懲的一套責任制度和行為激勵機制[1]。本文將在對日本、韓國和新加坡生態問責制充分考查的基礎上，基于三國橫向比較和中外比較的視野上，發現三國生態問責制的共性及差異，并在立足生態問責制建設的一般規律和我國的實際國情的基礎上，提出三國生態問責制對我國的可資借鑒之處及我國生態問責制發展和完善的基本路徑。

一、日本、韓國、新加坡、中國生態問責制概述

（一）日本生態問責制概述

日本的生態問責制嚴格意義上發端于20世紀60年代末70年代初的“四大環保訴訟”事件，隨后政府在環境保護方面便出臺了一系列相關的法律法規，并設置了一個專門負責環境問題的機構即環境廳[2]。在日本，生態問責主體主要包括司法機關、內部行政機關、審計機關、環保NGO、社會公眾等。日本的生態問責機制比較健全，建立了一套行之有效的問責機制，包括環境影響評價機制、環境審計機制、環境公益訴訟機制等在內的運行機制。環境影響評價機制于1997年隨著《環境影響評價法》的出臺而正式建立，評價的對象主要是一級項目（由政府法令計劃的可能對環境產生重大影響且大規模的項目）和二級項目（在規模上與一級項目大體相當，而環境影響有待決定的項目）。[3]環境影響評價的程序包括準備階段、環境影響報告書（EIS）的編寫階段、環境影響報告書（EIS）的提交階段、修正程序、公眾監督程序等在內的五個階段[4]。日本的環境審計具有獨立性強、權利分工適當的特點，環境審計的主體包括政府部門、企業和社會中介機構，其中社會中介機構在環境審計主體中居于核心主導地位[5]。日本的環境公益訴訟機制主要針對環境行政公益訴訟方面，因此帶有鮮明的行政公益訴訟的特點，其主要目的是維護整個國家與社會的公共利益，而公益訴訟主要有住民訴訟、國家賠償訴訟和取消訴訟三種類型的訴訟種類并分別規定了每種訴訟種類的起訴資格，這也是區別于他國的生態問責制顯著的特點，由于日本效仿美國的三權分立制度又經歷了長期一黨執政的局面，因此，日本的生態問責制顯露出其固有的缺陷，如監督不力、政府權利過大、環境公益訴訟的限制性強等。

管理視界司林波，李雪婷，孫菊：日本、韓國、新加坡與中國生態問責制比較（二）韓國生態問責制概述

韓國在1963年首次頒布的《公害防止法》，是第一部與環境保護相關的法律規范，于1990年頒布的《環境政策基本法》，是一部符合生態環境可持續發展理念的基本法[6]，如今韓國已經構建了相對比較健全的生態環境保護的法律體系，從而使生態問責制有了法律上的依據。韓國生態問責制主體涵蓋范圍廣泛，主要包括國會、監察院、司法機關、行政機關內部及社會公眾，媒體監督等。在近幾十年的發展中，韓國的生態問責制已形成了健全的問責機制，主要包括環境影響評價制度、環境審計機制、環境糾紛調整機制和環境訴訟機制。韓國環境影響評價制度是由“事前協議”演變而來的，見諸于1977年頒布的《環境保全法》[7]，《關于環境影響評價書編制的規定》頒布之后環境影響評價制度才正式實施，1993年韓國專門制定了環境影響評價的制度即《環境影響評價法》。韓國環境影響評價制度的內容包括評價對象、評價主體、評價時機、評價程序、聽取居民的意見、事后管理等，其對評價時機的重點關注是韓國環境影響評價機制區別于他國的一個特點。韓國的環境糾紛調整機制也有明確的法律依據，也就是目前執行的《環境糾紛調整法》，環境糾紛調整機制是為了環境損害和糾紛而建立的，并在中央和地方設置了環境糾紛委員會，從而各司其職，解決環境紛爭的調整。而韓國環境訴訟的發展是在因環境損害而使市民受害的情況下，由市民和一些環境律師團體的推動下而成立的，這就使得韓國的市民通過此制度更方便、靈活的就生態環境損害問題問責政府[8]。但韓國的生態問責機制也有其固有的缺陷，如環境影響評價制度中環境影響評價報告書內容冗長繁雜，不利于公民參與環評。

