探析環(huán)保政策對(duì)水泥行業(yè)去產(chǎn)能的積極意義

杭州富陽(yáng)南方水泥有限公司 章文明

洛陽(yáng)中聯(lián)水泥有限公司 朱其川

祁連山水泥有限公司 李 杰

株洲中聯(lián)水泥有限公司 賈相華

1 引言

改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為744127億元，同比增速達(dá)6.7%，以GDP計(jì)算已位列全球第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量和基數(shù)的不斷擴(kuò)大，國(guó)家經(jīng)濟(jì)已步入新常態(tài)，進(jìn)入增速保持在6.5%左右的中高速狀態(tài)。前些年為適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)所形成的巨大產(chǎn)能，以及在高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求下形成的產(chǎn)能投資慣性，形成了“L”經(jīng)濟(jì)背景下的嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、造船等八大行業(yè)便是其中最為典型的產(chǎn)能過剩行業(yè)代表，這些行業(yè)普遍市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)極度激烈、產(chǎn)品價(jià)格背離價(jià)值、企業(yè)效益低下、僵尸單位眾多，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來壓力，給社會(huì)穩(wěn)定帶來影響。

更值得一提的是，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境代價(jià)凸顯。伴隨著民生的進(jìn)步，民眾生態(tài)意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境問題關(guān)注度也日益突出。例如，2016年冬季，我國(guó)北方地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間大范圍的嚴(yán)重霧霾天氣，極大削弱了當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钯|(zhì)量獲得感，民間積累的負(fù)面情緒也隨即達(dá)到階段性的峰值，并引起各級(jí)政府的高度重視。而以鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、造船等為代表的過剩產(chǎn)能行業(yè)，大多屬高污染行業(yè)。它們往往是高耗能、高污染，消耗社會(huì)資源大，單位產(chǎn)品能耗附加值不高，污染物排放總量大，帶來的環(huán)境問題不少，加上行業(yè)性虧損、半虧損現(xiàn)狀，社會(huì)綜合貢獻(xiàn)率下降。因而，上述行業(yè)無論是經(jīng)濟(jì)效益的提升、生態(tài)效益的改善、社會(huì)效益的進(jìn)步，還是應(yīng)對(duì)民眾環(huán)境訴求的變化，以及我國(guó)政府在環(huán)境治理上的莊嚴(yán)承諾，均排在了政府經(jīng)濟(jì)工作“三去一降一補(bǔ)”議程的重點(diǎn)，納入了環(huán)境整治與規(guī)范排放的重點(diǎn)行業(yè)對(duì)象。

如何做到運(yùn)用國(guó)家環(huán)保政策與化解行業(yè)產(chǎn)能過剩相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境優(yōu)化，使人民的生活更富足、更綠色，是一項(xiàng)值得大家重新審視的重大課題。

2 中國(guó)水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩與環(huán)境問題現(xiàn)狀

具體到中國(guó)水泥工業(yè)，作為基礎(chǔ)性原材料行業(yè)，水泥行業(yè)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，特別是近15年來新型干法窯外分解窯的迅速普及，長(zhǎng)期高強(qiáng)度投資驅(qū)動(dòng)式發(fā)展也造成了水泥行業(yè)產(chǎn)能的嚴(yán)重過剩。據(jù)中國(guó)水泥協(xié)會(huì)發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，全國(guó)水泥熟料擁有設(shè)計(jì)產(chǎn)能超過18.2億噸，實(shí)際年熟料產(chǎn)能達(dá)到20億噸；按前幾年水泥熟料平均耗比計(jì)算，水泥實(shí)際產(chǎn)能達(dá)33億噸，占世界水泥總量的60%。盡管2016年得益于房地產(chǎn)行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施使用水泥量的恢復(fù)性增長(zhǎng)，全國(guó)水泥產(chǎn)量難能可貴地實(shí)現(xiàn)同比增長(zhǎng)2.5%，全年共生產(chǎn)熟料13.76億噸，生產(chǎn)水泥24.03億噸，產(chǎn)能利用率分別也僅為68.8%和72.7%，過剩矛盾依然極其嚴(yán)重。

