創新型城市建設若干重大政策研究

胡明暉+王媛媛+申向東+宋先鋒

[摘 要] 城市是人類文明進步的標志，擁有良好的創新資源稟賦和自主創新能力，是能夠率先實現創新驅動發展的突破口。在全面建成小康社會的改革進程中，加快創新型城市建設具有重要的戰略意義。通過深入調研河南省創新型城市建設現狀，對河南省創新型城市建設的新進展和新特點進行了全面總結，從政策層面剖析了發展中存在的新問題，提出驅動

[中圖分類號] F299.23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）2-4-4

Key Policies Research on the Construction of Innovative City

Hu Minghui1 Wang Yuanyuan1 Shen Xiangdong2 Song Xianfeng3

（1.School of Economics and Management， Zhongyuan University of Technology， Zhengzhou Henan 450007；

2.Henan Provincial Institute of Scientific & Technical Information，Zhengzhou Henan 450003；

3.The Journal of Henan Innovation Science and Technology， Zhengzhou Henan 450003 ）

Abstract： City is a mark of the progress of human civilization， with good innovation endowment and independent innovation capacity， and is a breakthrough to take the lead in achieving innovation driven development. In the revolutionary process of building a well-off society in an all-round way， it is of great strategic significance to speed up the construction of innovative cities. This paper summarizes the new progress and new features of the construction of innovative cities in Henan Province by deeply investigating the status quo of the construction of innovative cities in Henan Province， analyzes the new problems in the development from the policy level， and puts forward policy suggestions from four aspects： optimizing policy design， innovating policy carrier， strengthening vertical communication， and enhancing horizontal cooperation.

Key words： innovative city； policy analysis； innovation driven

1 引言

十八大提出到2020年我國要建成創新型國家和全面建成小康社會，指出必須把科技創新擺在發展全局的核心位置，堅持走中國特色的自主創新道路，加快建設國家創新體系，實施創新驅動發展戰略。為了中原崛起河南振興，河南省委、省政府先后出臺《關于增強自主創新能力建設創新型河南的決定》和《關于加快自主創新體系建設促進創新驅動發展的意見》，對建設創新型河南和實施創新驅動發展戰略進行戰略謀劃和全面部署。這些政策規劃結合河南省情和發展實際，針對科技創新引領經濟社會發展的關鍵難題，積極推進自主創新體系建設，為河南經濟持續穩定發展提供了有力支撐。

城市是人類文明走向成熟的標志，不僅具有資源稟賦優勢，而且創新能力和創新環境良好，是實現創新驅動發展的主要突破口。建設創新型河南，全面實現小康社會建設目標，城市既是引領者，也是主戰場。從河南創新驅動發展實踐看，加快創新型城市建設，不僅是實現經濟社會轉型發展的現實選擇，而且是全面實施創新驅動發展的有效途徑。本文是河南省重點軟科學的研究成果，課題組在系統理論研究和深入解剖案例的基礎上，結合河南省創新型城市建設實踐，對創新型城市建設若干重大政策問題進行了系統研究。

2 創新型城市提出及其在河南的新發展

美籍奧地利經濟學家熊彼特最早在《經濟發展理論》提出“創新”概念，認為“創新是資本主義的永動機”。從研究進路看[1-3]，“創新型城市”的英文表述有“Creative City”和“Innovative City”兩種， 二者提法有相當多的共性， 都強調變革和革新， 倡導新的城市發展觀。但是側重點有所不同，“Creative”更多地強調理念、創意和文化；“Innovative”則側重于創新、革新之意，強調包含技術、人才和制度的綜合變革。傳統的發達國家更多地運用“Creative city”，表達“創意城市”的含義，發展中國家和新興工業化國家更多地用“Innovative City”，作為一種城市經濟增長和發展的驅動模式。我國對城市創新的探索始于20 世紀80 年代，最初著眼于城市的可持續性發展，討論資源的合理利用與城市規劃方面的科學性問題[4]。到了90 年代中期，隨著區域創新系統理論引入，國內的研究開始轉向構筑創新體系方面[5]。在城鎮化進程中，城市創新是在科教興國戰略的影響下提出的，全國部分創新資源稟賦較好的城市都提出“科教興市”發展戰略。