（三）新加坡生態問責制概述

新加坡作為一個生態城市、生態國家其生態環境質量在世界上處于遙遙領先地位，除了得益于全民環境教育等措施，還要歸功于新加坡具有完備的生態問責制度體系。新加坡的生態問責制在20世紀80年代以前主要是通過法律和環境基礎設施的建設來保障生態環境，80年代以后的發展時期則主要集中在生態環境的規劃和環境的可持續發展上。新加坡生態問責體系主要由議會問責、法制問責、行政機關內部問責、反對黨問責、公眾問責，以及非政府環保組織問責等構成。生態環境問責制在新加坡經歷了幾十年的實踐與發展，其顯著的特點是法制化程度較高，主要由環境及水資源部門制定的單行法已覆蓋到生態環境保護的各個方面，注重法律的起草、制定、推廣、執行等各個階段，以保證法律的實用性，并形成了相應的環境違法制裁體系，“輕罪重罰”在一定程度上反映了新加坡獨特的法治理念[9]。政府之外的公眾、媒體及社會對政府的監督是新加坡生態環境問責制有效發揮作用的基本保障。盡管新加坡生態問責制在實踐中取得了驕人的成績，但新加坡生態問責制也存在著其固有的缺陷，如程度過高的公眾參與，一方面會造成生態問責制度實施效率的低下，另一方面會導致政府決策進度遲緩。

（四）中國生態問責制概述

中國的生態問責制起步晚，而發展也遠遠落后于日本、韓國、新加坡，中央政府進入新世紀以來才開始注重環境資源的可持續發展，尤其是十八大以來中央高度重視生態文明建設?！董h境保護違法違紀行為處分暫行規定》于2006年出臺，從此開啟了國內生態問責制的發展。十八大以后黨中央為了進一步完善生態環境保護的法律法規，于2014年完成了25年來首次修訂《中華人民共和國環境保護法》，被譽為“史上最嚴環保法”，2015年8月出臺的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，其中就黨政領導干部對生態環境損害的“終身追責”做了明確的規定，有利于倒逼生態問責制的發展[10]，至此，我國的生態問責制進入了實質性的發展階段中。但我國的生態問責制在實踐運行中仍然暴露出許多缺點：一是政府權責定位存在“重權利、輕責任”，也就是政府注重生態環境保護的命令權、監督權和處分權，而不重視對自身失責行為的追究，而后者正是生態問責制的重心所在；二是公眾參與生態問責的渠道缺乏或不暢通，國內的有關環境保護工作的決定一向是以政府為主導，公眾參與環境決策的力度明顯不足，尤其是公眾參與生態環境保護的渠道不暢通；三是生態問責機制構建比較落后，就環境影響評價而言，環評的對象則過于狹窄，公眾參與制度流于形式，沒有涉及到替代方案的選擇，評價過程缺乏相應的監督與制衡等缺點[11]。整體上，我國的生態問責制急需要有待改進與完善。

二、比較分析

（一）生態問責制法律制度

日本、韓國、新加坡三國的生態問責制均有完備的法律體系作為其依據與保障，卻也存在著差異（見表一）。

資本主義國家的法律體系分為大陸法系和普通法系（英美法系），新加坡早期受英國殖民地的統治，在法律體系中深受其影響并形成了以普通法系為類別的法律，韓國受發達資本主義國家的影響，其法律類別也是屬于普通法系，日本雖然深受英美國家普通法系的影響，但整體上日本還是屬于大陸法系的國家。三國在環境保護領域均形成了各自最基本的環境法，但是在不同的法律傳統背景下，各國的環境立法和環境法運行及發展模式各不相同。國外環境立法的模式大致可以分為單行法模式、基本法模式、綜合法模式和法典化模式四種類型[12]。其中日本、韓國的環境立法模式是基本法模式，而新加坡則是單行法模式。