近年來，業(yè)內(nèi)外有識(shí)之士清醒地看到，我國(guó)的水泥人均占有水泥量和人均累計(jì)用量，已是全球第一，超過了大多數(shù)工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家歷史峰值，我國(guó)兩年的水泥產(chǎn)量，甚至超過了美國(guó)近一百年來的產(chǎn)量總和。當(dāng)前“十三五”期間我國(guó)以“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、增效益”宏觀政策基調(diào)為主，在基建投資、房地產(chǎn)和新農(nóng)村建設(shè)等支撐下，水泥需求還會(huì)延續(xù)一段時(shí)間，但也不難看出，穩(wěn)中趨弱是水泥需求總量的總體發(fā)展態(tài)勢(shì)，市場(chǎng)總量預(yù)期將穩(wěn)步下滑。據(jù)中國(guó)行業(yè)報(bào)告網(wǎng)發(fā)布的2015-2020年中國(guó)水泥行業(yè)發(fā)展研究分析與發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)報(bào)告結(jié)論指出，我國(guó)水泥消費(fèi)量在2020年之后將逐年下降，在2030年進(jìn)入穩(wěn)定期，約為8億噸/年。33億噸現(xiàn)有水泥生產(chǎn)能力與未來十二年后8億噸的預(yù)測(cè)需求，存在著整整3倍以上的差距，由此可見去產(chǎn)能任務(wù)極其艱巨，時(shí)間也極其緊迫。因此化解產(chǎn)能過剩問題是當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)水泥行業(yè)面臨的重大任務(wù)，必須妥善解決，才能實(shí)現(xiàn)行業(yè)的提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)和健康運(yùn)行。

另一方面，當(dāng)前我國(guó)水泥行業(yè)又是污染物特別是大氣污染物的排放大戶。據(jù)國(guó)家環(huán)保部2017年2月23日發(fā)布的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2015年)》中顯示，2015年全國(guó)主要大氣污染物中二氧化硫（SO2）排放量1859.1萬噸，氮氧化物（NOX）排放量1851.9萬噸，煙（粉）塵排放量1538.0萬噸。當(dāng)年調(diào)查統(tǒng)計(jì)水泥制造企業(yè)3377家，排放氮氧化物170.6萬噸，占9.17%，煙（粉）塵83.6萬噸，占5.4%。其他資料預(yù)計(jì)水泥工業(yè)二氧化硫（SO2）的排放量占全國(guó)總排放量的3%－4%。上述數(shù)據(jù)進(jìn)一步證實(shí)，水泥行業(yè)作為國(guó)家環(huán)保部當(dāng)年全國(guó)受調(diào)查的三大工業(yè)行業(yè)類別之一，屬嚴(yán)重污染性質(zhì)，為國(guó)家和全社會(huì)層面重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

因此，水泥行業(yè)去產(chǎn)能的客觀需求現(xiàn)實(shí)同我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理與改善的迫切需求現(xiàn)實(shí)緊密交織，能否充分發(fā)揮國(guó)家環(huán)保政策對(duì)行業(yè)產(chǎn)能的影響力，通過環(huán)保政策的引領(lǐng)和執(zhí)行來促進(jìn)水泥行業(yè)有效去產(chǎn)能，落實(shí)國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重大部署，值得我們水泥行業(yè)人士認(rèn)真探索。

3 與水泥行業(yè)相關(guān)的主要環(huán)保政策解讀

3.1 《環(huán)境保護(hù)法》及配套辦法構(gòu)筑環(huán)保基本政策

2014年經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過的新環(huán)保法，共七章七十條，于2015年1月1日正式實(shí)施以來，已歷經(jīng)兩年多的時(shí)間。這是一部被稱為史上最嚴(yán)厲的環(huán)保法。新環(huán)保法進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，明確保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，對(duì)唯GDP論是一個(gè)重大糾偏。新環(huán)保法緊緊圍繞社會(huì)主義生態(tài)文明進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與建設(shè)，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、跨行政區(qū)污染防治制度、排污許可管理制度、生態(tài)保護(hù)紅線等環(huán)境管理基本制度進(jìn)行了綜合完善，對(duì)違法環(huán)境行為加重了處罰，例如《環(huán)保法》明確規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。按日計(jì)罰做法具有創(chuàng)新性，受處罰企業(yè)的違法成本可以高至停產(chǎn)乃至關(guān)門的境地。

為配套執(zhí)行新環(huán)保法，2015年國(guó)家環(huán)保部隨之公布新環(huán)保法五項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，包括《實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《實(shí)施查封、扣押辦法》、《實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》。這些配套細(xì)則使環(huán)保法的條文執(zhí)行得到有力保障。

