行政區劃調整政策對企業進入的影響

摘要：文章利用1997年-2007年我國大規?！翱h改區”行政區劃改革政策，分析了全國范圍內縣級區劃改革對地區經濟發展效率的影響。研究結果表明，縣級區劃變更導致新企業進入數下降，并在一定程度上造成了“國進民退”的現象。政府在進行縣域區劃調整時應充分考慮不同縣區的異質性，避免貧富差異的加劇。

關鍵詞：行政區劃;改革企業;進入倍差法

一、 引言

我國縣級行政區劃改革的相關研究以局部地區的案例研究為主，鮮有在全國范圍內分析縣級區劃調整對企業影響的實證文獻。張蕾、張京祥（2007）發現區劃調整后政府管理職能的缺失導致進駐新區的工業開發項目銜接滯后，使企業錯失發展良機。韓永輝等（2014）對撤市設區的區域經濟績效進行分析，發現區劃調整雖對地級市發展有利，但對縣域經濟未有足夠的帶動效果，長此以往將挫傷縣域經濟發展的積極性。

現有研究表明，晉升激勵往往是地方官員進行行政區劃調整的主要動機之一。如周偉林等（2007）對長江三角洲地區2000年12月～2002年4月間發生的11個撤縣設區案例進行研究，發現在現行的官員晉升體制下，地方政府轄區的經濟發展狀況常被作為考核指標，使地方政府傾向于選擇謀求本級行政單元內的利益最大化。在此情形下，縣級行政區劃兼并的調整不僅意味著土地擴張和城市空間拓展，對地方政府還意味著能夠瓜分縣區發展資源，擴大與政績考核相掛鉤的市級財政規模。徐現祥、王賢彬（2010）的實證研究同樣發現地方官員會因政績激勵做出有利于本級轄區經濟指標增長的反應。但在企業層面，被調整區域的私營企業所面臨的政策和經營環境或將惡化，從而造成企業經營業績變差或績效降低，而國有企業則不易受影響;另一方面，行政力量主導的資源整合和地方貿易保護等問題，或將提高新企業進入門檻并造成“國進民退”現象發生。

本文以1997年～2007年全國縣域行政區劃改革為樣本，采用倍差法分析了縣級行政區劃調整對企業進入的影響，揭示了不同所有制企業受行政區劃調整影響的差異。其余部分結構如下，第二部分介紹了縣級區劃調整的制度背景，第三部分介紹了數據來源、變量與模型，第四部分分析了回歸檢驗結果，第五部分是本文結論和政策建議。

二、 制度背景

我國的行政區劃調整面臨“分散式治理”（Decentralized Governance）和“集中式治理”（Centralized Governance）兩種管理方式的權衡。所謂“分散式治理”是指城市區域內的各城鎮分散管理，由市場機制協調城市區域的發展，彼此獨立，相互競爭，共同促進城市化的管理方式;“集中式治理”是指由市級政府統一規劃整個城鄉區域土地利用、行政分權和財政分權等方案，帶動周邊縣區共同發展的管理方式。

我國縣級行政單位的調整從20世紀80年代起日趨頻繁，主要經歷了由“集中式治理”到“分散式治理”、再到“集中式治理”的改革過程。80年代，中國城市區域發展以“集中式”為主，采用“市帶縣”的改革政策，依托中心城區范圍內的有限財力、物力和人力資源，促進城市區域資源的集中，推動縣（市）工業發展和城鎮化進程。90年代，為促進縣（市）對縣域城市化的推動作用，國家采取“撤縣設市”政策，城市治理采取“分散型”模式。其中，1983年～1985年新設縣級市70個，1986年～1992年新設197個，1993年～1997年增設151個，直到1997年國務院明確提出凍結縣改市的審批，這股“縣改市”熱潮才退卻。在此過程中，新設縣級市與中心城區之間形成了激烈競爭，最突出的是城市規劃建設用地的擴張，由于市縣之間并不存在統一的土地市場，由此形成了縣域脫離中心城區統籌規劃重復建設等問題，城市土地資源的使用效率降低，資源配置被扭曲，城市區域的健康發展遭遇了嚴重阻力。

