美國聯邦政府研發預算中科技政策工具運用與發展趨勢

曲潔+周小玲

[摘 要] 本文研究美國聯邦政府研發預算中的科技政策工具應用，在介紹美國聯邦政府研發預算制定過程的基礎上，總結現有科技政策工具的運用，并對追溯數據、專家評議、科技政策學3個常用的科技政策工具進行詳盡分析。最后展望科技政策工具的未來發展，提出政策工具組合優化與政策工具箱逐步擴充這兩個未來發展趨勢。

[關鍵詞] 聯邦政府研發預算；科技政策工具；追溯數據；專家評議；科技政策學

[中圖分類號] G304 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）2-12-3

Application and Developmental Trend of the Science and Technology Policy Tools in the US Federal Budget for Research and Development

Qu Jie Zhou Xiaoling

（Shanghai Institute for Science of Science，Shanghai 200235）

Abstract： The application of the science and technology policy tools in the US federal budget for research and development is studied in this paper. Based on the introduction of the formulation process for federal research and development budget， the application of current science and technology policy tools is summarized， and detailed analysis on three common science and technology policy tools of retrospective data， experts' judgment， and science of science and technology policy is carried out. Finally， the future development of science and technology policy tools is looked forward， and two future developmental trends -- the combinatorial optimization for the science and technology policy tools and the improvement for science and technology policy toolbox， are provided.

Key words： federal budget for research and development； science and technology policy tool； retrospective data； experts' judgment； science of science and technology policy

1 美國聯邦政府研發預算過程分析

研發預算是科技管理的核心問題之一。美國政府對其高度重視，并針對當年的研發預算在年度預算編制報告中專門列出一個章節對其進行詳盡論證。美國聯邦政府研發預算主要包括兩大部分：一是年度決策與項目權衡，二是對重大研究計劃、重點研發領域、關鍵研發部門及機構的篩選與支持[1]。

美國聯邦財政研發預算的編制過程中，白宮科技政策辦公室（OSTP）與預算管理辦公室（OMB）等部門依據政府以往的預算及“美國創新戰略”等文件，聯合發布研發優先級備忘錄，提出研發預算的重點領域和優先方向。政府參照這一指南編制預算，也同時參考了評估研發項目運作與產出的相關績效數據。

每年2月第一周過后，聯邦預算草案會提交至國會。在接下來的幾個月中，國會委員會召開一系列的預算聽證會，并收集各州及公眾對預算草案的反饋[2]。于當年春季，國會形成預算共同決議，并明確預算的優先級。決議得到參、眾兩院的認可之后，國會預算會被分為幾個部分，并分別由相關的委員會論證[3]。研發預算的所有決定權基本上歸屬于參議院和眾議院的撥款委員會。財政撥款為聯邦項目提供一年一度的資助，并通過年度撥款法案為其他項目提供支持。

2 科技政策工具的運用分析

在研發預算制定的過程中，為進一步優化資源配置，權衡項目與領域配比，最大程度達成政策目標，預算制定者運用一系列的科技政策工具，以提高預算編制的科學性、嚴密性與預見性。

科技政策工具的運用貫穿于政府研發預算過程的始終。運用適宜的政策工具評估研發投入對不同政策目標的影響，有助于政策制定者形成更為科學的方法來評估稀缺的研發資源是否得到有效運用，并進一步識別最能實現政策目標的研發項目[4]。以下是當前美國聯邦政府制定研發預算中最常運用的3個科技政策工具。

2.1 “追溯數據”工具

追溯數據是美國聯邦政府在制定預算決策時運用的基礎工具之一。目前，最有影響力的追溯數據是支出數據，其主要來源為國家科學基金會對已有研發項目付款與支出的年度調查與統計。此外，文獻計量、專利數據、引證數據等也是追溯數據的重要組成部分。

追溯數據容易理解、較易獲得，能夠與特定聯邦機構或是某一具體項目直接關聯，因此一直是政策制定者運用最廣的政策工具。其中，支出數據往往以資金數量的方式呈現，所以能夠以最簡便的方法比較跨部門、跨學科、跨國家、跨類型的支出。因此，支出數據一直用以在美國與別國之間、聯邦政府不同機構之間、不同研發項目之間、研發項目與非研發項目之間做比較，其結果可以直接影響聯邦預算決策。

追溯數據也具有局限性。一是支出難以衡量、比較研發項目的根本價值，難以判斷項目的未來發展價值。二是研發項目資助與成果產出（如文章、專利等）之間往往存在較大的時間滯后現象，文獻計量、專利數據等追溯數據工具難以有效地做出即時統計。三是追溯數據往往缺少對某個項目的針對性分析，不能解決多類型、離散化項目條件下的諸多問題。

2.2 “專家評議”工具

專家評議主要以同行評議小組、外部專家委員會、外部審查委員會、項目負責人評判等形式展開。在制定單個項目層面的資源配置決策時，專家評議是最佳選擇。在實際操作中，往往由一個同行評議小組判斷項目是否能夠實施并獲得資助，再由另一個同行評議小組對項目的績效進行后續審查。

目前，美國已有部分研發預算的決策著重依托于專家評議工具。例如，由天文學家組成的專家小組每十年會預測天文學和天體物理學領域未來最重要的科技活動與研究方向，國家科學基金會和航空航天局（NASA）會根據預測結果設置預算的優先級，從而確定后續的資助領域、機構與方向。