3.2 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確立最高排放限值

與水泥行業(yè)密切相關(guān)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要是大氣污染物。2013年9月10日國(guó)務(wù)院頒布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，社會(huì)簡(jiǎn)稱《大氣十條》，其中要求制定25項(xiàng)重點(diǎn)行業(yè)排放國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)限值，目前已全部完成。2013年當(dāng)年，國(guó)家環(huán)保部會(huì)同質(zhì)檢總局發(fā)布修訂后的《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 4915–2013)，該標(biāo)準(zhǔn)大幅度削減了水泥生產(chǎn)線顆粒物、氮氧化物、二氧化硫等污染物的排放限值。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，煙氣中氮氧化物排放限值由原來800mg/m3下調(diào)至400mg/m3，重點(diǎn)區(qū)域執(zhí)行320mg/m3；粉塵排放限值由原來的50mg/m3(水泥窯等熱力設(shè)備)和30mg/m3(水泥磨等通風(fēng)設(shè)備)下調(diào)至30mg/m3和20mg/m3。頒布后新建企業(yè)于2014年3月1日起執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)，原有企業(yè)從2015年7月1日起執(zhí)行。

另外，《水污染防治法》和《廢水排放標(biāo)準(zhǔn)》也須引起水泥行業(yè)的高度重視。同樣《工業(yè)企業(yè)廠界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 12348-2008)作為防治環(huán)境噪聲污染而制定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)廠界環(huán)境噪聲排放限值的執(zhí)行具有強(qiáng)制力，水泥工業(yè)企業(yè)必須遵守。《非金屬礦物制品業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離第1部分：水泥制造業(yè)》（GB 18068.1-2012）規(guī)定了水泥制造企業(yè)無組織排放源所在的生產(chǎn)單元與居民區(qū)之間最小的距離，這尤其是對(duì)于2012年大量形成的全國(guó)水泥產(chǎn)能具有約束力和挑戰(zhàn)性。

3.3 環(huán)保導(dǎo)向的錯(cuò)峰生產(chǎn)政策

水泥行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)始于2014年底，初衷是為了應(yīng)對(duì)北方冬季取暖季節(jié)，減少燃煤使用強(qiáng)度，也為了減輕水泥市場(chǎng)階段性供給壓力，以水泥行業(yè)自律協(xié)調(diào)的方式，實(shí)行冬季水泥熟料生產(chǎn)線停產(chǎn)，減輕冬季大氣環(huán)境疊加污染。錯(cuò)峰生產(chǎn)的做法首先在新疆和華北、東北的水泥企業(yè)開展，中國(guó)水泥協(xié)會(huì)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后向全國(guó)推廣。2015年，錯(cuò)峰生產(chǎn)作為減輕北方冬季大氣污染的有力措施得到了環(huán)保部、工信部的確認(rèn)，于是西北地區(qū)的水泥生產(chǎn)泥企業(yè)也迅速納入，2015年從西北、東北到華北、河南、山東等大氣污染通道的水泥企業(yè)全部實(shí)施了錯(cuò)峰生產(chǎn)。2016年錯(cuò)峰生產(chǎn)措施被廣為接受，認(rèn)為它是一個(gè)對(duì)環(huán)保有利，對(duì)化解產(chǎn)能過剩有效的一種做法。同年，在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2016]34號(hào)）文中要求在采暖地區(qū)的采暖期全面試行水泥熟料生產(chǎn)線（含利用電石渣）錯(cuò)峰生產(chǎn)，縮短水泥熟料生產(chǎn)線運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，壓減采暖地區(qū)熟料產(chǎn)能，同時(shí)有效避免水泥熟料生產(chǎn)排放與取暖鍋爐排放疊加，減輕采暖期大氣污染。該文要求其它地區(qū)水泥熟料生產(chǎn)線在春節(jié)期間和酷暑伏天也施行錯(cuò)峰生產(chǎn)。

為此，工信部《關(guān)于進(jìn)一步做好水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)的通知》（工信部聯(lián)原[2016]351號(hào)）文中指出：為貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2016]34號(hào)文，化解水泥行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，有效壓減過剩熟料產(chǎn)能，減輕采暖期大氣污染，決定在2015年北方地區(qū)全面試行錯(cuò)峰生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)做好2016—2020年期間全國(guó)水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)做了統(tǒng)籌安排，不僅明確了北京、天津、河北等15個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)行3—4個(gè)月的停產(chǎn)錯(cuò)峰，還要求其它省市參照北方地區(qū)做法，在春節(jié)期間、酷暑伏天和雨季開展錯(cuò)峰生產(chǎn)。

