我國濕地保護(hù)的法律制度研究

摘要：濕地作為一種重要的生態(tài)系統(tǒng)，具有強(qiáng)大的生態(tài)凈化作用。濕地除了能夠提供豐富的工業(yè)原料和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)維持生態(tài)環(huán)境，保護(hù)動(dòng)植物物種以及緩解洪澇災(zāi)害都有十分重要的意義。然而隨著我國人口的迅速增長(zhǎng)，濕地范圍內(nèi)的開發(fā)以及污染排放日益增加，濕地功能受到了威脅，同時(shí)我國缺乏濕地方面的專門立法。本文將以扎龍濕地為例，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)的問題，分析我國現(xiàn)階段濕地立法中存在的問題并提出解決方案。

關(guān)鍵詞：濕地保護(hù)；扎龍濕地；立法

濕地和海洋、森林并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地可以過濾污染物，凈化水體，為許多珍稀的野生動(dòng)植物提供生存條件。我國擁有豐富的濕地資源，是世界上濕地面積第四的國家。雖然我國濕地面積大，但是人均占有量低，分布不均衡。但是我國濕地退化日趨嚴(yán)重，迫切的需要對(duì)濕地的專門立法保護(hù)。本文將以扎龍濕地為例，對(duì)濕地的立法保護(hù)進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

一、扎龍濕地簡(jiǎn)介及濕地特征分析

（一）扎龍濕地概述

扎龍國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于黑龍江省西部烏裕爾河下游齊齊哈爾市及富裕、林甸、杜蒙、泰來縣交界地域。保護(hù)區(qū)由烏裕爾河下游流域一大片永久性季節(jié)性淡水沼澤地和無數(shù)小型淺水湖泊組成，濕地的周圍是草地、農(nóng)田和人工魚塘，主要保護(hù)對(duì)象為丹頂鶴等珍禽及濕地生態(tài)系統(tǒng)。 總面積21萬公頃，為亞洲第一、世界第四，也是世界最大的蘆葦濕地，是中國首個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，被列入中國首批“世界重要濕地名錄”。扎龍景區(qū)是國家 AAAA級(jí)旅游景區(qū)，景區(qū)內(nèi)湖澤密布，葦草叢生，是水禽等鳥類棲息繁衍的天然樂園。世界上現(xiàn)有鶴類15種，中國有9種，扎龍有6種；全世界丹頂鶴不足 2000只，扎龍就有400多只。1998年扎龍保護(hù)區(qū)發(fā)生了特大洪水，2001年發(fā)生了特大荒火，我們不得不反思扎龍濕地中存在的環(huán)境問題，深思我國現(xiàn)存濕地法律保護(hù)制度中存在的缺陷。

（二）扎龍濕地自然災(zāi)害成因分析

水患的發(fā)生是降雨和下墊面條件綜合作用的結(jié)果。氣候異常、植被破壞和洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)過低固然是洪災(zāi)形成的重要原因，但根據(jù)松嫩平原的水文地理?xiàng)l件、洪災(zāi)發(fā)生形成過程以及當(dāng)?shù)厝怂疇?zhēng)地的現(xiàn)實(shí)問題，我們認(rèn)為：由于人類開墾和破壞，濕地及其功能的喪失和退化，也是造成1998年松嫩流域特大洪災(zāi)的重要原因之一。70年代以后，由于連年干旱，管理不善，蘆葦退化嚴(yán)重，許多葦塘變成旱塘，蘆葦濕地面積減少了13.33萬hm2。濕地?cái)?shù)量的大幅度減少和質(zhì)量的下降首先導(dǎo)致濕地蓄水容量減少。嫩江流域濕地面積已較建國初期減少50%以上，局部地段濕地率減少為10%以下。儲(chǔ)水空間變小使洪峰向下游推進(jìn)。而嫩江下游地表坡降極小，河道曲折，洪水宣泄十分緩慢。濕地疏干，草根層破壞，植被演替也降低了濕地對(duì)洪水的攔蓄性能。由于缺少了濕地的攔蓄沉積作用，洪水中的懸浮物、污染物得不到凈化，危害人民群眾的身體健康。沿江筑堤后，許多原本依靠汛期洪水泛濫補(bǔ)給的湖泡，割斷了與嫩江水系的聯(lián)系，淡水補(bǔ)給不足，隨著湖水不斷蒸發(fā)，湖水鹽度逐漸上升，水質(zhì)變壞。濕地破壞后，濕地向地下水補(bǔ)給水分的功能喪失，降低了地下水儲(chǔ)量。濕地疏干后，濕生植被演變?yōu)橹猩蚝瞪脖唬采w率降低，擴(kuò)大了地表蒸騰蒸發(fā)，加劇了干旱化、鹽漬化和風(fēng)沙化程度，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境惡化。

