廣東省環境經濟政策評估分析：2015—2016

李志青*，陳依佳，鄧凡，趙紫蕓

（復旦大學經濟學院，上海 200433）

廣東省環境經濟政策評估分析：2015—2016

李志青*，陳依佳，鄧凡，趙紫蕓

（復旦大學經濟學院，上海 200433）

為了把握廣東省作為一個經濟大省的環境經濟政策整體績效，本文以廣東省2015—2016年執行的環境經濟政策為主要研究對象，利用內容分析法、政策量化賦值法和統計分析法等方法從完整性、明確性、可執行性、協調性、成果性五個維度對環境經濟政策進行了績效評估分析。綜合指標分析結果與實際數據分析，我們發現廣東省環境經濟政策走在國家前列且正在不斷完善，目前更側重于公共財政政策與排放權交易、綠色貿易及市場政策，最后我們針對廣東省環境經濟政策的不足提出了相應的建議與展望。

環境經濟政策；政策評估；廣東省

引言

隨著中國經濟的快速發展，不合理的經濟發展模式帶來的環境問題日益凸顯，并逐漸引起各方重視。廣東作為我國的經濟發展大省，近年來越發強調完善環保市場體系、健全綠色經濟政策的重要性，始終把環境保護放在事關經濟社會發展全局的戰略位置，在“十二五”期間，全省經濟保持中高速增長的同時，環境質量也明顯改善[1]。

進入21世紀，廣東省在環境經濟政策領域的發展決心與執行成效日益顯著。2001年6月，廣東省首次出臺《廣東省省級環境保護專項資金使用管理辦法》，對環境保護的公共財政政策進行了詳盡清晰的說明；同時，廣東省也注重追蹤國家環境經濟政策的發展，2003年7月1日起，我國施行《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》，廣東省在實施國家政策落地的情況下，又結合省內發展情況與政策實施效果，于2007年制定《廣東省排污費征收使用管理辦法》與《廣東省排污許可證管理辦法》，進一步完善廣東省排污費征收體系；此外，廣東省逐步完善環境經濟政策的整體構建，從建設第三方治理市場到建設排污權交易市場，從扶持環保產業到創新綠色金融，從公開企業環境信息到規范環保主管部門獎懲制度，一個涉及多部門、跨越多領域的環境經濟政策體系日漸成型。

1 文獻綜述

環境經濟政策是指在保護環境的過程中采用“基于市場”的系列工具和手段，在整個環境政策框架中從屬于經濟政策的范疇，從而區別于其他或基于法律，或基于行政的環境規制和工具[2-5]。根據以往的研究，一般而言，基于市場的環境經濟政策主要包括稅費、補貼、排污權交易、押金返回等傳統政策工具和手段[6]，對各國調節和改善環境質量發揮了重要的作用[7]。

自各國采取環境經濟政策工具實踐以來，開展相應的政策評估便提上了議事日程[8,9]，其必要性在于“環境政策評估對于改進環境政策的設計，克服環境政策運行中的弊端和障礙，增強環境政策的活力和效益，提高環境政策效率水平具有十分重要的作用”[10]，以及“作為以后制定另外的環境政策的有用借鑒，從而提高將來政策的執行效果”[11]。

學術界對廣東省環境經濟政策的研究十分有限，且針對具體政策分析的文獻多數集中于近年來引人注目的碳交易領域[12,13]。

除了碳市場領域，也有學者對排污費政策進行研究。研究指出廣東省環境形勢依然十分嚴峻，完善排污費政策、創新排污費征收標準十分必要，并從完善排污費征收標準政策角度提出建議[14]；以及運用政策評估中的傾向線投射點與實際點比較法,對比分析了1996—2005年條例實施前后廣東省的排污費和主要污染物排放量關系，并提出對現行排污收費制度作進一步改革的建議[15]。

本文將著眼于廣東省環境經濟政策的制定、發布及執行情況，通過收集、整理、歸納相關政策內容與執行效果，建立環境經濟政策績效水平評估體系，對廣東省環境經濟政策進行評估與分析，并為廣東省未來的環境經濟政策提出建議。