3.4 碳排放配額政策

2016年10月27日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2016]61號(hào)印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》。方案要求，到2020年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放總量得到有效控制。加強(qiáng)能源碳排放指標(biāo)控制，實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控，控制煤炭消費(fèi)總量，2020年控制在42億噸左右。推動(dòng)霧霾嚴(yán)重地區(qū)和城市在2017年后繼續(xù)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)。

方案明確將全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為落實(shí)“十三五”規(guī)劃綱要的最主要抓手之一，為建設(shè)和運(yùn)行全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行了制度性安排。中國(guó)碳市場(chǎng)第一階段將涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八大行業(yè)的重點(diǎn)排放企業(yè)，即耗能達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的企業(yè)。2017年內(nèi)有望正式啟動(dòng)的全國(guó)碳排放交易體系，它將成為全球最大的碳市場(chǎng)。關(guān)注碳排放配額的人們知道，這一配額數(shù)量的確定是依據(jù)行業(yè)先進(jìn)企業(yè)的排放強(qiáng)度制定的，而且每年可根據(jù)技術(shù)進(jìn)步和節(jié)能減排的國(guó)家宏觀要求進(jìn)行下調(diào)。由此可見，雖然當(dāng)前中國(guó)碳市場(chǎng)處于建設(shè)初期，對(duì)于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、節(jié)能減排技術(shù)進(jìn)步的作用尚相對(duì)有限，但它會(huì)推動(dòng)企業(yè)向同一行業(yè)內(nèi)的節(jié)能減排“標(biāo)桿”看齊，否則企業(yè)面臨碳排放配額的生存瓶頸。

3.5 環(huán)保配套的綜合政策

《建材工業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》把推進(jìn)綠色發(fā)展，支持利用現(xiàn)有新型干法水泥窯協(xié)同處置生活垃圾、城市污泥、污染土壤和危險(xiǎn)廢物等作為“十三五”期間水泥行業(yè)的主要任務(wù)之一。利用水泥窯協(xié)同處置廢物是水泥工業(yè)節(jié)能減排的新亮點(diǎn)，更是水泥工業(yè)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的突出表現(xiàn)。為跟進(jìn)上述規(guī)劃，引導(dǎo)規(guī)劃的有序?qū)嵤h(huán)保部2016年12月14日發(fā)布《水泥窯協(xié)同處置固體廢物污染防治技術(shù)政策》，提出“自本技術(shù)政策發(fā)布之后新建、改建或擴(kuò)建固體廢物處置設(shè)施時(shí)應(yīng)利用現(xiàn)有新型干法水泥窯；處置危險(xiǎn)廢物應(yīng)選擇單線設(shè)計(jì)熟料生產(chǎn)規(guī)模4000噸/日及以上水泥窯，處置其他固體廢物應(yīng)選擇單線設(shè)計(jì)熟料生產(chǎn)規(guī)模3000噸/日及以上水泥窯”，從環(huán)保角度對(duì)水泥窯協(xié)同處置固體廢物提出了具體的、明確的規(guī)模要求。

國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、質(zhì)檢總局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于運(yùn)用價(jià)格手段促進(jìn)水泥行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的通知》，決定自2014年7月1日起，對(duì)淘汰類水泥企業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的差別電價(jià)政策。階梯電價(jià)以市場(chǎng)化方式加速落后產(chǎn)能退出，對(duì)水泥行業(yè)的供給側(cè)改革帶來積極的影響。為進(jìn)一步加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，許多省份把環(huán)保事件列入了電力直接交易的要件，例如2017年度浙江省電力直接交易試點(diǎn)工作方案中就明確，限制高污染、落后產(chǎn)能及過剩產(chǎn)能企業(yè)參與，對(duì)其他用戶實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，2016年度內(nèi)發(fā)生過環(huán)境污染等事件并被環(huán)保部門處以罰款或行政拘留、追究刑事責(zé)任的企業(yè)禁止參與。