2.1 政策推動創新型城市建設

2004年，國家科技部與安徽省“省部會商”中，依據合肥科學城的構想，把合肥命名為“國家科技創新型試點市”，重點支持科技體制綜合改革和建設科技資源共享平臺。創新型城市2006年全國科技大會提出建設創新型國家后，“創新型城市”作為完整的概念在國內正式出現，并很快成為地方政府城市發展的戰略目標。從創新型城市的宏觀發展看，國家發展改革委和國家科技部都極其重視創新型城市的政策規劃、設計布局和試點推進[6-7]。2008年，深圳市的創新型城市建設工作受到國家科技部和國家發改委的肯定，利用“先行先試”政策，成為首個國家創新型城市試點。2010年，國家發改委和國家科技部先后發布《關于推進國家創新型城市試點工作的通知》和《關于進一步推進創新型城市試點工作的指導意見》，從宏觀層面積極推進創新型城市建設。

從試點選擇分析，國家科技部和國家發改委對創新型城市建設宏觀指導的側重點有所不同：國家科技部更強調科技體系機制創新，重視自主創新能力，目標在于加強科技對經濟社會發展的引領和支撐，從創新投入、產出、服務、環境四個方面評價創新型城市建設狀況，支持措施主要包括國家科技支撐項目、重大科技項目和重大創新平臺建設；國家發改委把創新型城市建設當作一項系統工程，強調從宏觀管理與調控著手，系統推進、整體布局、統籌指導，考核內容則涉及經濟、社會以及可持續發展等多個方面，支持措施主要有：設立創新型城市建設專項，發展創業投資基金，優先在創新型城市布局國家工程研究中心、國家工程實驗室、國家認定企業技術中心，優先安排國家高技術產業化的重大項目以及支持創新型城市先行先試等政策。

2.2 河南省創新型城市新發展

河南是中華民族和華夏文明的重要發祥地，是全國第一人口大省和全國重要的交通通信樞紐和物資集散地。作為全國重要農業大省，經濟總量穩居全國第五位，城鎮化發展潛力巨大。根據《關于增強自主創新能力建設創新型河南的決定》，河南省要在2020年實現創新型河南建設總體目標。在中原經濟區等重大國家戰略的實施推動下，鄭州、洛陽、南陽先后成為國家創新型城市試點，其中洛陽和南陽是國家科技部確定的創新型城市試點，鄭州既是國家科技部確定的創新型城市試點，又是國家發改委確定的創新型城市試點。新鄉等15個省轄市在發展規劃中，均提出建設創新型城市的發展目標，新鄉已被列入河南省重點培育的國家創新型城市試點。在縣（市、區）層面，義馬、鞏義、偃師等36個縣（市、區）把創新型城市建設作為發展目標，通過創新驅動實現經濟增長方式轉變，加快縣域經濟發展和城鎮化進程[8]。

作為中原經濟區的主體，河南地處連接東西、貫通南北的戰略樞紐位置，總結河南省創新型城市建設經驗，對實現創新型河南和創新型國家具有重要意義。從發展現狀和進展情況看，河南省創新型城市建設主要具有以下四個特點：

第一，在成功申報和有效建設國家創新型城市試點方面取得了重大進展。河南省有國家科技部確定的創新型試點城市3個（洛陽、鄭州、南陽），有國家發改委確定的創新型試點城市1個（鄭州），新鄉正在努力申報國家科技部的創新型城市試點。從國家試點城市發展看，科技系統與發改系統在創新型城市建設方面的協調工作需要進一步加強，作為“雙試點”的鄭州，也沒有能夠實現雙力齊驅和共同發力。

第二，省轄市普遍重視創新型城市創建，在理解上主要偏向科技創新層面。在河南省出臺《關于增強自主創新能力建設創新型河南的決定》后，18個地級市相繼召開科技創新大會，把創新型城市建設作為轉變經濟發展方式的重要抓手和實現科學發展的重要目標。盡管國家發改委在創新型城市創建方面也配置了政策資源，但是我省發改委并沒有出臺相應的政策，地市級政府和領導極少從發展改革層面去認識和理解創新型城市建設。