二、我國濕地立法現(xiàn)狀

目前，我國在國家層面上尚無濕地保護(hù)和管理的專門法律法規(guī)，而是對(duì)濕地的具體類型如森林、草原、水域等進(jìn)行分別保護(hù)，其法律依據(jù)主要體現(xiàn)于憲法、環(huán)境法、自然資源法以及行政法、刑法和民商法等法規(guī)及相關(guān)規(guī)章之中，其中直接引用“濕地”概念的有：《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《林業(yè)事業(yè)費(fèi)管理辦法》《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《林業(yè)工作站管理辦法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》，涉及濕地保護(hù)的則有包括《憲法》在內(nèi)的19部法規(guī)。地方層面的濕地保護(hù)專門立法取得了重要的突破。目前，黑龍江、湖南、江西、廣東、陜西等省份已開先例。《黑龍江省濕地保護(hù)條例》于 2003 年 6 月 30日通過，并于同年 8 月 1 日生效。之后，《陜西省濕地保護(hù)條例》《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》《遼寧省濕地保護(hù)條例》《廣東省濕地保護(hù)條例》《甘肅省濕地保護(hù)條例》《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》《湖南省濕地保護(hù)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護(hù)條例》相繼出臺(tái)生效，不少地方的濕地保護(hù)條例也正在審議之中。相關(guān)濕地保護(hù)條例的出臺(tái)為國家濕地保護(hù)和地方濕地保護(hù)立法提供了借鑒與參考。

不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行立法不能凸顯濕地的保護(hù)價(jià)值，對(duì)濕地保護(hù)的法律法規(guī)界定也比較模糊，法律法規(guī)也缺乏協(xié)調(diào)性，管理部門眾多，權(quán)責(zé)不夠明確，缺乏響應(yīng)的司法救濟(jì)。

三、美國濕地保護(hù)的立法啟示和借鑒

（一）美國濕地保護(hù)立法

美國濕地保護(hù)法律體系是由聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)效力各異的濕地保護(hù)法律法規(guī)構(gòu)成。美國憲法中有關(guān)條款是相關(guān)法律法規(guī)的法律基礎(chǔ)。美國法律中確立了濕地許可管理制度、濕地補(bǔ)貼補(bǔ)償制度、生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

濕地許可制度是1972年《水污染控制法》中確立的一項(xiàng)制度。向可航行的水體傾倒物質(zhì)必須有工程兵部的許可證。美國憲法第五修正案規(guī)定政府在對(duì)濕地利用采取限制措施之前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，并允許當(dāng)事人向法院提起申訴，在進(jìn)行了這些程序之后，政府仍然決定對(duì)濕地采取限制措施的，在采取限制措施之后要對(duì)濕地所有人予以補(bǔ)償。20世紀(jì)70年代起美國開始實(shí)行濕地陰陽方案。1992年，40家銀行參與了該項(xiàng)目，促進(jìn)了濕地的恢復(fù)和重建。

從濕地保護(hù)實(shí)踐來看，美國濕地保護(hù)已經(jīng)取得了很大的成果。濕地?fù)p失及退化程度均得到有效控制，但是仍然存在濕地法律體系較混亂、跨州濕地保護(hù)不力、所有權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突未合理解決等不足之處。

（二）國外濕地保護(hù)立法對(duì)我國的參考

分析美國的濕地立法，對(duì)照我國現(xiàn)行濕地方面有關(guān)立法，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)存濕地方面立法存在諸多問題。基于此我認(rèn)為在我國濕地立法方面可以進(jìn)行如下幾個(gè)方面：我國要明確界定濕地的法律概念，引入社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制 ，兼顧濕地的利用、開發(fā)與保護(hù)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)濕地予以保護(hù)，杜絕對(duì)其過度的開發(fā)與利用，最大限度地減少公共利益和個(gè)人利益的沖突，努力實(shí)現(xiàn)兩者的平衡，進(jìn)一步完善濕地保護(hù)立法體系，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)與合作。

四、結(jié)語

我國現(xiàn)存環(huán)境立法仍存在諸多問題，濕地作為生態(tài)環(huán)境中的重要一環(huán)，濕地立法更是我國環(huán)境立法中的重中之重。我國濕地方面的環(huán)境立法仍處于起步階段，借鑒美國等發(fā)達(dá)國家很有必要。尋求適合我國的濕地立法就是我們研究的方向。

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作者簡(jiǎn)介：苑美琦（1990-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，現(xiàn)為西安建筑科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)2014級(jí)研究生。