另外，2016年7月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行等30個(gè)部門，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，啟動(dòng)環(huán)保失信企業(yè)懲戒機(jī)制，依法依規(guī)運(yùn)用信用約束手段，構(gòu)建政府、社會(huì)共同參與的跨部門、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和負(fù)有直接責(zé)任的有關(guān)人員進(jìn)行聯(lián)合懲戒，從限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政許可或者融資行為，停止執(zhí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位享受的優(yōu)惠政策，在經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核、綜合評(píng)價(jià)、評(píng)優(yōu)表彰等工作中，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人予以限制和其他懲戒措施等4個(gè)方面25項(xiàng)具體措施開展聯(lián)合懲戒。

4 國(guó)家環(huán)保政策對(duì)水泥行業(yè)去產(chǎn)能的積極意義

4.1 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定水泥產(chǎn)能最低生存門檻

新的《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》充分貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的要求，旨在通過制定、修訂重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，把排放標(biāo)準(zhǔn)作為控制污染、減排總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局的重要抓手。新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了更高的行業(yè)環(huán)境壁壘，助推水泥行業(yè)的去產(chǎn)能。通常，落后的生產(chǎn)線一般擁有較高的制造成本和較低的噸毛利，新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施客觀上加速了落后產(chǎn)能的退出進(jìn)程。

一般而言，要達(dá)到新排放標(biāo)準(zhǔn)要求，每噸熟料產(chǎn)品需增加10元左右的投資和運(yùn)行成本，這對(duì)日產(chǎn)2000噸及以下熟料生產(chǎn)線是一個(gè)重大的經(jīng)營(yíng)包袱，加上這些生產(chǎn)線相比于日產(chǎn)5000噸以上生產(chǎn)線制造成本高出20元/噸以上，標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著規(guī)模較小生產(chǎn)線的經(jīng)營(yíng)難以為繼。以浙江省水泥行業(yè)為例，浙江省執(zhí)行的是重點(diǎn)敏感地區(qū)排放要求，在過去的幾年中該省2000噸以下生產(chǎn)線已全部關(guān)停，2000—3200噸生產(chǎn)線也已大部分關(guān)停。即使是在西部省份甘肅省，2000噸以下生產(chǎn)線已基本全部關(guān)停。隨著各地環(huán)保執(zhí)法的到位和標(biāo)準(zhǔn)的提高，目前全國(guó)日產(chǎn)2000噸及以下的387條新型干法熟料生產(chǎn)線，預(yù)期會(huì)全部關(guān)停，單此項(xiàng)就可減少1.7億噸熟料產(chǎn)能，同時(shí)，另外762條日產(chǎn)4000噸以下（其中大部分為2000-2500噸）新型干法熟料生產(chǎn)線中也將淘汰一大部分，可減少數(shù)億噸熟料產(chǎn)能。

現(xiàn)有部分水泥生產(chǎn)線的環(huán)保設(shè)施難以達(dá)到新排放標(biāo)準(zhǔn)要求，且升級(jí)改造費(fèi)用巨大；全國(guó)還有近15%的水泥熟料生產(chǎn)線未建設(shè)煙氣脫硝裝置，氮氧化物排放無法達(dá)標(biāo)；南方部分高硫原料區(qū)域企業(yè)在新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，二氧化硫排放將無法達(dá)標(biāo)，必將被強(qiáng)制關(guān)停。

4.2 嚴(yán)格的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管推動(dòng)形成水泥行業(yè)去產(chǎn)能效應(yīng)

4.2.1 環(huán)保監(jiān)管歸位到位

新環(huán)保法實(shí)行后，中央、地方政府及各級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門的環(huán)保監(jiān)管職能逐步到位，執(zhí)法力度加大，社會(huì)公眾參與意愿空前高漲，形成了全方位、多維度的環(huán)保監(jiān)管體系。2014年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，全面部署加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，對(duì)環(huán)境違規(guī)違法行為零容忍。特別是2016年11月環(huán)保部啟動(dòng)的督察組督查專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)地方環(huán)保部門行政作為、執(zhí)法行為及企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行強(qiáng)力督導(dǎo)，并及時(shí)信息公開與發(fā)布，在社會(huì)上已然形成了環(huán)境執(zhí)法守法的強(qiáng)大氛圍。對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為，環(huán)保監(jiān)管部門有查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)，還有行政代執(zhí)行權(quán)。另外，新環(huán)保法不但加大了對(duì)企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管，也加重了環(huán)保監(jiān)管部門的責(zé)任，規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施，對(duì)企業(yè)環(huán)評(píng)許可、規(guī)劃證明和土地證明等文件有瑕疵企業(yè)，一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，也將層層問責(zé)，相關(guān)責(zé)任部門將難逃其責(zé)。