第三，縣（市）政府對創新型城市建設的重視程度取決于地方財政實力。財政實力較強的縣市（如義馬、鞏義、偃師）對創新型城市建設的重視程度普遍高于財政實力較弱的縣市，但是市轄區政府對創新型城市建設重視程度與財政實力關聯性不強。由于缺失創新型縣（市、區）建設政策和評價標準，縣（市、區）級政府對創新型城市的理解存在很大差異，并對創新型縣（市、區）建設產生影響。

第四，省轄市對創新型城市建設的政策期望遠大于對資源支持期望。由于省政府在提出創新型城市建設目標和方向后，沒有進一步出臺相關政策指南，地方基層在具體實踐中陷入行動的集體失范，在一定意義上結合自身情況進行自由探索的方式，已經影響到創新型城市建設進程。此外，地方政府普遍存在著“榜樣示范”的傾向，隨著經濟發展對上級政府資源支持的期望正在不斷被削弱。

3 創新型城市建設存在問題——基于河南實踐分析

自河南省啟動創新型河南建設以來，18個省轄市以及部分縣（市、區）先后啟動了創新型城市和創新型縣（市、區）建設工作。2006年以來，河南省創新型城市建設在取得顯著進展和成績的同時，在定位、戰略、策略和政策方面也存在亟須解決的問題。主要包括：

3.1 目標定位問題

創新型城市建設與發展最重要的是要形成城市特色和核心競爭力，獨具一格的城市氣質和產業優勢是城市活力的源泉。河南作為華夏文明的重要傳承區，各個省轄市在城市定位和產業特色方面存在趨同性，鄭州、洛陽等中心城市對周邊的輻射帶動作用沒有得到充分發揮。在省委、省政府的推動下，全省在建設創新型城市方面達成了共識，但是18個省轄市對創新型城市建設的目標定位還存在問題，主要有：在城市戰略定位中，更多是從產業發展和資源優勢角度考量，卻忽視了城市與環境和諧發展以及城市遠景發展趨向在城市戰略定位中的重要性；城市創新戰略定位未能置入區域創新發展和國家總體發展戰略中，更多的要素反映時代特征和本地特色，卻忽視了創新戰略集成和城市未來發展需要；在實施自主創新戰略中，更加強調制造業創新、產品創新和企業創新，卻忽視了服務業創新、流程創新和政府管理創新在城市創新戰略中的作用。

3.2 戰略規劃問題

創新型城市建設是一項具有復雜性特征的社會建設工程，需要科學的戰略規劃。從河南發展實踐看，創新型城市戰略規劃編制在“橫向”上缺乏區域合作和部門聯合，在“縱向”上也缺乏全局考量和差異化定位。河南省創新型城市規劃多數是科技部門獨立主持完成，并且缺乏與相關部門協調和溝通，例如鄭州獲得國家科技部和國家發改委創新型城市試點，但在編制創新型城市建設規劃時也是分別制定的，兩個部門在對同一問題求解中單獨行動，并各自實施。現有創新型城市規劃普遍忽視創新型城市評價指標體系和評估標桿體系，對創新型縣（市、區）建設缺乏應有的規劃指導和政策支持，在企業自主創新支持規劃中，缺乏系統的、切實有效的政策支持，特別是沒有對民營企業科技創新做專門政策規劃支持。

3.3 實現策略問題

在創新型城市建設中，需要解決三個核心問題：一是創新型城市是“科技進步與發展”問題還是“城市發展及其先進性建設”問題；二是在科技資源給定條件下，通過后發優勢實現跨越式發展的路徑選擇中如何處理“為”與“不為”以及“先為”和“后為”問題；三是科技創新促進城市建設中的產業遴選問題和城市建設路徑選擇問題。從河南的具體建設實踐看，更多是從科技促進城市發展視角理解創新型城市建設，更多強調研發投入特別是財政投入，更多是從產業發展需求角度選擇科技創新戰略。這種一元化思維和實現策略已經影響到河南省創新型城市建設進程，帶來了城市發展“大而不實，散而不強，結構單一”等問題，亟須通過“有形之手”進行引導。