1997年起，全國范圍內逐漸實施了“撤縣并區”、“劃縣并區”以及市轄區間邊界調整等區劃改革政策，改革范圍輻射珠江三角洲、長江三角洲、京津唐和遼中南等多個地區。此類調整的初衷旨在增強城市中心城區的競爭力，加強中心城區與周邊縣區的有效合作。然而這類改革使原縣級行政單元的獨立自主權大幅削弱，原有區域資源被分割，導致縣本級經濟發展積極性受挫。事實上，一些地級市在加速土地擴張的同時，新建成區比例并未同步提高，相反，新劃入市區的地域時常出現基礎設施投入不足和土地資源閑置等問題，制約了該區域的經濟發展。以廣東省為例，原本自身經濟發展較好的縣（市）如順德、南海、惠陽等在區劃調整前一直位列全國領先水平，而劃入市轄區后，其自身發展資源與經濟管理權限被大幅削減，區域經濟發展水平顯著倒退。

這一問題的出現可能是由于地方政府片面追求土地財政收益最大化所引起的。當既有城市土地資源不足以支撐中心城區的擴張時，市級政府往往有將所鄰近縣區劃入中心城區的激勵。如湖州市和長興縣之間一直是“強縣弱市”的格局，長興縣作為浙江財政“省直管縣”，八成財政留在本級，二成上繳省級財政;一旦改區后，一半財政要交給湖州市。另一方面，縣改區還將使農村廣闊的土地被納入市轄區，集體經濟體制所有的土地將逐步轉為國有土地，市級政府的土地財政收入將大為提高。而原縣級政府不僅將喪失獨立的財權、規劃權和土地使用權，原縣所擁有的優質資源將向中心城區聚集，原縣級轄區范圍內的企業所享有的優惠政策或將遭到削減，甚至面臨更多的政府管制，進而使企業的生存和發展受限。

三、 數據、變量和模型

本文所使用的數據有3個來源：《中國縣市社會經濟統計年鑒》《全國地市縣財政統計資料》和中國工業企業數據庫。本文根據國務院對各年度縣級以上行政區劃變更的批復文件統計了在1997年～2007年所有發生行政區劃調整的區縣名稱、調整類型和開始時間;在檢驗了各省、市的統計年鑒與《中國縣市社會經濟統計年鑒》數據的一致性后，本文又用省、市年鑒對1997年～2007年市轄區GDP和人口數據進行了補充，并將以上數據整合為1997年～2007年企業層面的面板數據。本文去除了四個直轄市中的區縣，實際發生行政區劃邊界調整的市轄區縣有281個。此處采用倍差法對行政區劃調整的效果進行估計，固定效應模型的設定如下：

其中，yi，t是因變量，在基準回歸中包括所有新企業、民營企業、外資企業和國有企業進入數;gaigei，t是虛擬變量，如果第i個企業所在區縣在第t年已經進行行政區劃調整改革則取1，否則為0。controli，t是包含企業工作資本、規模、年齡和所在區縣年人均GDP對數值的控制變量，？姿t反映的是時間趨勢，？滋i刻畫不隨時間變化的企業個體固定效應，比如企業文化、資源稟賦等，？著i，t是殘差項。

表1是描述性統計。本文用“縮尾法”將人均GDP、企業運營資本、企業年齡、企業規模最高和最低1%的賦以1%和99%分位點的數值，以避免數據異常值對回歸結果的干擾。不同分位數的選擇，如2.5%和5%分位數的選取不影響估計結果的顯著性和符號方向。所有變量都以1997年為基期的GDP平減指數進行轉換，以消除價格因素對結果的影響。1997年～2007年間共有158個縣區發生了邊界變更的區劃調整，其中1997年有93個縣區發生邊界變更調整，1999年有62個縣區發生調整，此后國家層面收緊審批，行政區劃調整停滯近10年。每年規模以上新企業進入數量約為5家。

四、 基本實證結果

1. 基準回歸。表2的回歸結果顯示，行政區劃調整使縣區的新企業進入數平均減少4.12%，其中民營企業進入數平均減少2.67%，外資企業進入數平均減少0.33%，估計系數均在1%的統計水平下顯著。與之相對的是，行政區劃調整并未使國有企業進入數顯著下降。這表明，在給定其他因素不變的情況下，縣區級行政區劃調整會降低非國有新企業的進入意愿，阻礙地方經濟的發展效率和活力，這可能是新企業預期到區劃調整將使企業投資經營環境變差所導致的。