這些監(jiān)管措施對(duì)水泥行業(yè)影響巨大，特別是讓無證經(jīng)營(yíng)、環(huán)保手續(xù)缺失的水泥企業(yè)將無處遁形，全覆蓋式執(zhí)法對(duì)這些企業(yè)來說無疑是致命的，有力制止了違規(guī)產(chǎn)能的形成與洗白，無形中淘汰了落后水泥產(chǎn)能。近期媒體曝光的湖南、黑龍江等幾個(gè)未批先建大型水泥熟料在建項(xiàng)目的陸續(xù)停建緩建，正是雙向監(jiān)管、雙向問責(zé)的一種體現(xiàn)。

4.2.2 企業(yè)環(huán)保違法成本高企

多年來，國(guó)家環(huán)境立法不少，但因側(cè)重于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，導(dǎo)致環(huán)境違法成本低，對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰不能取得應(yīng)有的震懾效果，法律法規(guī)未能起到真正的約束作用。正如上述介紹的新環(huán)保法所規(guī)定的，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。按日連續(xù)處罰，意味著對(duì)環(huán)境違法行為的處罰不設(shè)上限，可有效懲治企業(yè)環(huán)境違法行為，讓污染者付出慘重的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，甚至傾家蕩產(chǎn)。

對(duì)于仍不糾正超標(biāo)或超總量排污行為的，將面臨限產(chǎn)、停產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的提請(qǐng)停業(yè)、關(guān)閉。對(duì)“未批先建”拒不改正等四種行為，可給予治安拘留處罰，對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。對(duì)那些重犯、屢犯和有主觀故意的違法者，要加倍甚至懲罰性處罰，并要追究企業(yè)法人和排污直接責(zé)任人的刑事責(zé)任。

就拿2017年4月11日國(guó)家環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局通報(bào)的1-2月份各地執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法及移送環(huán)境犯罪案件的情況為例，1-2月份全國(guó)適用案件總數(shù)為2233件。其中，按日計(jì)罰案件數(shù)132件，同比上升59%，罰款數(shù)額達(dá)19428.7萬元；查封、扣押案件963件，同比上升200%；限產(chǎn)、停產(chǎn)案件564件，同比上升339%；移送行政拘留案件442件，同比上升210%；涉嫌環(huán)境犯罪案件132件，基本同去年持平。這些案件中，有一批水泥制造企業(yè)在內(nèi)。可見，環(huán)境違法成本的大幅提高，將有效地利用經(jīng)濟(jì)處罰手段削弱了環(huán)保措施不達(dá)標(biāo)水泥企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，還在行政、刑事方面威懾了存有僥幸心理的水泥相關(guān)企業(yè)及人員，必對(duì)水泥產(chǎn)能發(fā)揮產(chǎn)生影響，無形之中有利于水泥行業(yè)去產(chǎn)量、去產(chǎn)能。

4.2.3 針對(duì)性環(huán)保應(yīng)急措施貫徹有力

水泥錯(cuò)峰生產(chǎn)政策是一項(xiàng)針對(duì)性極強(qiáng)的應(yīng)對(duì)政策，具有強(qiáng)制性和約束力。它既是一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，更是一項(xiàng)環(huán)保政策，可以說錯(cuò)峰生產(chǎn)是基層企業(yè)間的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐與政府應(yīng)對(duì)環(huán)境約束措施的交集，具有階段性的大氣污染治理效果，得到了政府部門、企業(yè)和民眾的廣泛認(rèn)同，是水泥行業(yè)與社會(huì)百姓最大公約數(shù)的具體體現(xiàn)。同時(shí)該政策擁有強(qiáng)力的去產(chǎn)量政策效應(yīng)，是有效化解水泥熟料產(chǎn)能的接地氣措施。隨著各地政府和各級(jí)水泥行業(yè)協(xié)會(huì)的共同推動(dòng)，錯(cuò)峰生產(chǎn)的范圍和力度會(huì)更大，錯(cuò)峰生產(chǎn)階段性改善環(huán)境的正面效果將得到充分顯現(xiàn)，錯(cuò)峰生產(chǎn)去產(chǎn)量成果的累計(jì)效應(yīng)最終也將在去產(chǎn)能上得到充分反映。