3.4 政策設計問題

在創新型城市建設政策設計與制定方面，存在“一少”和“一多”問題，“為政策”的設計多，“對政策”的設計少，其負面影響是政策執行及其效果難以實現政策期望，政策執行效率不高，績效受到嚴重影響。受行政管理體制制約，省級政府的政策創新在創新型城市建設中對地方政府的約束力不強，加上缺乏系統的考核標準和測度指標，地方政府對創新型城市建設的認識和理解存在很多偏差，這在縣（市、區）層面的政策設計中表現得更加明顯。此外，現有的創新型城市建設政策部門色彩顯著，嚴重缺乏部門間和區域間合作的政策設計；政策的縱向條狀特點突出，缺乏城市間的政策學習與設計合作。這些都需要通過優化政策設計來解決。

4 加快創新型城市建設的政策建議

通過上述理論分析和實證分析，我們可以得出如下基本結論：影響創新型城市建設的核心問題是政策系統問題，這主要表現在政策問題確定與規劃設計、政策載體建設與實施、政策溝通與執行、政策合作與績效改進等四個方面。針對創新型城市建設的政策問題，以河南省創新型城市建設具體實踐為分析對象，對推進我國創新型城市建設提出以下政策建議：

4.1 優化政策規劃與政策設計系統

在省級層面，統一發改、科技兩部門關于創新型城市建設的政策，并以科技部門為主，加強與城市發展相關部門的合作，制定統一的河南省創新型城市規劃及相關政策；作為一種策略，建議盡快制定“河南省創新型縣（市、區）建設指標考核體系”，并以省直管縣和經濟強縣作為試點城市首先推行；同時，加強省政府政策制定部門與試點縣（市、區）聯系，給予試點縣（市、區）更多政策指導和幫助；對創新型河南有關政策實施情況進行績效評估，對省轄市創新型城市建設政策及其經驗做法進行調研，進而做好“對政策”的創新型城市建設的政策研究工作。

4.2 發展新型科研機構和創新服務業

對河南省科研機構生產試驗基地進行績效評估和現狀調研，加強對新型科研機構的理論研究和對珠三角地區的實證調研，通過體制機制創新，促進河南新型科研機構發展；對創新服務業發展做專項研究，通過體制、機制、人員、資源、資本、政府職能和公共服務的政策改革與調整，加快發展河南省創新服務業，并在政策和制度方面做系統的安排。重視“問題導向”的理論研究和政策研究，更要重視以“結果導向”的政策績效評估，組織力量研究河南實際問題和中原經濟區建設中的緊迫問題，對已有政策執行結果和行政活動進行客觀的績效評估。

4.3 通過縱向溝通促進創新型城市建設

重視加強頂層設計，就是從省級層面規劃和設計創新型城市相關政策；加強縱向聯系，充分利用省直管縣的機制對創新型縣市建設與考核進行政策指導；加強“越界”合作，從“高鐵化”視角確立城市發展戰略，借力武漢、西安、南京、北京等輻射帶動，與我省周邊城市實現合作共贏；既要“自上而下”，更要“自下而上”，尊重縣（市、區）甚至鄉鎮的創新，重視城市建設和發展中的公眾參與，為制度創新和政策創新提供更多實現途徑，推動河南省創新型城市建設與發展。

4.4 通過橫向合作促進創新型城市建設

加強區域合作，避免地區主義，通過創新型城市建設，在中原經濟區甚至是中部地區形成新的城市圈和發展極，促進河南周邊城市隆起發展，實現中原經濟區的區域協調發展，提高中原經濟區的綜合競爭力；加強部門合作，避免政策制定和執行的部門主義，通過制定統一的創新型城市建設政策，在創新型城市建設相關部門之間形成共同利益，實現政策聯盟，加快創新型城市建設步伐，減少政策制掣和政策沖突；整合科研力量，采取激勵和約束措施促使更多研究力量重視對河南“地方問題”研究，特別是對在中原經濟區建設和國家整體發展戰略背景下河南發展的具體問題，突顯理論研究在地方經濟社會發展中的作用。

參考文獻：

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