2. 分樣本回歸。考慮到不同縣區存在異質性，本文根據改革縣的經濟發展水平將其劃分為窮縣和富縣，并進行了分樣本回歸。本文以財政收入水平為衡量標準，將改革前財政收入高于全市所轄縣區財政收入均值的縣區定義為“富縣”，低于平均水平的縣區定義為“窮縣”?！案F縣”和“富縣”的分樣本回歸估計結果如表3所示。

由表3可知，給定其他條件不變，行政區劃調整使得窮縣新企業進入數下降8.5%，其中，民營企業進入數減少4.1%，在幾類不同性質的企業中是受影響最大的，這意味著縣級區劃調整將降低地方的經濟發展效率，不利于地方產業結構的轉型和升級。

富縣的新企業進入數整體下降2.5%，其中民營企業進入數下降1.55%，外資企業進入數下降0.56%。值得注意的是，行政區劃調整使位于富縣的國有企業進入數顯著上升了0.3%，這表明行政區劃改革在導致改革區縣對民營和外資企業的吸引力下降的同時，在一定程度上造成了“國進民退”的現象。

綜上，行政區劃調整使窮縣企業進入數整體顯著下降8%以上，這一下降數值遠高于全國所有縣區企業進入數的均值2.2%，另一方面在經濟意義上也遠高于發生調整的富縣的估計系數，說明行政區劃改革對窮縣經濟發展產生更大的負面影響，客觀上造成了“劫貧濟富”的效果，加劇了貧富縣間經濟發展水平的差距。雖然發達地區和不發達地區都存在地方保護主義行為，但不發達地區通過貿易保護扶持當地企業的依賴程度更高，加之投資軟環境建設和改善力度不夠，當市場被吞并后，欠發達地區在吸引新企業投資方面將更為乏力。另外，行政區劃調整使富縣轄區內出現了“國進民退”的現象，私人和外商投資意愿受到抑制，地方經濟發展效率和活力被削弱，長此以往將不利于區域資源的優化配置和經濟結構的轉型。

五、 結論和政策建議

地級市政府主導的縣級行政區劃調整，是我國城市化進程中非常重要的一環，對其如何影響微觀經濟進行評估從而提供合理的改革建議，具有重要意義。本文以1997年～2007年全國縣區級行政區劃調整政策為研究對象，運用企業面板數據，對區劃調整影響企業進入的效果進行了分析，從而判斷當前的行政區劃調整對縣區的經濟發展起到何種影響。統計結果表明，縣級區劃調整對新企業進入起到了抑制效果，阻礙了縣區經濟發展，富縣區出現了“國進民退”的現象。有鑒于此，本文為今后的行政區劃體制改革提供如下政策建議：

縣區級行政區劃調整需要協調各改革縣區和周邊縣區之間的經濟利益，平衡發達縣和不發達縣的經濟實力，推動優勢互補和資源流動，同時還需有機結合財政和行政體制改革以及干部考核體制改革。由于欠發達區縣往往缺乏資源和區位優勢，在進行區劃調整時需要考慮改善投資環境，著重完成重大配套基礎設施建設，促進城鄉一體化和公共服務均等化，提升城鄉服務管理能力和綜合承載力，吸引更多優質企業進入。對于長期依賴地方保護型經濟發展模式的縣區，區劃調整后需要以整合周邊地區的相關經濟資源為基礎，將地方政府的經濟職能逐步分離出來，漸次實現政府向公共職能供給者角色轉變;同時應加強該區域與周邊地區的分工，提高自身比較優勢，擴大當地企業的經濟規模，改進整個區域的資源配置效率，使行政區劃改革在城市化進程中發揮應有的積極作用。

參考文獻：

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作者簡介：韋欣（1988-），女，漢族，安徽省合肥市人，北京大學光華管理學院博士生，研究方向為公共經濟學、政治經濟學和發展經濟學。

收稿日期：2017-03-25。