環境單行法是對生態環境損害的某一具體自然資源或環境要素，由相關部門制定的具有針對性、具體性的法律法規。目前，新加坡仍然是以單行法為主的國家，其對制定生態環境保護的單行法制定范圍十分廣泛，覆蓋了從消滅帶病昆蟲、水污染、土壤、噪音等防治法律法規到固體廢棄物處置、自然資源保護、海洋生物保護、動植物保護、景觀濕地保護等的法律[13]，可見在單行法模式下，需要適時適地頒布與生態環境保護相關的法律法規，從而做到有法可依。

環境基本法是對所有環境法規條例的一個基礎性規定，起到母法的作用，是對環境單行法在立法缺陷上的彌補。環境基本法作為環境單行法的立法依據，有效地協調、整合了環境單行法之間的共同問題，是環境法體系中處于最高位階的法律。典型的環境基本法是日本的《環境基本法》和韓國的《環境政策基本法》，在《環境基本法》中，日本政府第一次有了有關環保的基本施政策略方向的計劃[14]，并且要求其他相關部門按照《環境基本法》的內容制定出與其相一致的環境保護的施政規劃，并且修訂了《公害對策基本法》、《自然環境保全法》等法規中與《環境基本法》相沖突的內容。由于環境基本法起到母法的作用，這就為解決環境基本法與單行法之間的不協調、沖突等問題提供了準則與依據。

2.中外之對比

我國屬于大陸法系的國家，同時不同程度地吸取了普通法系的一些元素，已形成了具有中國特色的社會主義法律體系。而中國環境立法的模式尚處于探索的階段，諸多討論在環境法學界、環境保護主管部門及立法機關等層面展開?！董h境保護法》在實踐運行過程中暴露出許多缺點，即使是新修改的環保法也存在諸多的不足之處，如對政府責任規定不清晰，不同程度的反映出“重權利，輕責任”的問題，各個環境單行法之間在內容上存在著互相沖突與重疊、缺乏內在的統一聯系性的現象，沒有能夠在實際中起到母法的作用?？梢哉f，我國環境的立法模式還處在單行法的初級階段，從側面可以反映出我國在環境保護中環境立法的落后程度。針對我國環境單行法缺乏統一性、整體性的問題，有學者提出環境立法應效仿環境基本法模式，使我國的新修改的《環境保護法》處于最高位階，明確其作為基本法的功能，并根據基本法對其他存在沖突的單行法進行修改或基于基本法的基礎上重新制定相應的單行法。也有學者提出應按法典化的模式對我國環保法進行修改，從而改善國內環保法存在諸多的復雜問題。

（二）環境審計

在對日本、韓國、新加坡三國環境審計比較的基礎上（見表二），可以從中發現日、韓、新作為亞洲生態環境質量較高的三國，在環境審計起始時間上，韓國和新加坡大體一致，而日本的環境審計則相對起步較晚。三國的環境審計均是獨立于議會、司法、政府的獨立類型的環境審計體制，由國家首腦領導且對法律負責。需要明確的是，雖然日本環境審計主體有社會中介機構和會計檢查院等，但社會中介是日本環境審計中發揮主體作用的機構[15]，韓國是韓國監察院（AGO）、新加坡是審計長公署。

在綜合比較三國環境審計體制的基礎上，可以發現三者之中既有共性也存在著差異。其共同點表現在以下兩個方面，一是環境審計體制均是獨立型的，這就說明三國的環境審計機構獨立性強，從而最大程度地發揮環境審計的功能，保障了審計結果的客觀公正性；二是環境審計覆蓋范圍面廣，包括有關生態環境保護的方方面面，從表二中也可以看出，除了韓國，日本環境審計主體有兩個，新加坡則有三個，這就說明日本、新加坡的環境審計主體之間相互配合、補充，以有利于更加全面、充分地進行環境審計。雖然三國的環境審計起步較晚，但在幾十年的發展實踐中不斷改進完善，尤其是在環境審計中的績效審計都取得了重大突破，目前均已經達到了西方發達國家環境審計的發展水平。