2 評估方法和指標體系

本文搜集了2015—2016年期間實施的廣東省環境經濟政策共43條（部分發布于2014年），包括由國家頒布廣東省落地實施、廣東省頒布、廣東省深圳市頒布的環境經濟政策，全面涵蓋了公共財政政策、綠色金融政策、排放權交易綠色貿易及市場政策、環保產業政策和其他配套措施和監督五大類別。本文主要以環境公共投資、碳市場成交數量與成交金額、企業環境信用評價結果、二氧化硫排放量及排污費等數據，以衡量廣東省環境經濟政策在重要領域的執行情況。本文所采用的環境經濟政策分類標準如表1所示。

表1 環境經濟政策分類指標標準

2.1 環境經濟政策績效評估指標體系

為了對環境經濟政策績效水平進行客觀量化評估，本研究建立了包含定性與定量指標的評估指標體系。其中一級指標有5個，分別為政策的完整性、政策的明確性、政策的可執行性、政策的協調性、政策的成果性；二級指標有14個，分別為數量、系統性、政策目標、內容詳實、使用方法、具體措施、獎懲機制、時間安排、實施細則、與中央部門銜接、與其他部門銜接、與其他地方銜接、數量超過、制度成果。具體指標及衡量標準見表2。

表2 環境經濟政策評估指標及衡量標準

續表

2.2 環境經濟政策評分方法及評分標準

本文的核心評估方法是內容分析法、政策量化賦值法和統計分析法。內容分析法指對環境經濟政策進行收集、編碼、歸類，提取關鍵詞，理解內容等；政策量化賦值法是指建立量化操作手冊，并以此對政策進行賦值，本研究中各指標打分賦值標準見表3；統計分析法體現在利用軟件對環境經濟政策性質及執行成果數據進行數量統計，計算出相關數據并分析討論。

表3 環境經濟政策二級指標賦值標準

續表

14個二級指標最高得分為5分，每個二級指標權重相同，合計70分，按等比例可折算為100分計分制。即

EEPi，70代表的是第i個環境經濟政策在70分計分制下的得分；EEPi，100代表的是第i個環境經濟政策在100分計分制下的得分；Gi，1、Gi，2……Gi，14代表的是第i個環境經濟政策該二級指標下的得分。

本文將對評分結果進行統計分析，衡量廣東省各類環境經濟政策內容績效水平差異，以及對廣東省環境數據進行統計分析，呈現廣東省環境經濟政策執行效果績效水平。

3 結果與討論

3.1 評分結果統計分析

3.1.1 二級指標的得分差異

結果顯示，不同的二級指標所得的績效得分差異較大。建立排污權有償使用和交易制度、環保費征收分數最高，分別為85.7和80.0；政策產業準入政策、環境資本核算、綠色金融產品的建設與創新分值最低，分別為42.9，44.3和45.7，此三項政策的共同點是政策完整性（包括數量和系統性）得分非常低，說明該領域政策不足。

此外，可發現對于同一性質而言，不同政策績效水平差異較大。如在總分百分制情況下，“可執行性”的分數區間在7.1～24.3之間波動，相差3倍有余；“完整性”的分數區間在2.9～14.3之間波動，相差近5倍。

通過對每個一級分類的3個二級分類求平均值匯總，得到一級分類環境經濟政策的評分，結果如圖1。“公共財政政策”和“排放權交易、綠色貿易及市場政策”依舊得分高，且在完整性、明確性、可執行性、協調性、成果性五個維度上均高于平均水平。

圖1 廣東省一級分類環境經濟政策評分圖（100分制）

3.1.2 一級指標的得分差異

縱觀五項一級分類環境經濟政策，明確性（包括環境目標、內容詳實、使用方法）這一指標在各項政策的總體實現情況最佳，其平均得分占總分百分比高達78.22%，而其他四項得分占總分百分比均低于65%。其次，在同一衡量維度中，不同政策之間差異較大，以政策完整性維度為例，“公共財政政策”“排放權交易、綠色貿易及市場政策”和“其他配套與監督措施”得分明顯高于“綠色金融政策”和“環保產業政策”。

3.2 環境經濟政策績效統計分析

3.2.1 環境保護的公共投資

廣東省節能環保支出呈逐年遞增趨勢，2015年廣東省節能環保支出達39520.54萬元，相比2014年的31 979.62萬元增長23.58%；2015年節能環保支出占總支出的比例為60.95%，相比2014年的63.66%略有下降①數據來源：廣東省環境保護廳，《2014年度廣東省環境保護廳年度決算公開》與《2015年度廣東省環境保護廳決算公開》。廣東省財政廳與環境保護廳于2014年5月印發的《廣東省省級環境保護專項資金使用管理辦法》，并輔以治污保潔、農村環保和水質保護的專項資金使用管理辦法細則，對資金使用原則做出了明確的規定。

