“一帶一路”交匯點建設的法治保障路徑探索

楊志成

打造“一帶一路”交匯點建設的“平安綠色通道”和“法治高速公路”，對于服務保障“一帶一路”交匯點建設這一時代偉業意義重大，是“一帶一路”交匯點建設快速、可持續發展的基石。借鑒相關國家及地區或相關項目的先進經驗，有針對性地提出相關法律制度方面的建設，涵蓋立法建議、執法運行、司法環境建設等全方位內容，從法治視角對“一帶一路”交匯點建設的各項政策、制度、舉措順利運行提供法治保障進行探索，總結出可復制、可推廣的交匯點建設的經驗，可以為連云港市乃至國內其他地區根據自身特點，發揮自身優勢，更好地融入“一帶一路”戰略提供理論指導。從實踐層面看，“一帶一路”交匯點建設涉及到提升港口綜合功能、暢通大陸橋運輸、打造貿易投資便利化平臺、推動現代物流業發展、深化與上合組織和中西亞國家合作等方方面面，是一項無先例可循、充滿挑戰的探索性工作，交匯點建設中涉及的法治保障問題會日益凸顯，法治缺陷或制度缺失問題的矛盾會更加尖銳，需要針對法律保障中的不足和法律執行中存在的問題進行深入剖析，尋找解決對策，從而保障“一帶一路”戰略規劃在連云港能得到有效對接和穩健運行具有創新的實踐意義。

一、交匯點建設法治保障的戰略規劃與設計目標

頂層設計，規劃先行。制定交匯點建設中長期規劃的總體規劃、分規劃，對國際、國內法律法規的遵守執行，包括自由貿易港區、商務中心、金融中心、物流中心、上合組織國際物流園區、中哈物流中轉基地、上合組織出海基地、綜合保稅區建設的分規劃，需要省級以上人大來審議、批準并監督實施；“一帶一路”交匯點建設首先要重視頂層設計，做好前期的論證、規劃和行動設計，不僅要通過省發改委等綜合部門的規劃設計實現在交匯點規劃上的科學論證，而且還要通過國家外交部、商務部、財政部、中國人民銀行、中聯部、教育部、文化部、中國人民對外友好協會等涉外部門與沿線國家的對口部門進行溝通協調，實現中國與沿線國家的互聯互通。在國家關于“一帶一路”建設的頂層設計出臺后，各部門、各級政府和非政府行為體要積極對接“一帶一路”的頂層設計，從各自優勢出發，制定具體的交匯點規劃設計和行動計劃，在國家頂層設計引導下，通過創造性的基層設計呼應和壯大“一帶一路”交匯點建設的戰略影響力。在頂層設計引導下進行的創新性探索，在實踐中要通過頂層設計引領基層設計，通過基層設計為頂層設計奠定堅實基礎，通過“抓兩頭，帶中間”，激發上下推進“一帶一路”交匯點建設的積極性和創造性，共同推進“一帶一路”建設的偉大事業。在這一過程中，針對“一帶一路”交匯點建設中面臨的一系列政策實施、資源配置、利益調整、綜合管理與統籌協調等法治問題，要從針對性和可操作性出發，加強一系列法律法規體系的建設，轉變政府職能，加強行政體制的建設，建立健全“法治”建設的指標體系，規范政府行為和開發優惠政策的制定與實施，依法進行建設的決策規劃。同時，還要加強與“一帶一路”上其他國家和地區的法治協作，有效整合法治資源，構建統一的法治信息平臺，建立法治協調機構，加強組織保障，共同制定戰略框架協議，統一執法標準手段及責任追究機制等。

法治環境已成為一個地方的核心競爭力，抓法治就是抓發展，就是抓科學發展。立足連云港和江蘇實際，通過研究和利用現有的國際金融法、國際投資法、國際貿易法特別是中國與“一帶一路”相關國家和地區簽署的雙邊、多邊貿易與投資合作協議，密切關注和研究已經或即將出臺的亞洲基礎設施投資銀行及絲路基金等開發性金融機構的法律規則，依據這些法律和規則推進連云港和江蘇的基礎設施建設工作、境外貿易與合作交流工作、優化通關手續、商品檢驗、檢疫程序等工作，探索貿易便利化的可行性，促進連云港等江蘇沿海地區與相關國家和地區產品與服務的互聯互通。

二、圍繞“五通”抓住法治保障重點

緊緊圍繞政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等“五通”建設涉及的法律法規的執行，國際、國內貿易規則，雙邊、多邊協議及商貿、金融、投資、文化、旅游等等法律法規，如國內法《合同法》、《對外貿易法》、《貨物進出口管理條例》、《海關法》、《海商法》、《跨境貿易人民幣結算試點管理辦法》、《啟運港退（免）稅管理辦法》、《海關保稅港區管理暫行辦法》、《境外投資管理辦法》、《旅游法》、《著作權法》、《知識產權法》，國際法《國際貨物買賣統一法公約》、《聯合國國際貨物買賣時效期限公約》、《聯合國國際貨物買賣合同公約》、《聯合國國際貨物多式聯運公約》等研究交匯點建設中涉及到的法治保障問題。