三國的環境審計在體制類型、起始時間則并無明顯的區別，主要的區別還是在于日本環境審計主體中發揮主導作用的是社會中介機構其規模廣泛，能夠充分發揮其自主性對政府進行監督，而新加坡的環境外部審計與內部審計是針對不同的環境領域而展開的，對審計的內容二者互不干涉，各自獨立進行，可以看出其對環境領域的審計針對性更強[16]。

2.中外之對比

我國的環境審計機制相比于亞洲生態環境質量較高的日本、新加坡、韓國仍處于不完善的階段，從三個方面可以看出，一是我國的環境審計體制類型為行政型，在這種審計體制類型下，審計機關的權威性和獨立性比較弱，因此審計結果存在失衡的現象；二是在環境審計內容上，環境審計的內容比較單一，審計范圍過于狹窄，主要是針對環保資金的審計，從而隸屬于財務審計，如對政府環境保護部門及其他相關部門管理的環境保護專項資金進行審計監督[17]，而日本、韓國、新加坡在環境審計的內容上則比較廣泛，不僅局限于對環保資金的審計監督，并同時注重對生態環境保護有關的政策制定、政策的執行、執行的情況及環境結果等的審計監督；三是在環境審計類型上存在差別，三國不僅開展了環境審計的合規性審計，目前還實施了環境審計中的績效審計，比較注重實際結果，而我國則是以財務收支審計為主，這樣在審計對象上不免過分強調對環境保護資金的審計，不免忽視了對生態環境保護中其他更為重要的環節。

因此，在綜合比較日本、韓國、新加坡同我國環境審計體制的基礎，應該看到我國環境審計不論在體制類型、審計類型還是在環境審計主體、審計內容及審計對象上都應當在實踐的基礎上將其不斷地進行完善，以有利于我國生態環境的可持續發展。

（三）環境影響評價

環境影響評價機制作為一種有效而又重要的事前監督機制，可對政府擬建的各種規劃、項目建設等政策起到事前預防的作用，從而最低限度地減少對環境的影響。因此，各國政府在環境保護中都十分青睞對環境影響評估的實施。美國于1969年首次實行環境影響評價[18]，之后亞洲國家如日本、韓國、新加坡及中國也開始相繼探索出符合本國國情的環境影響評價機制。值得一提的是，日本的環境影響評價早在70年代初期《關于各種公共事業的環境保全對策》中就定位了當時實施環境影響評價應履行的手續[19]，這被視為日本環境影響評價制度的萌芽，之后經過不斷的發展與完善，于1997年才正式頒布，這也是日本環境影響評價機制設計的特色之所在（見表三）。

亞洲這三個國家的環境影響評價雖然起步較晚，但在其機制設計上都有各自的特色優勢：日本具有公眾參與度高、注重信息公開的環境影響評價的特色[20]，如項目提議者的范圍文件、環境影響評價報告書草案的編制、環境影響評價報告書的最終確定都要對相關資料以及政府的建議等情況進行公開，接受公民的審查，公民參與貫穿始終；韓國具有評價范圍廣泛的環境影響評價機制，不僅包括環境影響評價還包括戰略環境影響評價、小規模環境影響評價，形成了環境、交通、人口等在內的綜合性環評機制；新加坡具有不強制性使用環境影響評價的特色，但在環境保護中其政府、企業及相關部門在項目規劃中卻將環境影響評價貫徹的最為徹底，尤其在新加坡私營部門里，大約有20個左右的環境顧問公司能夠進行環境影響評估以及其它一系列包括環境符合性審計、國際標準組織ISO 14000環境評價、環境盡職調查評估和環境土壤和地下水調查等環境評估調查。[21]三國環境影響評價均具有適合本國的各自特色但也存在著共性之處，如在整個環評過程中注重信息的公開，滿足社會公眾的知情權、參與權。