環保專項資金向提高績效和改善環境質量調整，對環境保護的支持力度進一步增大。如廣東省財政廳環境專項資金計劃所示，廣東省水污染防治2016年計劃支出40 550萬元，占土壤污染防治、農村節能減排、大氣污染防治、水污染防治四項總資金比例達41.38%。此外，廣東省2016年土壤污染防治環境專項計劃資金明顯增長，為32 961萬元，占四項總資金比為33.63%，僅次于水污染防治專項資金。自2013年開始廣東整合各項大氣污染治理資金形成的大氣污染防治專項資金，規模也逐年增大。2016年廣東省財政廳大氣污染防治專項資金為19 400萬元，占比為19.79%。總體來看，專項資金的使用正在逐步優化，需要加快建立全面的基于績效導向的專項資金分配機制與獎懲機制，并實現與地方環境目標改善要求掛鉤，也要創新專項資金的使用方式，發揮專項資金的引導和杠桿作用，采取設立環境基金、向PPP傾斜等方式，調到市場資本的積極性。

3.2.2 環保費征收

自2014年國家發展改革委、財政部和環境保護部聯合印發《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》后，各地積極落實國家政策提高排污費征收標準。以深圳市為例，2016年7月下旬至8月中旬，深圳人居委對2012年6月至2016年6月全市排污費征繳情況開展了稽查。從稽查結果來看，各單位對排污費征收工作比較重視，都能按照排污費征收的相關規定和標準征收排污費，沒有發現減征、免征、協商收費、定額收費以及擅自降低或者提高排污費標準等違規情況。除極少部分企業因倒閉關門、搬遷等原因未繳納排污費外，企業基本上能依法、及時、足額繳納排污費，全市排污費繳款率為99.6%。同期廣東省二氧化硫排放量與排污費同增同減趨勢，說明減征、免征、協商收費等現象很好地被控制，能按標準嚴格收費。

3.2.3 排污權有償使用和交易制度

探索排污權有償使用制度在不斷深化，廣東省包含兩個交易試點，分別是廣州碳排放交易所和深圳碳排放交易所。以深圳市碳排放交易所實行的《深圳市碳排放交易管理暫行辦法》為例，涉及到配額管理，量化、報告、核查與履約，碳排放權登記和碳排放權交易等各個方面，碳排放交易規則較為健全。

隨著地方排污權交易試點探索的不斷深化，一些突出問題逐步顯現，需要在下一步改革中予以解決，特別是需要國家相關政策對一些共性問題予以規范，包括排污權交易的法律支撐不足，排污權市場環境不完善，與相關政策特別是總量控制政策、許可證政策之間的協調性有所欠缺，排污權核定和監管體系不到位，排污權交易機構的資質能力與碳排放協同推進等問題。

3.2.4 其他環境經濟政策

除了環境保護的公共投資和環保費征收，排污權有償使用和交易制度，其他二級分類環境經濟政策均尚有欠缺。

圖2展示了2007—2015年廣東省環境保護廳披露的企業信用評價情況，根據企業信用等級由高到低分別環保誠信企業（綠牌），環保良好企業（藍牌），環保警示企業（黃牌）和環保不良企業（紅牌）。除去未找到2014年相關披露數據外，從圖中我們可以看出環保誠信企業占絕大多數，只有極少數的環保警示企業和環保不良企業。且環保誠信企業數量逐年遞增，說明核查的企業數量逐年增長，信息披露逐漸成為一種趨勢。另外，2015年第一次出現了環保良好企業，說明根據企業信用等級對企業分級更加細化，更加貼近實際。然而環保警示企業和環保不良企業也逐年遞增，說明仍需加大信息披露制度，鼓勵各行各業的企業接受人民群眾的監督。