（一）國際大通道建設的法治保障問題

2016年7月29日，江蘇省委書記羅志軍在連云港調研“一帶一路”戰略部署推進落實情況時要求，要加快推進以連云港為龍頭的沿海港口群建設，完善綜合樞紐、物流基地和銜接性設施，構建港口集疏運和大通關體系。縱深推進現代交通運輸業發展，建立立體綜合交通運輸體系，離不開標準規范、法律法規提供政策支撐和制度保障。“一帶一路”交匯點國際大通道建設將面臨諸多體制機制、法律法規以及政策性的矛盾與問題。要解決好這些問題，既需要利益關系的進一步調整和配置，又需要制度自身的改革和創新，更需要在現實中充分運用法治思維和法治方式，通過法律的手段，護航公正、高效、文明的現代交通運輸業跨越。

（二）促進貿易投資便利化的法治保障問題

貿易投資便利化改革要以國際化、法治化、市場化和信息化為改革路徑，運用法治思維和法治方法全面深化改革試點各項工作。對于“一帶一路”交匯點貿易投資便利化建設的各項措施的法律定位要從法治理念的轉變入手，理順其關系，明確各自地位，通過制度創新，加快推動其向自由貿易港區轉型發展；借鑒其他地區如浙江舟山港綜合保稅區的管理經驗等為綜合保稅區轉型發展提供實踐基礎，積極主動復制和轉化上海自貿區貿易監管、通關一體化、外資管理等領域的制度創新經驗，推進協同創新，探索實施符合連云港實際的貿易投資便利化舉措；制定連云港港綜合保稅區管理委員會權力清單、以“國際化、專業化與法治化”視角構建綜合保稅區投資環境評價體系等方面著手推進優化外商投資環境。要以問題為導向推進連云港港綜合保稅區的法治創新，逐步建立適合連云港港綜合保稅區的法律體系，“自上而下”與“自下而上”相結合，爭取獲得自由貿易園區立法權，制定出臺《自由貿易港管理法》，真正確立境內關外的地位。針對連云港綜合保稅區以大宗商品為主的貿易自由化、以海洋產業為主的投資自由化的發展特點，建議在建設保稅燃料油供應的貿易監管創新上，積極促使船舶進出境便利化；明確負面清單管理模式，區分產業負面清單和外資管理負面清單的差別，進行負面清單管理模式創新，注重負面清單監管模式的建立，強調完善監管型政府，通過行政法創新和監管績效評估，進一步完善行政監管。

（三）推動產業合作的法治保障問題

目前，連云港中哈國際物流合作基地一期項目已經投入運營，二期項目以及上合組織國際物流園建設正全面推進。產業合作過程中需對項目提供可行性論證，對投資方的信用狀況進行全面調查取證，以確保其合作的誠意性，并具完全履行合同的能力。國務院《物流業調整和振興規劃》實施近兩年來，現代物流業的整體發展沒有達到預期，許多困擾物流業發展的政策性問題有待解決。2014年10月，國務院下發《物流業發展中長期規劃（2014-2020年）》明確要求， 要著力減少行政干預，打破條塊分割和地區封鎖，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種行業內部規定；要降低物流成本；要加大對失信行為的懲戒力度，健全完善跨地區、跨行業的聯合懲戒機制；要把物流企業和從業人員誠信記錄納入全國統一的信用信息管理平臺。這些都對“一帶一路”交匯點的現代物流基地的園區建設提供可借鑒經驗，需要建立統籌協調機制，凝聚良好的體制和政策環境合力，進一步促進物流業全面、協調可持續發展，并在此基礎上，著力探索研究物流業立法問題，為物流業發展提供法治保障。

（四）增強承載功能措施的法治保障問題

“一帶一路”交匯點建設要大力發展保稅展示交易和跨境電子商務等新興業態，打造“一帶一路”國際商務中心。交匯點城市的商務中心、金融中心功能要求提升雙向投資水平，發揮金融助推作用，推動投融資便利化，深化金融領域開放創新，建立健全金融風險防控體系，研究完善促進投資和貿易的稅收政策。從海事法院角度，要求海事法院能夠主動遵循國際通行規則，積極行使涉外司法審查權，改進涉外爭議裁判方法；對于從事海事海商的律師，除了要求數量上的增長，也要求能夠更加專業化，并主動的參與國際法律業務的分工，進而謀求國際業務合作的主導地位，爭取由以往的“農民工”變成為“發包商”或者“主管”，唯有取得對法律事務的主導地位，才能更好的利用中國的法律規則，增加“話事權”，服務于我國“海洋強國”的更高戰略。