2.中外之對比

《中華人民共和國環境影響評價法》于2002年頒布，為我國的環境影響評價機制提供了法律保障，但是到目前為止，環境影響評價仍然處在不完善甚至是滯后的發展軌跡上。環境影響評價的具體范圍模糊不清，環境信息遮遮掩掩，公眾參與流于形式，環境監督和執法不力等現象嚴重制約了環境影響評價機制的發展與完善。日本和韓國的環境影響評價機制相比于新加坡更具有其特色之處，因此有必要對中國進行比較。

中日之間的對比，最大的不同主要表現在公眾參與貫穿于環境影響評價的始終且參與的范圍也十分全面，在參與環境影響評價的前提、范圍、階段及立法保障中不同程度地涉及到公眾參與。而且公眾可以在環境評價范圍確定期間向政府主管部門提出任何有關環境的問題，而負責部門則會第一時間積極回應公眾的問題，其問題或建議是否被采納最終都將會寫進環境影響報告書中。而我國的環境影響評價機制在實施中卻很少涉及到公眾參與的方面，尤其在項目篩選和綜合決策中幾乎更是沒有公眾參與的蹤跡，因此在這一點上，我國應向日本借鑒其成功之處，采取相應的措施保障公眾在環境影響評價機制中的知情權與參與權，從而更好地落實環境影響評價機制。

中韓之間的對比，主要表現在以下兩個方面：一是審查方式不同，韓國的環境政策評價研究院是用于專門的技術評估機構，雖隸屬于環境部，卻直接對總理辦公室負責，從而以更專業的技術來審查環境影響報告書，其審查結果具有嚴肅性、獨立性及權威性。而我國在政府機構內卻沒有專業技術的審查環境評估的部門，一般交由環評機構進行初步審查，最后在有環境部的相關人員進行審核，由于環評單位以自身利益為出發點，這就為腐敗、權責不清提供了契機；二是評估程度不同，韓國在正式啟動環境影響評價機制之前會先進行環境狀況前期調查（PEPRS）這樣一項制度，其有效彌補了韓國EIA中被忽略掉或除掉的項目審查[22]，是韓國環境影響評價機制的一種有效補充機制，使得在項目決策初期就更加注重環境保護，在這一意義上，韓國有效地實現了對環境問題的預防。而我國在對規劃建設項目只開展一次的環境影響評估，其在前期或后期便不再關注該項目在生態環境中存在的問題，除非是特別重大的環境問題能夠引起政府的注意，一般則不再進行環評?？梢姡覈沫h境影響評價機制相對于韓國還是有一定的差距，應當進一步研究并完善，使其真正起到環境問題的預防作用，將環境損害問題降至最低。

（四）環境訴訟

生態問責機制中重要的制度工具還包括環境訴訟機制，日本、韓國、新加坡在其環境訴訟機制設計上都有其特色之處，但也有著明顯的共同之處。

1.三國之比較

日本的環境公益訴訟帶有明顯的行政特色，主要目的在于維護國家和社會的公共利益，對政府和行政機關的環境行為的合法性進行監督。韓國的環境訴訟機制其設計的特色之處在于具有節省物力、財力和避免程序重復的環境集團訴訟，并且具有代表人訴訟和第三方訴訟兩種具體的操作模式，無論哪種方式都能夠有效地代表公民就政府損害環境的行為進行起訴，這就為韓國生態問責機制提供了有效的機制保障。而新加坡的環境訴訟機制在實踐中運用的不是特別多，其主要還是政府在生態環境保護中的自覺性及切實履行好自身的職責，將政府活動對環境影響降至最低。三國的共同點在于都將生態環境作為國家利益的一部分，同時注重公眾的根本利益，公眾可以通過一定的訴訟渠道對政府損害環境的行為提起訴訟，有效保障了公民的環境權益。