為應(yīng)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量階段性的不良，各地方政府都出臺(tái)了重污天氣應(yīng)急預(yù)案，在預(yù)案中倡導(dǎo)大氣污染物排放單位控制污染工序生產(chǎn)，減少大氣污染物排放，特別提出對(duì)化工、鋼鐵、水泥等大氣污染物排放量大的企業(yè)，采取應(yīng)急限產(chǎn)、停產(chǎn)，調(diào)整產(chǎn)能性污染物的排放強(qiáng)度。以河南、河北等地操作實(shí)踐為例，每當(dāng)發(fā)布重污染紅色預(yù)警的天氣，水泥企業(yè)要求限產(chǎn)50%，乃至停產(chǎn)。此類針對(duì)性和應(yīng)急性環(huán)保措施，勢(shì)必降低水泥企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)率，增加水泥企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本和生存壓力。

4.3 環(huán)境容量控制倒逼水泥行業(yè)去產(chǎn)能

每個(gè)地方的環(huán)境承載力有一個(gè)邊界，總的環(huán)境容量是個(gè)定數(shù)。現(xiàn)在，山東、河南、陜西、浙江、江蘇、廣東等不少地區(qū)環(huán)境容量已經(jīng)逼近臨界點(diǎn)，甚至毫不夸張地說不少地方的污染已超過了當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載力，近些年報(bào)道中反復(fù)出現(xiàn)的霧霾天氣、嚴(yán)重的水污染事件等即是有力佐證。因此，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要考慮環(huán)境容量，用環(huán)境容量約束與優(yōu)化現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，提升發(fā)展的生態(tài)質(zhì)量，達(dá)到生態(tài)文明與和諧。

4.3.1 污染物排放總量控制限定行業(yè)產(chǎn)能

排放總量是由排放強(qiáng)度和生產(chǎn)量?jī)蓚€(gè)因數(shù)決定的，由于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)限定了排放強(qiáng)度，因此控制水泥企業(yè)的污染物排放總量即等于控制了這家企業(yè)的熟料與水泥的生產(chǎn)總量。

對(duì)于環(huán)境容量已飽和的地區(qū)往往是工業(yè)化程度較高的區(qū)塊，這些地區(qū)為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，唯有通過削減高污染行業(yè)的污染物排放總量，才能騰出容量空間來發(fā)展新型經(jīng)濟(jì)。對(duì)未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，將實(shí)行區(qū)域限批，即暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。不難看出，在環(huán)境容量騰籠換鳥的過程中，水泥行業(yè)必定首當(dāng)其沖，去產(chǎn)能是必然的結(jié)果。

根據(jù)現(xiàn)行政策，預(yù)計(jì)環(huán)保部門將于今年下半年啟動(dòng)水泥行業(yè)污染物排放總量的重新認(rèn)定和削減工作，總量的削減比例約等于是水泥行業(yè)的去產(chǎn)能比例。因此，污染物排放總量控制將是倒逼水泥行業(yè)去產(chǎn)能的重要手段。

4.3.2 碳排放配額限定行業(yè)產(chǎn)量

水泥行業(yè)產(chǎn)生的二氧化碳約占全球人為二氧化碳排放量的6%，在我國(guó)該比例已接近20%。因此，水泥行業(yè)作為碳排放交易的八大試點(diǎn)行業(yè)之一。水泥制造是碳排放高強(qiáng)度的工業(yè)活動(dòng)，在我國(guó)履行國(guó)際氣候承諾，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的戰(zhàn)略布局中，如何做到減排低碳發(fā)展，將是一個(gè)極其重大的課題。鑒于水泥行業(yè)生產(chǎn)時(shí)碳排放的穩(wěn)定性，碳排放權(quán)配額量即等同于一定的水泥生產(chǎn)量，控制了碳排放權(quán)配額量相當(dāng)于控制了水泥的可生產(chǎn)量。每年國(guó)家有關(guān)部門本著先進(jìn)合理的原則對(duì)企業(yè)碳排放配額進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，既促進(jìn)水泥行業(yè)落后產(chǎn)能退出，還將有效地限定水泥企業(yè)產(chǎn)能的發(fā)揮，在去產(chǎn)能方面具有非同凡響的意義。目前，全國(guó)水泥行業(yè)的碳排放審計(jì)已經(jīng)全面完成，各個(gè)企業(yè)具體的碳排放配額行將發(fā)放，水泥企業(yè)將迎來各自產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)的碳路徑大考，碳遴選考試的結(jié)果之一將是行業(yè)的產(chǎn)能有效削減。