（五）“引進來走出去”雙向開放戰略中的法治保障問題

連云港要強化國家東中西區域合作示范區功能，建立健全區域合作交流機制，主動尋找向西開放戰略合作伙伴，加強與中亞、中東歐等地投資合作，發揮新歐亞大陸橋經濟走廊東方起點的先導作用。引進來、走出去戰略涉及到資金、人才、項目的引進，產品、技術、資源的輸出，與中亞國家及中西部地區經貿、文化、教育、旅游等領域的合作問題等。規范“一帶一路”雙向開放建設的法律包括全球性法律、區域性法律、雙邊法律以及相關國家的國內法律，但是這些法律可能發生沖突，解決這些沖突，既應遵循強行法優先、利益平等原則，也需根據實際情況設置合理的規則予以解決。要推動建立健全區域協作機制，爭取把新亞歐大陸橋合作協調機制整合提升至國家層面，加快建立產業合作區域利益調配機制。強化區域產業結構布局政策性導向作用，打造區域產業合作良性體制機制環境，構建與中西部地區在生態領域、資源環境等方面的合作機制，推動區域信息資源共享。以國家各部委和地方政府為主要服務對象，在現有保險、金融、交通、生產等分類信息管理系統的基礎上，拓展應用物聯網、云計算、互聯網信息技術，完善合作共贏的網絡信息管理服務系統。構建人才、科技區域合作機制，以“統一規劃、獨立建設、共用共享”為原則，加強多形式、多渠道陸橋沿線中心城市科技信息交流，共享科技資源。加強與陸橋沿線工程技術研究中心、重點實驗室等各類創新機構的交流合作。暢通人才流動渠道，在區域經濟、信息產業等領域與中西部地區高校開展政產研學的深度合作，彰顯絲綢之路經濟帶科技競爭合作人才新優勢，共同打造一個多領域、開放式、全球性的技術型人才培養網絡。

三、做好交匯點建設法治保障的對策措施

重點要圍繞關鍵要素，針對突出法治問題，借鑒以往成功經驗，從立法、執法、司法、人才保障等方面提出具體法治保障方案。

（一）要不斷提高法治意識，提升法治思維能力。“一帶一路”交匯點建設涉及到的決策、規劃、實施都要做到于法有據，在貿易流通、企業經營、運行管理、金融投資等等方面都要遵守國際、國內法律法規、規則，了解掌握國內外有關政策、貿易規則，依法簽訂備忘錄、合同等，以規避風險，實現責任共擔、利益共享。

（二）要提供立法保障。黨的十八屆四中全會賦予設區的市以地方立法權，連云港如何盡快制定頒布有關“一帶一路”建設的專門性法律文件，把地方的目標規劃和利益訴求以立法的形式反映出來，建立完善的地方法規體系和有利于區域發展的市場規則及政策環境至關重要。同時要推動產業預警制度、信息公開制度、公平競爭制度、權益保護制度、投資管理制度等一系列制度的創新。

（三）要提供執法保障。一方面要進一步加快轉變政府職能，創新行政管理體制。按照權責一致原則，建立行政權責清單制度，明確政府職能邊界。深化行政審批制度改革，最大限度取消行政審批事項，積極探索實行負面清單管理制度，不斷提高依法行政水平。另一方面要在完善區域跨界運輸法律機制、區域經貿法治運行機制、區際執法協作機制上做更多的創新。

（四）要提供司法保障。研究如何提高司法的國際化水平和司法公信力，促進地區間的司法合作，建立多元化的糾紛解決機制，構筑調解、仲裁及訴訟的有效聯通機制，增強在法律的框架下規避風險、促進發展的能力。要以滿足“一帶一路”交匯點建設的司法需求為目標，把涉外海事商事審判工作置于國際、國內兩個大局中來謀劃推進；要以提升司法的國際公信力為價值追求，采取切實有效措施，不斷提高司法的國際化水平；要深入研究解決“一帶一路”交匯點建設司法保障所涉及的現實問題，用司法的共同理念凝聚“一帶一路”交匯點建設的法治共識，進一步加強國際司法合作；要切實完善相關部門以及專家學者會商研討機制，交流信息，共享資源，以司法的保障作用營造“一帶一路”交匯點建設的公正、高效、權威法治環境。

（五）要提供人才保障。當前，隨著“一帶一路”工程的展開，很多地方政府顯示出了很高的積極性，然而，很多地方顯然把重點鎖定在基礎設施建設項目、跨國貿易和資金流通和相關政策溝通上，人才戰略相對滯后。在沒有對沿線國家國情、法規政策有深入了解的人脈資源支持的情況下，貿然推進其他項目恐怕會遭遇很大的麻煩。因此，我們需要把人才資源放到首要的位置上。在整合現有資源基礎上，依托大學、黨校和行政學院等教學培養機構，迅速建立目標明確、機制完善、高效實用的“一帶一路”戰略性人才，特別是法律專業人才培養體系，做好“一帶一路”大學聯盟、智庫網絡、人才基地等基礎能力開發工作，不斷培養適應“一帶一路”要求的一大批領導人才、管理人才和專業人才隊伍。同時，要本著共商、共建、共享的原則，積極挖掘境外其他沿線國家的人力資源，在人力資源和人文交流上互聯互通。

（作者系連云港市委政法委副書記、市綜治辦主任）