2.中外之比較

日本、韓國、新加坡三國中主要是日韓兩國和中國在環境訴訟的過程中，最主要的區別就在于兩個方面：一方面公民環境公益訴訟的種類不同，例如：日韓兩國都有不同種類的環境公益訴訟，例如：日本的環境公益訴訟就包括國家賠償訴訟、住民訴訟、取消訴訟三類，而取消訴訟則是最重要的訴訟類型，其主要是對原告所訴的具體行政行為的合法性進行審理[23]。日本種類齊全的環境公益訴訟能夠確保生態問責主體清晰地對政府實行監督。而我國的環境公益訴訟種類比較單一，主要是行政機關的作為為所引起的環境公共利益損害的行政公益訴訟類型，這就很難在整體上構成對政府及相關部門的監督。另一方面，環境公益訴訟專業團隊的發展階段不同，日韓兩國都有比較成熟的環境訴訟專家團隊，由來自各個方面有關環境專業的專家組成，這就為公民在提起環境公益訴訟中提供了有力的技術支持。而我國的環境訴訟專業團隊正處在初始階段，各個相關團隊還并未結合在一起從而為環境公益訴訟提供強有力的幫助，因此，在各方面中還很不成熟。

三、評價及啟示

（一）優點及局限性

日本、韓國、新加坡其生態問責制在環境保護的實踐中已運用的非常到位，基本上已經形成了比較完善的生態問責體系，而任何體系并不都盡善盡美，其本身也存在著固有的缺陷。通過上文的詳細梳理，有必要對三國的生態問責制作進一步的綜合性評價，從中整理出可供我國借鑒的成功之處，同時促進我國生態問責制不斷發展。

1.優點

日、韓、新三國的生態問責制有著共同的優勢，這主要集中在以下三個方面：一是健全且具有發展性的法律法規，主要是指法律法規已涉獵到環境保護的各個方面，內容十分廣泛。同時，三國還注重環境法律法規的與時俱進，會及時根據環境情況的變化適時適地地修改環境法律，以滿足環境問題的需要，可見其法律法規在實踐運行中具有發展性。二是問責主體多元，縱觀三國的生態問責制，其協調有序的多元的生態問責主體是其生態問責制中必不可少的一個要素。而且三國都注重將社會公眾作為生態問責的重要主體之一，這就從各個方面起到了有效監督政府的作用。與此同時各個問責主體之間還會相互配合，協調有序地對政府進行問責，從而強有力地監督了政府的環境行為，迫使其糾正自身的行為并正確履行其職責。三是問責運行機制操作性可行性強。三國在環境保護的過程中逐漸建立了比較完善的問責機制，并設有專門的問責機構以保障其順利運行。各個相應的問責機構間，職責清晰明確，其生態問責體系內容涵蓋各方面并且設計合理有效。

從國家角度來看，日本、韓國、新加坡在生態問責制設計中有其各自的特色優勢。日本生態問責在問責流程上強調公開透明且公眾參與貫穿于生態問責運行過程的始終，政府的環境行為受到來自各種群體的廣泛監督。韓國的生態問責體系除了環境審計、環境影響評價和環境訴訟還包括環境糾紛調整機制，其獨有的優勢便是針對不同的環境問題可采用與其相適應的問責機制。新加坡通過嚴苛的法律法規執行來保障問責主體的環境知情權、參與權，同時配有專門機構對違法的行為人進行相應的制裁，可見新加坡生態問責力度之大是其他兩國不可比擬的。

2.局限性

日本、韓國、新加坡盡管存在眾多整體優勢及各自特色優勢，卻也存在著一般的局限性，而這種局限性是由其生態問責制構建的內在基礎決定的。這主要集中在以下兩個方面：一方面，三國均是按三權分立的原則來組織國家政權，而行政機關、立法機關與司法機關之間相互牽制，地位均衡，對政府的問責權限受到限制而不能充分發揮作用。而我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權利屬于人民，行政機關、立法機關與司法機關之間有效分工、相互配合，如果抓住這一優勢，合理地設計生態問責體系就能夠全面有效地對政府的環境行為進行問責，這是三國所不能達到的效果。另一方面，日、韓、新三國的生態問責主體都會基于對自身利益的考慮來決定是否對政府進行問責，而將國家整體的利益放在個人利益之后。而我國的根本政治制度要求個人利益服從集體利益、整體利益，要以國家的根本利益為出發點，因此，我國的生態問責主體則會出于國家利益的衡量對政府進行問責。