圖2 2007—2015年廣東省企業環境信用評價結果

“綠色金融政策”也是廣東省環境經濟政策的一大重點。廣東省通過積極探索創新，已經走在綠色金融創新的前列。近年來，廣東省以碳金融創新為切入口，推出了碳排放權遠期交易、碳附加資產證券化、碳排放配額抵押融資、回購融資、綠色債券、綠色融資租賃等多個綠色金融業務，并有數個融資項目已經落地，有效引導社會資源分布，對推動綠色發展起到了重要的導向、促進作用。當前廣東碳金融創新實踐已在全國碳試點中走在前列，為廣東排污企業和投資機構參與碳市場提供了多樣化的工具，極大地促進了碳市場的發展。

4 結論與建議

4.1 結論

總體上看，廣東省環境經濟政策體系正在逐步完善，環境經濟政策試點工作正在深化，涉及領域逐漸擴大，在節能減排和環境質量改善中發揮越來越重要作用。

從政策內容評分來看，不同類別的環境經濟政策績效水平差異較大，公共財政政策和排放權交易、綠色貿易及市場政策的績效水平較高，而綠色金融政策亟需進一步完善。

從政策實行現狀來看，廣東省環境經濟政策一方面依賴于傳統的環保財政支出，緊跟國家步伐，在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治和農村節能減排方面絲毫不松懈；另一方面，作為碳排放權交易試點，以碳金融創新為切入口，勇于創新，敢于創新，廣州碳交易所創新地推出了全國首個綠色金融服務平臺——廣碳綠金，通過這一平臺，不僅可以整合與綠色金融相關的信貸、債券、股權交易、基金、融資租賃和資產證券化等產品，還可以實現企業與相關金融機構的對接，大大加快綠色金融政策落地的速度。

4.2 建議

傳統與創新的結合，廣東省環境經濟政策的使用為全國其他地方做了很好的典范，然而盡管如此，仍有許多方面需要不斷加強完善。

首先，應當提高政策的協調性，包括與中央部門銜接、與其他部門銜接、與其他地方銜接。國家發布相關政策應及時落地到省市，省級之間相互學習相互促進，省內各部門之間相互支持協調工作，各地方企業之間要結合實際相互借鑒，提高協調性有利于環境經濟政策的不斷完善與深入。

其次，從政策執行性維度來看，在政策制定的過程中，需要更加結合廣東省的環境經濟狀況，各部門之間分工明確，提高政策的可執行性，資金使用規則明細化，保證資金流通過程綠色透明，這樣才確保政策能夠落實到位，真正的給廣東省帶來綠色發展。

最后，在環境經濟政策相關的配套與監督措施上，也要加大力度。“環境資本核算”和“環境信用和信息”都是非常有效的政策，然而目前仍未引起足夠的重視。通過資產負債表的披露和企業環境信用評級，鼓勵企業自覺接受監督，倡導透明化、綠色化風氣，有利于從根本上改善環境經濟政策的實施效率，此外政策“環境獎懲”利用價格信息對環保市場進行調節也是不可或缺的。

在下一步的研究中，從時間維度出發，需要進一步歸類、分析每年廣東省環境經濟政策的發布與執行情況，總結出廣東省環境經濟政策的發展歷史，檢驗其長期的執行效果；從空間維度上來看，有必要對全國多個省市進行環境經濟政策研究，并進行評估、分析、比較，了解各省市之間環境經濟政策的差異與執行效果的優劣，為我國構建完善的環境經濟政策提供理論支持。

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Evaluation of Environmental Economic Policy in Guangdong Province：2015—2016

LI Zhiqing*, CHEN Yijia, DENG Fan, ZHAO Ziyun
(School of Economics, Fudan University, Shanghai 200433)

Guangdong Province carries out environmental economic policies to protect its environment. For the purpose to evaluate the effectiveness of local environmental economic policies from 2015 to 2016, we applied content analysis, policy quantitative assignment and statistics to evaluate the performance of environmental economic policies based on 5 standards, including the integrity, defniteness, enforceability, coordination and effectiveness. The result showed that Guangdong has led the country in the environmental economic policies, which are constantly improving, focusing on public fnancial policy, emissions trade, green trade and marketing policy currently. Finally we proposed advices for Guangdong in the future.

environmental economic policy; policy evaluation; Guangdong province

X196

1674-6252（2017）02-0057-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.057

*責任作者： 李志青（1975—），男，經濟學博士，助理教授，復旦大學環境經濟研究中心副主任，主要研究方向為環境經濟學、環境經濟政策等，E-mail: zhiqingli@fudan. edu.cn。