4.4 環(huán)保配套政策構(gòu)建水泥行業(yè)去產(chǎn)能外部約束環(huán)境

在水泥窯協(xié)同垃圾處置、差別電價(jià)、企業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)等方面，綜合環(huán)保政策為水泥行業(yè)去產(chǎn)能提供了硬約束。

在水泥窯協(xié)同垃圾處置方面。對(duì)于3000噸/日以下規(guī)模的熟料生產(chǎn)線，設(shè)想依靠水泥窯協(xié)同處置出現(xiàn)的機(jī)會(huì)以延長(zhǎng)生命周期的路徑被徹底地堵上了大門。技術(shù)政策與宏觀行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合，無疑將加速落后產(chǎn)能的分化，加快行業(yè)去產(chǎn)能步伐。

在差別電價(jià)和電力直接交易方面。差別電價(jià)以及電力直接交易增加了環(huán)保限制條件，大幅度提高了水泥行業(yè)落后產(chǎn)能的運(yùn)行成本，把環(huán)保要求以影響企業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格的市場(chǎng)化方式得到體現(xiàn)，加速水泥行業(yè)去產(chǎn)能的步伐。

4.5 “兩化”融合助推水泥行業(yè)去產(chǎn)能

法制化是發(fā)揮環(huán)保政策對(duì)于水泥行業(yè)去產(chǎn)能的強(qiáng)制性作用，而市場(chǎng)化是發(fā)揮市場(chǎng)在去產(chǎn)能中的主觀能動(dòng)作用，這“兩化”的融合將積極助推水泥行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)展的效率與速度。在市場(chǎng)化方面，一是提高大企業(yè)聯(lián)合重組和發(fā)揮其社會(huì)責(zé)任的意愿，通過提高產(chǎn)業(yè)集中度使其內(nèi)部生產(chǎn)要素得到合理配置，發(fā)揮環(huán)境優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能，主動(dòng)去除環(huán)境落后產(chǎn)能，更有效地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境改善的有機(jī)匹配。二是借鑒日本、臺(tái)灣等地去產(chǎn)能經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各區(qū)域不同水泥企業(yè)間形成經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體或管理公司，采用產(chǎn)能換收益的原則，共同推進(jìn)區(qū)域有效降低產(chǎn)能，提升區(qū)域整體經(jīng)營(yíng)水平，實(shí)現(xiàn)水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、員工就業(yè)、社會(huì)和諧與環(huán)境優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一。

另外，積極響應(yīng)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，從國(guó)際視野的角度引導(dǎo)中國(guó)水泥走出去，選擇有條件的先進(jìn)水泥產(chǎn)能向外轉(zhuǎn)移，以全球經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略布局優(yōu)化水泥行業(yè)的總體發(fā)展，適應(yīng)國(guó)內(nèi)水泥行業(yè)去產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)要求和生態(tài)文明建設(shè)，順應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，環(huán)保政策客觀上設(shè)定了水泥企業(yè)產(chǎn)能發(fā)揮所需的達(dá)標(biāo)環(huán)境條件與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)了水泥行業(yè)去產(chǎn)能的宏觀外部約束環(huán)境，嚴(yán)格規(guī)范的環(huán)保政策執(zhí)法推動(dòng)形成水泥行業(yè)去產(chǎn)能效應(yīng)，倒逼水泥行業(yè)去產(chǎn)能實(shí)際行動(dòng)的推進(jìn)，對(duì)水泥行業(yè)去產(chǎn)能具有廣泛的積極意義。當(dāng)前是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵攻堅(jiān)時(shí)期，作為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的水泥行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)異常艱巨。人們?cè)谕ㄟ^提高行業(yè)集中度、行業(yè)自律、市場(chǎng)協(xié)同、組建區(qū)域聯(lián)合公司等經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，各項(xiàng)環(huán)保政策法規(guī)為中國(guó)水泥行業(yè)去產(chǎn)能提供了法治化與市場(chǎng)化相結(jié)合道路，環(huán)保政策的有力執(zhí)行和貫徹，將極大促進(jìn)水泥行業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)方式，降低能源消耗和污染，必將會(huì)極大促進(jìn)水泥行業(yè)去產(chǎn)能進(jìn)程的步伐，加快水泥行業(yè)深入踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念。

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[15]遲宇.水泥去產(chǎn)能加速,綠色礦山并行[J].礦業(yè)裝備, 2016(1):3-5.

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