（二）對我國的啟示

1.加強生態問責法制化建設，實現政府權責對等

任何一種環境立法模式都應樹立權責對等的科學權責觀，這是有效實施生態問責的最基本的保障。我國生態環境保護工作最主要的主體便是政府，同時也是被問責和監督的主要問責對象，其權利和義務本應是對等的，而我國在這方面卻有所缺陷，亟需改變。我國目前環境影響評價以各類企業的項目為主要對象，而忽視政府的環境行為。我國所出臺的大部分與生態問責相關的環境法律法規都是針對限制企業的某種行為來設立的，即使是最新修訂的《環保法》也存在著這一問題，對于政府和其它相關機構的環境責任則規定較少，忽略了對政府行為的約束。政府作為生態環境保護的主體，不應當只享有在環境保護中的各項權利，如監督權、執行權等，也必須承擔所履行的職責。

2.促進生態問責主體多元化，建立協調有序的問責體系

我國生態問責主要是以同體問責為主，主要是以政府部門內上問下責的方式為主，這種問責方式就會產生包庇縱容、徇私等不合法行為，缺少來自于公民、媒體等的異體問責主體，而且對公民參與生態問責的程序及有效途徑并沒有明確的法律明文規定。在借鑒三國生態問責制的基礎上，我國應該促進生態問責主體的多元化，強化異體問責主體與同體問責主體的同等地位，拓寬來自于公民、媒體及環保非政府組織等異體問責主體，加強公眾參與在生態問責中的地位，為此，政府就要建立與公眾參與相對應的制度使公眾的參與權得到有效的保障。此外，異體問責主體與同體問責主體之間在一定程度上應保持各自的獨立性，使他們根據實際情況客觀公正地進行問責，充分發揮問責主體的效用。

3.推進生態問責監管體制改革，建立健全問責運行機制

首先，加強事前問責力度，重點完善環境影響評價機制。政府的重大規劃和企業的重要工程項目建設都應事先經過環境專家或專門機構對環境影響的客觀評估，并撰寫相應的環境影響報告書以防止流于形式，并明確潛在的環境問題，最低程度地降低對生態環境的影響。其次，對政府展開全面、獨立的審計?？梢栽隗w制上對我國的審計機構進行一定程度的改革，如使審計署獨立于政府而專門設立，與此同時，還要增加環境審計的內容，不能局限于財務收支審計的單一框架中。最后，應為生態問責制的有效實施建立相應的環境協調機制，各部門職責界限清晰合理，分工定位明確有效，從而改變因受條塊分割而造成的各部門職責模糊不清的現狀，加強各部門之間互相協調配合的能力，從而更加有效地完成相應的生態環境保護的工作。

4.出臺相關配套制度和保障性措施，完善政府生態績效考核體系

可以建立量化的績效考核機制，同時對考核的原則、內容、程序等作出詳細明確的規定。對于政府及其行政人員承擔的生態環境保護責任應有明確的法律規定，按照造成損害生態環境的程度進行問責，確保問責的規范性、公正性及徹底性。問責具有鞭策效應，通過生態問責，加強行政機構及其工作人員的生態環境保護意識，樹立正確的生態環境保護的政績觀念，從而在一定程度上有效提升政府的生態績效水平。

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Abstract： Japan， Korea and Singapore have formed perfect ecological accountability systems and effective operation mechanism compared to China. Ecological accountability systems in these three countries are key institutional tools for ecological environmental governance and quality insurance. On the basis of analyzation on the main contents of ecological accountability in Japan， Korea and Singapore and status of ecological accountability in China， this thesis makes a comparative analysis on the ecological accountability of the three countries from the construction of ecological accountability legalization， environmental auditing， environmental impact assessment and environmental lawsuit. In addition， this paper also analyzes the commonalities and differences of China and these three countries on ecological accountability， and finally gets the basic patterns and characteristics of the ecological accountability in these three countries and the development trend of ecological accountability in China and foreign countries.

Key words： ecological accountability； ecological accountability subject； environmental impact assessment； environmental auditing； environmental lawsuit

責任編輯：鄧衛紅