綜合而言，專家評議基于專家的學科背景、項目已有數據以及專家對項目未來發展的研判展開，有助于甄別具有實際價值的研發項目。但是，專家評議往往會受專家所在學科所限，雖然能夠評估單一項目，但是卻很難對不同項目進行綜合評議，也不能有效比較跨部門大平臺背景下的不同項目。

2.3 “科技政策學”工具

科技政策學（SOSP）于2005年由美國學者提出，現已成為支撐科學決策的重要工具，并在研發預算過程中發揮積極作用。科技政策學的發展由白宮科技政策辦公室主導，國家科學技術委員會給予輔助支撐，于2008年11月完成了《科技政策學：聯邦研究路線圖》報告。

從效用性能角度分析，科技政策學可以理解為一個綜合政策工具箱，涵蓋了定量分析工具、定性分析工具、可視化工具、數據收集工具、成果評估、預算與績效評估和投入評估；并把這些工具按照各自的潛在價值、潛在成本、阻礙其在政策制定中充分發揮功效的缺失等因素，進行有效的排序，為政策制定者在預算決策中提供更多、更好的政策工具。

在科技政策學框架下，美國聯邦政府發起了STAR METRICS項目，旨在通過聯邦政府和研究機構之間的合作，創建跨部門共享的數據庫及數據展示工具，從而對聯邦研發投入的影響進行定量展示與評價。STAR METRICS項目能夠提供連續、公開、透明的方法來測算研發投入對經濟的影響，其成功運行將會成為科技政策學工具的一個典型模型，會進一步促進研發預算的科學性、高效率發展。

但是，STAR METRICS項目缺乏對研發項目的風險或潛在轉型的評估方法，也沒有鏈接研發風險與潛在成果的度量方法，還有待于進一步補充和完善。

除了這三個常用的科技政策工具之外，其他政策工具也有一定現實應用。總體而言，當前美國聯邦政府研發預算中最常運用的科技政策工具為定性工具，如同行評議與專家評議；最常運用的數據為調查數據，如國家科學基金會數據；最常運用的成果評估為生產力評估，如收益率評估。

3 科技政策工具的發展趨勢

隨著時代的發展，已經有美國學者發現現有科技政策工具的一些弊端，為進一步促進科技政策工具的效力發揮，提升研發預算的科學性與預見性，學者們諫言聯邦政府改善現有的政策工具。綜合分析與評估學者的意見后，美國聯邦政府在研發預算中使用的科技政策工具已經開始有了一些新的趨勢。

3.1 政策工具進一步優化組合

當前，多數科技政策工具是各自獨立的。然而，單一的政策工具的作用往往是有限的，且優劣勢并存。在復雜的研發預算過程中，選擇政策工具要全盤考慮，既要明確適用于政策對象的主要政策工具類型，也應注意其他類型政策工具的配套使用。以此發揮政策工具的互補性，以彌補單一政策工具應用的不足。

基于以上的因素，美國聯邦政府開始對追溯數據工具、專家評議工具、科技政策學等工具加以優化組合。在組合科技政策工具時，遵循兩個前提條件：首先是政策工具之間的沖突性弱，能夠協調配合；其次是組合的政策工具之間具有一定的互補性，能夠在實現政策目標中形成合力。

未來，政策工具組合優化的趨勢會更加明確，在以上組合優化的基礎上，還將進一步加強對研發產出的數據統計，增加不同投資組合效率的預見，平衡不同的研發投入的差距。基于此，政策工具的優化組合將會增強政策的合聚力，加強政策的執行效力，提升政策的實際執行效果，進而最大程度上達成政策目標。

3.2 政策工具箱進一步擴充

當前，在聯邦預算對研發活動的投入中，現實所運用的科技政策工具并不能完全適應新的時代要求。根據《政府績效與成果法》（GPRA）與其他相關法律，美國聯邦政府已經開發了績效評估及其他評估工具，但其中只有小部分工具能夠影響預算決策。此外，目前的政策工具無法對研發項目的風險或潛在轉型進行有效評估，也無法有效度量項目的研發風險與潛在成果之間的鏈接。如果不能對風險及其潛在成果做出度量，那么在競爭稀缺資源方面，研發項目很難勝過已經制定、具有操作性的非研發項目。即使在研發投入內部，如果沒有對風險及其潛在成果的度量，那么研發投入很有可能傾向于可增值、能應用的研發項目，而非具有潛在創新成果、更基礎的研發項目。

基于以上原因，聯邦政府已經開始著手擴充科技政策工具，未來將著重增加評估潛在經濟影響與評估風險等級的科技政策工具、具有跨學科特征的科技政策學工具，也會進一步鏈接研發預算與政策目標，為預算決策與優先級選擇提供數據與案例支撐，以期建立更好、更完善的評估工具箱，提高政府對資源的配置效率。

參考文獻：

[1] 張換兆，林嫻嵐.美國創新戰略的三個階段及對我國的啟示[J].創新科技，2011（9）：14-15.

[2] 丁明磊，陳寶明.美國聯邦政府2016財年研發預算淺析[J].全球科技經濟瞭望，2015（3）：17-21.

[3] 張明喜.美國聯邦政府研發預算管理及對我國的啟示[J].科學學研究，2015（1）：83-89.

[4] 張永安，耿喆，王燕妮.區域科技創新政策分類與政策工具挖掘——基于中關村數據的研究[J].科技進步與對策，2015（17）：116-122.